张健 熊军 刘蓉 沈忠明 张建锋

摘  要：文章以中国西南山区典型村落为案例区，对国土空间规划赋能土地要素保障乡村振兴的实践模式、实践困境进行系统梳理，最终从数字化和信息化路径和项目用地的针对性保障等方面，提出针对西南山区国土空间规划赋能土地要素保障乡村振兴的突破路径。

关键词：国土空间规划；土地要素保障；乡村振兴；西南山区

中图分类号：F301.2   文献标识码：A   文章编号：1005-6432（2024）011-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.11.006

1  引言

自党的“十九大”提出乡村振兴战略以来，中央农村工作会议、中央一号文件、全国政府工作报告都持续强调要在农业农村优先发展背景下，推进乡村发展、乡村建设和乡村治理；“二十大”报告进一步强调要扎实推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。土地是支撑乡村振兴的基本要素[1]，但理论与实践均证明，推进农村土地要素有效供给和高效配置，需要强化国土空间规划的引领[2]。事实上，在推进农业农村发展、破解“三农”问题过程中，依然面临着土地资源空间错配等问题[3]。这一方面表现为国土空间缺乏统一规划，资源本底把握不清，空间资源配置整体性、导向性、规范性引领不足；二是规划缺乏长远性、全局性、衔接性；三是受限于土地用途管制，用地需求和用地供给之间存在供需不匹配等现实矛盾，制约土地资源有效配置与高效利用[4-5]。尤其对于自然资源约束性更强的西南山地丘陵区而言，其乡村发展存在问题更为突出。因此，本研究以中国西南山区典型村落为案例区，对国土空间规划赋能土地要素保障乡村振兴的实践模式及其困境进行系统梳理，并探索针对西南山区国土空间规划赋能土地要素保障乡村振兴的突破路径，不仅有利于全面推进西南山区乡村振兴，还有助于丰富土地要素供给和优化配置的基础理论。

2  国土空间规划赋能土地要素保障乡村振兴的实践模式

2.1  研究区概况

本研究选取的五星村地处渝鄂交界处（见图1），属大起伏中山地形，平均海拔在1100m；全村主要分布在两个台地，两台地高差约100m，是重庆市万州区范围内最大的山间平地，无构造破碎带；气候上属于亚热带季风湿润带，四季分明，日照充足，雨量充沛；村内尽管自然资源丰富，但地形条件限制，空间利用效率较为有限，产业发展动力相对不足，土地资源配置矛盾突出，乡村振兴潜力巨大。

2.2  面向乡村振兴的国土空间规划实践模式

在万州区恒合乡五星村的长期规划实践中，形成了一套整合村土地利用规划、村庄建设规划等为主体的实践性规划。本研究将其凝练为乡村振兴背景下的“集成式规划”“穿透式规划”和“陪伴式规划”。

2.2.1  “集成式”规划

“集成式”规划理念体现了规划现行、引领发展，编制完成各层级、各类型多项规划的现实需求，主要概括为两方面。一方面，在全区开展镇乡国土空间规划编制及控制性详细规划、重点村规划、乡村振兴规划等，并与区国土空间规划有效衔接，保障上位管控传导落地；另一方面，编制特色小镇城市设计、集镇美丽宜居建设项目策划和方案设计等，从规划管控引导到争取项目资金，选址落地设计施工，全过程技术支撑。集成式规划融合了基础数据的采集，扎实的现场调研，村民的全程参与，体现了规划决策的慎重性。在规划设计阶段，成立了专家服务团队点对点技术帮扶，对症下药，推动村庄共谋共建共治。

2.2.2  “穿透式”规划

“穿透式”规划传导源于研究区规划设计的一般性经验凝练。以规划全周期为导向，针对规划层级多、种类多、周期长等现象，在上下衔接、协同机制等方面进行实践与探索，强化“谋划—策划—规划—计划”的逻辑推演，构建层层细化落实的“穿透式”规划编制体系。“谋划”体现为规划体系的整体谋划，主要为国土空间总体规划和乡村振兴战略规划；“策划”是结合区域特色的设计策划，体现在康养旅居小镇城市设计、集镇美丽宜居建设规划等专项规划；“规划”是依据规划执行需求的详细规划与专项规划编制，例如恒合乡集镇控制性详细规划、恒合乡五星村的乡村振兴规划的编制工作；“计划”体现在具体执行层面，例如恒美丽宜居示范乡建设项目和环境综合整治项目建设等。

