杨凤春

选人用人历来是中国政治中的“重中之重”。在制度绩效相对较低的情况下，人的素质、取向、情绪、状态成为影响甚至是生成“业绩”的主导性因素，所谓得人者得道、得其人者得其政也。

官员个性：鼓励还是扼杀

对政治、行政过程中“人”的重要性的强调，本质上并不是所谓“人治”的独有属性。事实上，一个高度法治社会对人的依赖也是极其重大的，“人”的差别正是高度法治社会相互区别的主要因素；或者说，“法治社会”是可复制的，而“人”的差异性是复杂、多样化的，是难以甚至是不可复制的，这正是全球多样性和历史偶然性的原因之一。因此在选人用人方面，强调人的差异性、明确人的主观能动性是极其重要的。

事实上，对人的差异性的尊重，也是对官员个人的尊重，是对官员个人素质、积极性、创造精神等等内在“禀性”的尊重，而这些内在“禀性”实际上是官员个人通过长期的修养和磨练才能获得的。因此，在选任方面，解放思想，破除诸种形式的学历、“资格”迷信，戒除形式主义，循名责实，实事求是，鼓励人格和作风的多样性是必要的。如此，则既能更“本色”地选拔出优秀人才，同时更能够推动政府素质的提升。

即使是按照人力资本的投入产出理论，官员优秀“禀赋”的形成也是官员个人和社会资源大量投入的结果，政府应当对这种凝聚了大量有形无形价值的“禀赋”给予相应的回报和鼓励，才能够换取更多官员在此方面的继续投入，从而最终实现政府素质的提高。相反，如果对此种精神、文化、情操、能力方面的价值视而不见，而仅仅采纳一些硬性、显性、格式化、条文化的标准，则不仅会模糊不同官员间的差异，而且客观上会导致滥竽充数、弄虚作假现象的泛滥和正常化，同时由于“劣币驱逐良币”规则的作用，更会加剧官场生态的恶化，使官员的精神境界、文化情操、行为做派进一步卑俗化、野蛮化，甚至黑社会化。

官员与政策：隔离还是同进退

不同的时代有不同的选人用人标准。在古今中外政治和行政史中，政策的调整通常意味着官员的轮换，所谓“一朝天子一朝臣”是这种情况的形象化描写。现今世界大多数国家几年一轮的政治选举，实际上也是以政治领导人的替换而实现对政策的重新选择和确认。因此，政策的转换、调整伴随以官员的总体性更换是人类政治和行政的常态，这既不是“阶级斗争”也不是“人治”，而是政府、官员对政策、对公共利益负责任的具体表现。这种官员任职与特定政策间的总体“同进退关系”反映了官员的责任意识、职业道德和其对自身局限性的清醒、诚实体认。

显然，只有当官员个人的职业前程与具体政策的成败得失息息相关的时候，政府、官员对政策才可能是设身处地、认真负责、殚精竭虑的，公众才可能得到负责任、有效的公共政策，所谓的“责任政府”、有效政府才能够产生。因此，本质上说，只有实现了官员与具体政策的同进退、只有实现了政策制定和实施的“责任制”，一个负责任的政府和切实履行“问责制”的官员体制才可能出现。

坦率地说，在这方面，我国目前的干部管理体制所能够提供的制度“贡献”相对较少，官员、官员素质与政策间的关联相对薄弱。首先，我国虽然废止了官员具体职务任职的“终身制”，但事实上仍然实行官员“资格”的终身制，也就是说，除非政府政策永远不变，否则政策的变动与官员的职业发展没有关联。而事实上我国的政策变动是经常发生的，这就说明了官员对政府政策的执行和运转实质上是不负责任的，因此，尽管新的政策变动也会“激发”官员的相应动作，但官员对政策的真正理解和把握是难以判断的。事实上，在中国的政治和行政中，经常出现官员对时常变动的政策手足无措而自相矛盾的情景。显然，这样的政策执行状况，其效果是值得怀疑的。其次，对具体的官员而言，不论政策如何变动，其职务总体上处于不断上升的过程中，即官员与政策之间不存在责任连带关系，至多只有“失误责任关系”。这种情况实质上反映了官员职务职责与“政策”之间的隔离，即本质上与特定政策不具有内在关联的官员，可以执行任何一种政策，哪怕这些政策是相互冲突的。由于政策执行与官员对政策的认识和理解之间没有内在的联系，因此在官员的选任上，对具体政策承担行政和道义责任的干部评价标准尚未成为官员选任的主要尺度。显然这会进一步加剧官员与政策之间相互脱离的状态。

西方国家把公务员分为政务官和事务官，事务官从事业务性工作相对稳定，政务官则需选举产生。民众往往是通过选政策从而选人，因此政务官的政治生命与其奉行的政策是“捆绑”在一起的，这对于我们有一定借鉴之处。

