金正帅

摘要 部门利益膨胀已经构成部门行政向公共行政转型的最大障碍，必须以弱化部门利益为主线，理清部门利益膨胀的内在机理和运行机制，有针对性地进行制度设计，推进依然具有“部门行政”色彩的行政管理体制向“公共行政”转变。

关键词 部门利益；部门行政；公共行政

2007年6月28日，国务院办公厅《转发发展改革委关于2007年深化经济体制改革工作意见的通知》中，将2007年经济体制改革的首要重点，确定为“加快推进行政管理体制改革，切实转变政府职能”，这说明政府改革在全局中的位置大大提高。而在行政管理体制改革中，治理政府部门利益膨胀是改革所需要直面的难题。遏制部门利益，是深化行政体制改革的关键一战。无论是从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求来看，还是从如何抓住中国发展的黄金战略机遇期来看，都已是遏制部门利益膨胀的破题之时了。深入探究对部门利益的界定与限制，理清部门利益膨胀的内在机理和运行机制，从某种意义上讲，这也是对政府职能定位的一次探讨。对于如何通过制衡博弈，避免涉及改革发展的重大决策为膨胀的部门利益所主导也具有重要意义。

1转型期部门利益形成、凸现的原因

部门利益是指行政部门的行政行为偏离了“公共利益”导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益。部门利益和地方利益膨胀损害公共利益，是转型社会的共同问题。中国由计划经济和单一产权运营结构向多样化市场经济转轨过程中，不可避免要出现部门利益和地方利益膨胀。传统的计划经济和传统的单一所有制运营结构，就是按照部门格局、行业壁垒和行政格局来运营的，资源配置按照所有制的轨道走，久而久之就形成了这种严格的条块分割、行政割据、地域壁垒体制，自然就形成了部门利益的依托和基础。

在改革的前20多年中，功能性问题、边缘性问题、表层问题把部门利益问题淹没了。在一定意义上说，部门利益问题本身不是新问题，而是当改革进入深水区，利益调整进一步深化，特别是改革者也成为被调整对象的时候才凸显出来的。尤其在构建和谐社会过程中，以民生问题为核心来推动公共政策的时候，部门利益就越发凸显。

一是当前部门职责界定尚未达到管理科学化的要求。中国当前各级政府的机构改革还只是一个过渡性的改革，还要在实践中进一步理顺部门关系，提高部门职责界定的科学化程度；二是对行政机关的立法行为和行政机关制定规范性文件的行为监督力度不够；三是财政制度不健全，还没有建立适应市场经济发展需要的公共财政制度；四是决策与执行不分的行政运行机制仍然没有根本改变，部门利益实现的链条依然难以中断；五是公务员收入部门差距较大。当然最根本的原因是现行的政治权力结构，难以形成有效制约行政权力的内在机制，它使行政权力的内部分配出现某种程度的脱轨与失序。

2部门利益实现的独特方式

在中国，部门利益有其独特的实现方式。与其他社会利益群体相比，政府部门最容易将权利和职业方便转化为利益资源，因为政府部门掌握公共行政权力。社会利益群体是通过对国家政府部门施加影响，以期使自己的利益获得政策与法律上的保障。政府部门是直接利用掌握某种具体行政权力来获取部门利益。因此，政府部门这种利益追求的方式，在本质上是对公共行政权力的一种侵蚀。政府部门利益与其他社会利益群体的竞争，是一种永远无法实现公平的竞争。“部门职权利益化”与“部门利益法定化”是中国部门利益的独特实现方式。1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》早就尖锐指出，“政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求，部门职权利益化的倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割，加剧了部门、行业和地区的保护主义。”

“部门职权利益化”，就是以狭隘部门团体利益为导向来巩固与争取有利于自己的职责。既然在实践中没有完全落实职权法定的原则，各部门的职权又处于调整之中，于是，不少行政机关的职权带有“自己争取”的色彩。对待有利的职责（收费权、审批权、处罚权），就像橄榄球比赛一样，你争我夺；对待利益不大的职责，就像击鼓传花一样惟恐落在自己身上。把从计划经济体制下继承下来的职权认为是自己部门的专有权限，任何人都动不得。这样公共行政权力就面临着部门私有化的危险。社会经济的发展就是一个部门利益结构平衡不断被打破的过程，也是部门利益争相实现最大化的攀比过程。这种相互攀比的机制，使得追求狭隘团体利益的政府部门处于一种“索取性竞争”亢奋之中，明明是在违背公共利益的索取，却理直气壮，心安理得。