2.2.3  “陪伴式”规划

“陪伴式”规划经验，体现在实践中组建的两支工作队与构建的两个运行机制，即“2+2”机制（见图2）。其中，两支工作队分别为选派驻村工作組和帮扶五星村组建规划的专家服务团，为乡村振兴规划提供在地式、陪伴式规划帮扶工作；两个运行机制分别为运行陪伴式规划机制和落实资金保障机制，贯穿乡村规划建设落地全过程。其中，驻村工作队一是在摸清村域土地、文化、产业、资源等本底条件，因地制宜谋划乡村发展；二是抓好就业和产业两关键。专家服务团：一是通过全程式服务，做到顶层设计、系统谋划、精准传导、制度管理和计划实施，一张蓝图绘到底；二是规划建设中以村民利益为主导，激活农民主体性，让群众更多参与到乡村规划中来，为乡村振兴注入强大正能量和不竭驱动力；三是规划建设中实现学习者、组织者、宣传者、沟通者、引导者、规划者多元角色转变，陪伴贯穿“乡村规划—村庄设计—建设实施—运营赋”的全过程。

3  国土空间规划赋能土地要素保障乡村振兴的主要困境

3.1  宅基地收储后性质变更困难

村域土地要素保障乡村振兴面临的现实困境之一是宅基地收储后性质变更困难。调研发现，研究案例区五星村充分利用地票制度对自愿参与的农户开展宅基地收储、复垦，但由于复垦后的宅基地性质属于耕地，在最严格土地用途管制制度下，耕地性质转变困难，这也限制了宅基地作为土地供给来源的实现。

3.2  土地集中整治后利用低效

五村域土地要素保障乡村振兴面临的另一个现实困境是土地集中整治及其有效利用困难。农地供给过程中，五星村充分利用国家政策推进土地集中整治，但在整治过程中，一是面临土地细碎、产权分散等问题，土地集中整治面临高昂的协调成本、整治成本；二是面临耕地用途严格管制问题，土地集中整治中机耕道、水利设施等建设受制，进一步影响到了土地集中整治增加土地供给的实现。

3.3  撂荒地价值隐匿

村域土地要素保障乡村振兴面临的又一个困境是土地撂荒问题。农地供给过程中，一方面是土地供给不足的问题，一方面是农地撂荒问题。调研发现，五星村农地撂荒主要源于农地经营的低比较收益、高生产成本，人口变动与流动引发的劳动力不足、新型经营主体发育成长不足加剧了农地撂荒问题。即使对撂荒地复耕进行物质激励也受制于恶劣的生产条件、高生产成本与低比较收益，农户响应也十分有限，农地撂荒制约了农地配置效率，也制约了产业振兴。

4  国土空间规划赋能土地要素保障乡村振兴的突破路径

乡村振兴背景下，保证项目落地与保障发展用地，是国土空间规划的现实之需。为保障农村产业用地需求，国土空间规划需要在农地产权制度框架下，综合考虑产业发展的用地需求与产业特征，直面农村现有土地供给机制的不灵活与不完善，尝试土地要素保障路径的创新性实践，从而推动乡村产业的高效发展、绿色发展、开放发展和共享发展。本研究认为应从以下几个方面找到问题的突破口：

4.1  数字化和信息化路径

4.1.1  数字化平台建设

开展乡村振兴的定向扶持，需要发挥资源调查、数据利用、保障土地要素等方面的优势，助力国土空间规划编制，因此需要摸清村域土地资源本底、为乡村产业项目落地提供基础测绘数据支撑，形成的数据成果可实现实景化的规划导览，推动农业农村现代化发展和升级转型，并助力数字乡村建设。在实践中，需建立农业农村大数据中心，搭建乡村智理数字化平台，分步建设智慧应用系统，以大数据赋能乡村振兴战略，统筹推动数据资源整合汇聚、辅助决策，动态掌握乡村生产、生活、生态发展态势，加快实现数字乡村一张图，呈现未来乡村社区发展新愿景。首先，建立农业农村大数据中心，统筹多元数据。在地形图、影像、实景三维等基础地理数据基础上，构建包括房屋、人口、基础设施等专题数据，规划项目、建设项目、土地等建设数据，党建、摄像头等管理数据等在内的大数据中心。其次，搭建鄉村智理数字化平台，推动数据的应用与共享。以基础地理为支撑，实现乡村大数据的查询、统计、更新与共享应用。最后，建设数字乡村应用系统，协同乡村振兴的相关部门。主要包括党建引领、规划导览、网格治理、土地全生命周期、项目全过程管理、人居环境等应用系统。

4.1.2  国土空间规划保障实施

通过强化规划与政策的协同，深入研究各项配套政策，运用政策导向作用，为规划提供政策和要素保障。积极探索发展全域旅游、规划师下乡、申报传统村落、试点数字乡村、探索集体土地入职等创新性实践。首先，遵循生态文明理念，坚持生态优先，践行“生态产业化、产业生态化”路径，对接生态补偿、绿色补贴以及项目基金扶持等政策，重塑保护与发展价值体系，发展生态经济，依托五星村自身的生态资源禀赋，合理制定产业发展方向，探索生态价值向经济价值的转换路径；其次，传承弘扬文明乡风的理念，抓实文化展示与村落保护利用，积极申报传统村落；最后，探索突破用地瓶颈的理念。挖掘存量用地，研究利用集体土地入市政策，保障乡村振兴项目建设用地。

