种种迹象表明，目前由民政部和国家体育总局垄断的彩票发行权有可能在近期移交至财政部旗下，未来由财政部统一发行的彩票可能的命名之一是“中国公益彩票”，它将取代现在由民政部和国家体育总局分别发行的“中国福利彩票”和“中国体育彩票”。

----消息最初来源于对于中国政策走向极为敏感的《南华早报》。该报今年7月31日在显著位置以援引财政部某位官员讲话的形式披露了这一信息，这位官员强调由财政部对彩票进行统一管理可以节约管理成本，并为社会保障资金提供新的资金来源渠道。

----在本刊记者致电财政部后，这一消息得到了政策层面的证实，尽管负责此次彩票改革的财政部政策规划司司长王保安坚持在最终方案出台前不对媒体透露任何更多的消息。按照王保安的说法，这次彩票改革是“中国彩票从分散管理走向统一管理、由个别部门受益变为多个部门共同受益的开始”。

----据称，财政部在掌握彩票发行权后，将扩大彩票的发行量。在不损害民政部和国家体育总局原有彩票发行份额的基础上，增量发行所得的彩票公益金将用于教育、环保、文物保护等多项公益事业。目前有可能率先受益的项目是拟修建的青少年活动中心和下岗职工的生活补助等。而承担此次彩票改革框架设计与总体协调工作的是国务院体改办。

难以割舍的“母鸡”

----体改办的协调工作并不好做，因为事情再度涉及已经分出去的权力。据悉，民政部正在最高决策层为保住自己的福利彩票发行权而奔走游说。国家体育总局对于体育彩票发行权的划转则提出“既要积极配合，又要稳妥从事”的口号，但特别强调了自己对“统一”的理解——“统一”应该是“大统一”，是管理权上的“统一”，而不应意味着体育彩票就此从市场上消亡。

----在采访中，记者随时可以感受到福利、体育部门对于彩票发行权的依依惜别之情。对于福利、体育部门而言，彩票究竟意味着什么？

----彩票的引人之处在于它的极强的集资能力。我国明确规定，彩票总收入的50％至55％用作奖金返还彩民，15％至20％为彩票印制与发行费用计入成本，其余30％作为公益金，归彩票发行部门所有。中国目前仅允许民政部与国家体育总局发行福利、体育两种彩票，发行权也由两部门执掌。

----1987年，当天津造币厂印出第一张福利彩票时，大多数人没有料想到它会有璀璨的未来。当时，民政部只是从国务院那儿拿来了好政策——1986年6月18日民政部向国务院报送了《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》，在年底国务院召开的第126次常务会议上得到批准。民政部没有钱，财政部同意先向民政部借款550万元作为开办费，三年内还清。

----1987年福利彩票的销售量为1740万元，六年之后的1992年达到13.76亿元，1996年攀升至64.75亿，1999年福利彩票的实际销售额为104亿元，其中包括50亿的赈灾彩票。13年间，民政部共发行福利彩票400多亿元，按照30％的公益金比例计算，共获得120多亿元的社会福利金。在财政拨款和发行彩票这两个民政筹资的主渠道中，彩票筹资的贡献率达到了70％。

----中国第一张体育彩票1984年诞生于福建，当时福建省体委发行的目的是举办省运会、兴建体育场馆，称为“福建体育振兴彩票”。从1984年到1993年，体育彩票的发行都是单项的、临时的、区域性的，直至1994年3月11日《国务院办公厅关于体育彩票等问题的复函》公布，明确规定体育彩票“统一发行、统一印制、统一销售”的“三统一”原则，体育彩票才成为定期发行的全国统一彩票。1994、1995年两年的发行额度为10亿元。

----体育彩票在资金使用上分成四块：第一块是“奥运争光计划”，占整个资金盘子的40％左右，第二部分是占到资金使用的近60％的“全民健身计划”，还有一小部分用于体育场馆的维护和体育扶贫工程专项资金。

----据中国体育彩票发行中心主任张伟华介绍，从1994年全国统一发行体育彩票至今年7月底，体育总局共发行体育彩票140亿元，为体育系统筹得公益金42亿元。目前国家财政每年为体育的拨款大约为35个亿。而彩票提供的公益金就达12个亿（以1999年40亿元的体育彩票发行额度计算），是体育系统除财政拨款外第二大收入来源。国家体育总局体育经济司计划财务处处长刘扶民介绍说，彩票供应金对于大型运动会的补助已经占到财政拨款的一半。

----与发行额的飞速成长相对应，民政、体育部门各自建立起了一套完整而庞大的发行队伍。中国福利彩票发行中心副主任王柏泉告诉记者，目前该中心直属民政部，由一位副部长分管；全国省、地、市、直到县均有福利彩票发行机构，专职在编的管理人员、经营人员和技术人员加起来大约有5000人，而临时性的福利彩票从业者（比如推销员）有8万多人。据估算，现在民政系统包括彩票销售设备、印刷厂、办公楼等在内的福利彩票总资产达70亿元，全部来自彩票发行费用，民政部没有投过一分钱。