“部门利益法定化”是在推行依法行政的新形势下部门利益实现的又一种独特形式。“职权法定”、“行为法定”、“程序法定”是依法行政的内在要求。因此，把体现部门利益的职责法定化，就等于为部门利益上了合法化的保险。

条块分割既是传统行政管理体制的弊端，又是独具中国特色的实现部门利益的一种形式。转型期部门利益是借助了早已有之的条块分割体制弊端，作为编织部门利益网络的载体。条块分割保障部门利益，部门利益反过来又巩固了条块分割体制。因此，需要厘清中央与地方职责权限，落实地域化管理为主的原则，探索对专业管理进行再管理的新路子，从而撕破部门利益网络在地方的结点。

3遏制部门利益膨胀，推进“部门行政”向“公共行政”转型的制度设计

任何一个现代社会都区分为不同的阶层和不同的利益集团，利益博弈是不可避免的，关键是如何让博弈的进程符合人类文明的成果，结果是接近于而不是背离于全体社会成员的根本利益。

部门利益是“部门行政”延续的根源，能否弱化部门行政，主要取决于弱化部门行政赖以存在的物质基础——部门利益。部门利益已经构成部门行政向公共行政转型的最大障碍。政府部门直接利用掌握某种具体行政权力来获取部门利益，在本质上是对公共行政权力的一种侵蚀。部门职责的扩大与缩小，归根结底是由社会需求决定的，必须以弱化部门利益为主线，有针对性地进行制度设计，推进依然具有“部门行政”色彩的行政管理体制向“公共行政”转变。

3.1提高部门“三定”决策的科学化民主化程度，力争做到“职权法定”，杜绝“职权自定”

由于中国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全，还没有像发达国家那样做到由部门法律来界定部门职责，国务院各部门与各级地方政府部门的职责是通过“三定”来规范的。“三定”虽然不是法律、法规，但确是法律性规范文件，是部门依法行政的重要依据。为了不让那些体现部门利益的内容“生米做成了熟饭”，不让依法行政演变成“依法打架”，应该提高“三定”决策科学科学化与民主化水平，保证专家、公民、政府部门、立法机关、政党都参与到行政改革中部门“三定”的决策程序中，彻底打破那种封闭的甚至有些神秘色彩的决策模式。精简政府部门，加快职能转变，加速推进“经济建设型政府”向“管理服务型政府”转变。

在继续充分发挥各级编制管理部门作用的基础上，须充分发挥各级人大在部门职责界定过程中的监督作用。从长远看来，我国各级政府各部门职责都必须通过法律来规定，才符合依法行政的“职权法定”要求，也才能提高通过法治来弱化部门利益的力度。专家通过理性分析来帮助决策部门判断各部门职责界定的科学性与合法性，可借助知识的理性去弱化部门利益的刚性，从而帮助决策者在比较中较为科学地界定部门职责。部门的服务对象对部门的职责界定及其后果最为关切，对部门原先不合理的职责配置最有体会。政府职能的配置归根结底是为社会服务的，各政府部门的职责配置最终也是由服务对象的普遍需求决定的。因此，部门职责界定过程要倾听部门服务对象（纳税人群体与较低层级政府部门）的意见。部门之间的相互监督作用同样不可忽视。那些长期以来存在职责交叉的部门，对彼此机构设置与管理的弊端往往有着比第三者更加深刻的认识，对相关职责的界定有着一定的发言权与监督优势。

3.2加强对行政立法行为的监督，遏制“部门职权利益化”趋向的发展

“部门职权利益化”不仅表现为部门职责的界定方面，而且体现在行政立法行为方面。受限于我国的立法实际，在依法治国、依法行政的原则面前，过去部门利益过度扩张以影响立法，甚至是以部门立法的方式，使部门利益法定化。最大限度地限制乃至革除部门立法权力，最大限度地限制乃至消除部门利益对公共利益的损害，是一个迫在眉睫的命题。

要做到开门立法、公正立法，从国务院的层次来讲，以后立法的时候，法律的起草尽量不由部门来起草。因为由部门起草，就可能留下很多“后门”，造成管理者的权力强化和扩大化并缺乏相应的监督、制约和责任追究程序，而管理对象的权利却受到弱化并缺乏必要的救济程序。因此，今后法律的制定、修改应在人大的主导下招标，组织专家起草法律，从部门选拔成员来参与。同时，法律起草后，可以增加更多的论证和听证程序，这样才能避免部门立法带来的部门利益膨胀问题。