官员选任：如何才能去芜存菁

以上一些体制性弊端的危害是显而易见的。考虑到中国干部管理状况的稳定性，抓住目前干部换届选任的时机，解决一些倾向性问题，尽可能选拔出一批更加能够符合社会公众利益需求的官员，并借此实际推动中国的干部管理体制的发展，是目前换届工作中值得大力关注的问题。撮其要者，大致有：

第一，官员的选任必须以目前阶段的主导性政策为首要标准，推动形成官员与政策间的息息相关关系的形成。政策的制定和执行具有一定的探索性，其间存在不同程度的风险。特定的政府、官员为了实现自己的执政理念，愿意冒一定的执政风险而实施特定的政策，是政府及其官员群体责任心和道德意识的体现。从政治诚实的角度出发，官员从内心里对特定政策的认同和执行，既是官员自身价值的实现，也是良好执政道德的履行。因此，在具体的政策和官员责任之间建立具体的关联，不仅会加强官员的责任心，而且会通过官员执政道德的升华而使官员体会到自身的政治效能感，从而刷新目前的官场生态。

第二，建立健全官员的评价标准和评价救济机制。一个催人奋进的环境和迫使人下流的环境，其间最大的区别就是评价机制的缺失。在一个无法明确基本价值和被评价对象相互间细微区别的评价机制面前，获取稀少的职位只能依靠非制度性因素，机会主义和道德沦丧成为必然的选择。同时，那些越是具有优秀素质、越具有业绩冲动的人，也就越具有对公正评价和奖赏的渴求，同时在公正评价和奖赏缺失的情况下，其心理创伤也会越大，其中一部分人的补偿性“自渎行为”也就越发强烈。坦率地说，一些官场腐败案件的发生，本质上可能是官员评价机制缺失的后果之一。因此，在选任官员的时候，必须对官员做出客观、公正和具体的评价，使适合者胜出是保持官场生态良化的重要内容；且还应当在这种评价存在争议的情况下，提供一个具有公信力的救济机制，是官员选任工作不可或缺的、重要的工作。

第三，选任官员要有助于打破官员与社会公众间的隔绝和封闭。坦率地说，在当代中国政治中，官员的身份、官员“以做官为安身立命之所在”的“终极性”特征，使中国政治中官员的职业和职位的“个人化”色彩很强，“可上不可下”的现象既是官员既得利益的反映，更重要的也是官员资格终身制的结果。因此，在一个已经适应、且以“做官”为唯一职业专长的群体中间，“官场文化”是高度发达的，这种文化主要诉求如何在“终极性”的官场价值环境中，获得和晋升职位、协调官员间、尤其是与上司间关系的规则、惯例及操作技巧。可见，在具有这样特征的高度职业化的官员群体中，官员基本的价值追求、精神和文化的基本构成、行为取向和活动方式，已经与社会政治的基本环境形成脱节。在官员群体事实上难以受到公众政治约束的情况下，官员的实际作为与公众利益间的一致性会越来越有差距。在这样的环境中，只有那些仍然保持了独特理想和“民本”思维的人，才会超越一些习惯性的作法，而与公众利益形成紧密结合。因此在社会矛盾凸现期任何协调官员与公众的利益是目前官员选任工作面临的极其重要的课题。

第四，要注意选任那些具有善良品性、公正取向的官员。目前尽可能地敉平不同社会阶层之间的鸿沟，降低社会矛盾的烈度，避免社会进一步的分化，是政府和社会公众共同面临的大问题。在这方面，政府责任重大。由于中国官员资格终身制的特点决定了下层社会公众事实上对官员是极其缺乏约束能力的，因此一些关系到公众切身利益的政策、措施本质上仅仅是政府、官员单方面制定出来的。在这样的情况下，公众利益的保护和实现事实上是高度依赖官员的政治和道义良知的，爱民如子者会为公众利益鼓与呼；而只图一己私利者，则会视民如草芥。因此在目前社会矛盾凸显激烈的情况下，尽可能多地识别和安排一些具有高度“公众认同”倾向的官员担当重任，不仅会起到一定的护卫下层公众利益、给公众带来实惠的作用，而且也是社会政治稳定的重要实现途径。具体而言，在目前，官员本性上的正直、善良、同情心、平民意识，以及行为取向上的公平、公正、公道是公众福利实现和社会政治稳定实现的核心关键要素。一个具有善良品性、公正取向的官员是“执政为民”理念的“掌中宝”，同时也是一切损害公众利益、危害社会政治稳定政策和行为的“防波堤”和“杀手锏”。这样的官员越多，公众的福利就越多、越大。