----体育彩票机构在体育总局的归属和管理与福利彩票相当，其下属的专职人员在规模上甚至超过了福利彩票，省级的工作人员就达3000多人，遍及市、地的分支机构的员工加起来有6000多人，从上到下职工近万。临时性的体育彩票从业者30000多人，发行网点近20000个。

----据说彩票发行改归财政部掌管后，民政、体育两部门原有的发行彩票的份额并不会缩减。但只要仔细掂量就会发现，问题绝不仅涉及由此拿到的钱，关键还在发行彩票的机会及与之相关的利益。无怪乎民政系统一位“老彩票人”痛心地向记者抱怨：“是我们把这只蛋孵成鸡，现在小鸡长成母鸡，终于可以下蛋了，但马上就要被人抱走了！”与此相应，“体彩人”异曲同工地将体育彩票比成“一个终于长大成人的孩子”，“当他可以为家庭做贡献的时候，马上就要被国家领走了。”

“统”与“分”

----观察此次可能的制度变迁，还需更宽广的视角。在这里，至少有两个情况值得关注，其一就是财政部部长项怀诚今年7月25日在全国财政工作会议上的讲话，在提到中国将进一步提高社会保障支出占整个预算支出的比重时，他强调了利用其他筹资渠道，其中就包括“扩大彩票发行”。

----很显然，在项部长的讲话中，彩票已经像国外市场经济国家那样被置于“软财政”或是“准税收”的地位（在英国与香港，发行彩票募得的一部分公益金直接进入税收）。既然是“软财政”，而且正与眼前政府极关心的“补充社会保障资金不足”的重大任务相关，将彩票发行权统一划归财政部管理恐怕在所难免。

----还有一个事实，是一些圈内人有所了解的：这些年来，其他社会公益事业主管部门，诸如教育、环保、文物等，由于资金不足，多次提出了发行本行业专项彩票的要求。

----道理很明白，当初搞彩票是民政、体育两家，但既然彩票市场已经起来了，其他公益部门也应当有机会受益。如果彩票的发行不“统”起来，“分灶吃饭”的“灶”就必须多设一些。既如此，在当前形势下，“分”就不如“统”。

----专家喜欢引用国际惯例，来强调由中央政府“统”的理由。据介绍，世界各国彩票业管理模式多种多样，主管部门多为各国的财政部，如西班牙国家彩票管理局隶属财政经济部，芬兰也由财政部统一管理；或单独设立国家彩票管理局，或由银行来负责。美国相对特殊，各州政府组建的彩票公司直接由州政府管理，近年来也采取颁布许可证的形式，交由私人公司承包发行。

----中国现行的彩票发行机制，其实还是一种统分结合、以分为主的方式。自80年代以来，彩票发行一直由人民银行负责确定额度，而整体发行交民政部、体委（现为体育总局）掌管，两部委下属机构经销。细究起来，由人民银行确定额度并不科学，但十几年来却执行不误。据说是因为认识不准确，含糊地认为彩票发行既有“金融含义”，又可能产生“博彩”的负面影响。但只要体味一下改革中利益调整的艰难过程就可以明白，让人民银行以额度方式控制不是单纯的“技术性”考虑，也是一种权力制衡。如果没有这一层“统”，彩票发行的分权如今收起来可能就更为困难。

----很可能是为今后由财政部来统管彩票发行做铺垫，今年年初，原由人民银行掌握的彩票发行主管权转交财政部，关键性的额度分配权也就换到了财政部手中。在财政部颁布的文件中，严格规定“年终未使用完的额度一律作废。年度中间，如有特殊情况需要增加彩票发行额度，由民政部和国家体育总局向财政部提出申请，由财政部报国务院审批。严禁没有额度或超额度发行及销售彩票。对违反此规定的彩票发行机构，要没收全部发行收入上缴同级财政，同时视情节轻重，暂停或取消其彩票发行资格，并追究有关责任人的责任”。

----措辞如此严厉，让人以为财政部乍一接手就在控制额度上大做文章。但人们很快就会明白，今年的彩票发行额度未减反增，体育彩票有望在今年发行到80亿（已批额度50亿）。回过头来看，可知严厉的措辞更多地表明一种姿态，预示着对于文件签署者财政部来说，关乎彩票的权力将被抓得更紧了。

又是额度

----无论是出于减少彩票负面影响的考虑还是部门间权力制衡的需要，“额度”作为计划手段的代表词汇，长期存在于转型时期的中国彩票领域，现在的问题是：“统一”后的中国彩票发行究竟还有没有必要实行额度管理？