加强政府立法机关对行政立法行为的前置审查。主要是通过政府法制部门（各级政府的“法制办”）对部门制定行政法规的行为进行前置审查。主要是审查法律规范确立的依据和对法规内容的初审。

加强立法机关对行政立法行为的审查。立法机关依据《立法法》和依法行政的法律优先原则对部门的行政立法行为进行审查。

建立与健全司法机关对行政立法行为的司法审查制度。在我国可以考虑在修改《行政诉讼法》时扩大受案范围，继续完善《行政复议法》，扩大复议范围。

适时创设“行政公诉制度”。20世纪80年代以后的中国法律在加强个体利益保护的同时却走向另外一个极端，那就是忽视对公共利益的保护。表现在行政诉讼制度中，忽略了通过行政公诉保护公共利益的程序。因此，应适时创设“行政公诉制度”。公诉主体是检察机关，公诉的对象是行政“作为”与“不作为”，目的是维护“公共利益”。这是加强对行政立法监督的重要举措。

确立行政首脑办事机构（主要是指各级政府办公厅）的综合协调中心地位。加强综合协调中心对各部门行政立法行为的监控力度，加强综合协调中心与政府法制部门协同审查部门行政立法行为的力度，这一点在我国当前更有现实意义。美国的行政管理和预算局对联邦各部门都具有规划、协调、控制和分配资源的职能，各部门预算编制要经过该部门批准才能送交国会，并且对所有联邦行政机构部门规章的制定，拥有审查和否定的权力。综合协调中心的主要手段和杠杆在西方主要国家一般表现为财政控制权。掌握这种财政控制权，协调效果就会更好些。

3.3加快公共财政制度建设，阻隔“部门职权利益化”实现的渠道

“部门职权利益化”与当前我国不完善的财政制度是联系在一起的。社会主义市场经济的发展要求政府建立公共财政制度。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。公共财政以国家税收为主要收入来源，以国家预算为主要支出形式，其目的是为社会提供公共服务。如果行政部门的经费来源与开支完全由国家预算控制，行政部门都吃“皇粮”，没有多少“杂粮”可吃，“部门职责利益化”的实现就不会有很大的空间。

中国现在的财政体制正处于从计划经济大一统财政向社会主义市场经济公共财政的转型时期，与公共财政的要求相比还存在很大差距。一方面，财政职能定位存在偏差，存在着“越位”与“缺位”的双重现象；另一方面，财政收入与支出管理不规范。从收入来源看，存在着税费并存，以费挤税的现象，支出也存在着大量不规范现象。因此，推进预算管理体制改革，加强财政制度监督，建立公共财政制度成为必然的选择。

“自费行政”很难与维护公共利益保持一致。如果计划生育部门、环保部门靠罚款作为经费保证，被管理对象的奉公守法就是对管理部门的变相惩罚。因此，这样的部门不可能去进行公共管理。必须完善预算外收费管理，严格执行“收支两条线”规定。在罚没款方面，坚决做到票钱分离，不能坐收坐支，以罚代刑。必须割断权力与利益之间的关系，特别不能把执法作为一种以人民为对象、以国家强制执法力为手段的产业。“费改税”困难再大也必须稳步推行。因为它是建立公共财政的一根重要支柱。尽快制定各级政府法定支出目录，规范政府投资范围，积极推行部门预算制，继续规范政府采购。

3.4决策与执行合理分开，中断部门利益实现的链条

决策与执行高度集中于一个部门，容易巩固“部门职责利益化”，容易造成部门之间的扯皮打架，容易使决策部门与执行部门彼此干扰。决策与执行适当分开，有助于政府突出功能优势，集中精力制定政策以及研究起草相关法律法规，从而实现政令的统一与决策的公平，解决法出多门的难题，提高执行效率，也有助于决策部门相对超脱地监督行政执行，中断部门利益的实现链条。对完全的执行性机构，实行首长负责制；对决策权、执行权集中的机构实行合议制，以降低决策风险。

决策与执行相对分开，可以采取多种形式，可以将决策与执行分别依法授予不同的职能部门；也可以将行政执行职能依法授予专门的行政执行部门；还可以直接将具体的执行职能委托给相对独立的事业单位、社会中介组织。

实践表明，对同一管理客体还存在着多头执法、重复执法以及“执法冲突”现象依然存在，而且往往立一个法就多一支执法队伍。综合执法就是实现执行层次统一的好形式。落实决策与执行相对分开的原则，实现执行的统一，既利于协同执法资源，又利于明确执法责任，从而有助于优化行业主管部门与那些承担执法职能的事业单位之间的关系。

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