华　伟

根据现行宪法，中华人民共和国的最高一级政区是省、自治区、直辖市及特别行政区。但在五十年代前期，曾经在省级以上正式设置过大行政区(简称大区)一级的行政建制。此前和此后，还曾经有过其他一些正式和非正式的省级以上区划与领导机构。本文拟就这一问题作简单的回顾与评论。

一、巡阅使署与政治分会

清朝在各省巡抚之上设有总督。中华民国建立后，未再建立省以上的正式行政建制，但出现过凌驾于省之上的权力机构。从袁世凯去世到抗战爆发，中国事实上一直处于分裂分治状态。在这里，我们只考察得到中央政府承认的省级以上权力机构，即巡阅使署和政治分会。

巡阅使一职最早设立于1912年，至1925年废除。在袁世凯执政时期，设立了长江巡阅使和南洋巡阅使。巡阅使属陆军部或海军部管辖，由大总统特派高级军官担任，设巡阅使署。袁世凯去世后，中央政府权力逐步削弱，授予拥有一省以上地盘的实力派以巡阅使一职，成为中央对既成事实予以承认的一种象征。如张勋、倪嗣冲任长江巡阅使，陆荣廷、龙济光任两广巡阅使，张作霖任东三省巡阅使，等等。巡阅使本是军职，按规定只应统辖区内之军队，但事实上在其势力所及的范围内，行政、财政、人事无不为其管辖。

巡阅使署以军代政、以军统政，成为事实上的最高一级地方政权，这一军阀统治的典型产物只是一种既成事实，并不具有合法性。而南京国民政府时期的地方政治分会，则是合法的最高地方权力机构。……