----中国目前主要通过额度控制来发行彩票。在彩票刚刚问世时，人们对于彩票的生疏使额度成为彩票官儿们的巨大压力——无论如何也要把额度内的彩票卖出去。而当中头彩的照片频繁地占据报纸的大幅版面时，彩票额度变成了资源，变成了上一级彩票发行部门对下一级进行控制的法宝——不听话就不给你额度。而不经意间，额度实际上已经成了特权，比如在没有改成全现金返奖前，奖品的批零差价就是腐败丛生的沃土。各地彩票发行机构的负责人因受贿落马的新闻不绝于耳。

----不少业内人士认为，已有额度管理体制限制了原本可以大许多的彩票市场。据杨建龙博士所在的国务院发展研究中心彩票课题组研究测算，今后10年中，中国人均收入水平按照保守预测（年增长6％），到2010年将达到12826元人民币（约1600美元）。而根据彩票的“潜在规模”（一个国家彩票发行规模的最大可能限度）经验公式，人均收入中的彩票支出比例将占收入的0.48％，“潜在”的人均彩票支出将达到61元人民币（约7.5美元），中国的彩票发行总量的“潜在规模”可达到846亿人民币。相比之下，我国去年福利、体育两种彩票的发行额一共只有150亿元人民币。

----杨建龙等专家都认为，在未来彩票发行由财政统一掌管，部门间权利制衡的需求相对减弱之情势下，未来开发彩票市场最主要的手段应当是尊重市场本身。因此，取消额度管理势在必行，惟有此，彩票这一极具潜力的“软财政”源头才能被大力开发。

彩票公司憧憬

----路还只能一步步走，中国彩票业十多年的发展，民政、体育两大官办系统下辖数万人众，已经形成显著的“路径依赖”。在今年，当彩票被赋予更重大的筹资功能之后，发行彩票的机制如何走向健全就变得格外紧迫但也更需慎重。尽管中央有关彩票归属的最终决定尚未出台，但种种消息表明，未来在财政部统一掌管之下进行彩票发行决策已经确定，需要讨论的只是发行组织架构如何构建，现在的彩票主力民、体两部局在未来的构建中是何角色。

----实际的方案，只能包含着利益的讨价还价与再分配。但如果按市场化的趋势走下去，专家们普遍认为，目前两大彩票发行机构福利彩票发行中心和体育彩票发行中心应当脱离主管部委系脉，成为独立运作的全国性公司。

----对于这两家拥有众多分支的发行机构的管理模式，官方现在的提法是“事业单位企业化管理”，而业内人士说根本看不出“企业化管理”的痕迹。不过即使如此，两个发行机构彼此间的竞争从来就没有停止过。王柏泉告诉记者，他以前在上海市福利彩票发行中心当主任时经常夜不能寐，“感到体育彩票就紧跟在我的身后”。张伟华也说，两个发行中心之间应该既是朋友又是对手。

----据专家介绍，世界各国的彩票管理模式各不相同，大致可以分为三种类型。第一种为政府直营模式，即政府设立专职部门直接主管彩票发行，或者成立专门的国营彩票公司负责发行。例如：法国政府成立专门的彩票发行公司——法国国家游戏集团负责政府彩票的发行工作，意大利财政部也直接发行彩票，而美国是在各州的州政府下设立彩票委员会。第二种为企业承包模式。例如英国的凯美乐（Camelot）公司就是通过招标获得英国国家彩票7年的发行权。第三种为发照经营式。欧洲很多国家的政府根据本国需要，发经营牌照，获得彩票发行牌照的既有国有企业，也有私人企业。政府通过特殊的征税办法从这些彩票公司获得收益。

----在新的彩票管理框架中，现有的两大彩票发行中心如何分工、定位还难以估计。国务院已经明确规定不允许任何其它部门再搞彩票发行系统。业界人士普遍认为，两中心不会合并，可能的形式是按现行分工继续发展，比如说福利彩票发行中心发售电脑彩票，同时兼发即开型彩票；体育彩票发行中心发售电脑彩票，同时兼发足球彩票。

----不管在哪种情况下，专家们都主张市场上出现更多的竞争。“中国一直在强调彩票的发行只能由国家垄断，私人发行的彩票在各个国家都被严令禁止。道理如此，但还是应当允许彩票领域存在竞争。”国务院发展中心研究员杨建龙博士对记者说。他认为，“竞争是分层次的。国家应该控制彩票的发行权，但是在彩票的零售环节应该竞争。只有竞争才能带来效率，清除腐败。”

----这位近来对彩票业颇有研究的学者还指出，未来彩票市场规模的扩大，本身就在呼唤真正市场化的发行机制。“尤其现在发行的是电脑彩票，从整体发行方案的策划到整个电脑体系的建立绝不是几个人的小公司就可以搞定的，它需要一种通盘的考虑和驾驭全局的能力。在这种情况下，兼并和重组就有其内在动力了。发行方式的创新以及发行环节的市场化，很有可能形成通过销售代理提成取得收入的几大全国性彩票发行公司。”