4.2  政府类项目的土地保障路径

政府类项目是乡村振兴背景下产业兴旺的重要动力，往往在具有公益属性的同时，可能兼具盈利属性。对于政府类项目的土地要素保障，需要借鉴城市土地对于公益属性项目供地的主要路径，并且保留转型为市场化土地保障路径的可能。因此，国土空间规划赋能乡村产业发展中政府类项目的用地保障，需要在农村土地制度框架下，借鉴城市土地一级市场的经验做法，既要保障公益性项目的落地，又要探索产业发展可能带来的经济收益共享。主要路径如下：

4.2.1  加强部门协同，明确主体责任

运用国土空间规划协同用地保障的多个相关部门，明确农村集体对于政策类项目的主体责任。政府项目的土地要素保障，既要满足项目的有效落地，又利于激发村集体在产业发展过程中主观能动性。关于国土空间规划赋能政府项目土地要素保障的路径建议，主要如下：一是运用规划的手段完善产业用地供应门槛，促进产业用地高效配置。进一步完善产业用地准入门槛，保障重大项目用地的土地要素保障，优化产业用地空间布局，提高产业用地配置效率。二是完善农村产业用地供后监管机制，提高职能部门协同联动效率。充分调动整合相关部门力量，形成合力，强化对产业用地供后的全生命周期监管，完善以“用地合同+投资监管协议”的监管合约履行。三是加大问责力度，构建闲置低效利用责任追究工作机制。既要在闲置用地处置和低效用地盘活中落实责任主体，界定责任追究内容，以考核监督机制约束职能部门，也要强化对未按照规划利用土地行为的追责处置力度，在国土空间的协同下实现多部门联动下的闲置低效土地处置。

4.2.2  发挥国土空间规划的主动性，探索“混合供地”

强调国土空间规划的刚性控制与弹性选择，促进农村产业用地的高效配置。建议国土空间规划，在为政府类项目提供土地要素保障，尤其是大型项目可能涵盖多类子项目的情况，尝试“混合用地”的综合供地方式。混合用地也称综合用地，是指一宗地具有两类或两类以上的土地用途，包括土地用途的混合、建筑功能的混合等。借鉴国际经验中新加坡政府的混合用地管理和国内经验中四川省绵阳市、深圳市等地对于混合用地综合改革的做法，探讨农村产业用地采用“混合用地”的土地要素保障路径的可行性与潜在优势。

第一，引入“规划融合，用地混合”的理念，探讨在不触碰用地红线的基础上，打破单一功能、单独供地的局限。具体建议，在保障粮食安全、生态安全的基础前提，强调通过复垦、整治等手段在不增加建设用地的情境下，探索农村土地混合利用向片区尺度拓展，将政府项目所需的多种用途地块合为整宗地整体供应，充分发挥片区土地利用的整体效益，为未来发展打开新空间。

第二，减少用地审批推频率，促使项目有效落地。“混合供地”改变了原来不同用地类型分开供地的方式，从土地要素支撑方面做出探索，以有效降低可能同时对于耕地、林地、建设用地存在需求的政府类项目落地的成本门槛，促进农村的农业类、能浇水、农旅类等项目的产业用地空间整合及动态平衡发展，为产业升级打开空间，助力优化乡村土地利用的空间结构。

第三，规划院作为国土空间规划的编制主体，同时具有探讨“混合供地”的理论基础和试点的实践技能。在国土空间规划引导下，推进农业、农旅、基础设计等项目与产业的混合用地，将发挥空间资源供给侧结构性改革的作用，有助于构建利益更平衡、配置更精准、调节更灵活的空间资源配置机制，建立与经济社会发展需求相匹配契合的空间资源供给方式。

4.3  社会类项目的土地保障路径

社会类项目是乡村振兴背景下产业兴旺的重要项目来源，自身具有盈利的属性，能够为乡村产业发展和经济增长注入活力，并可能发挥共享发展与全面发展的重要作用。对于社会类项目的土地要素保障，课题组基于五星村的实践总结与典型地区的经验分析，建议更多的借鉴城市土地二级市场发展的经验，探讨健全城乡统一的产业用地供给体系，尝试“搭配供地”的模式，以激活社会类项目土地的有效供给。

4.3.1  健全城乡统一的产业用地供应体系

利用国土空间规划打破与缩小城乡产业用地供应体系的壁垒和差异，激发农村产业用地的供应潜能。具体建议路径：一是优化合约治理结构，健全城乡产业用地合约化管理体系。健全产业用地合约化管理机制，从“准入—用地—实施—评价—退出”等环节对农村产业用地进行全生命周期监管。同时，完善以产业绩效为基础的动态监管体系。加强产业绩效评估和土地退出监管，对实施土地全生命周期管理之前出让的产业用地，应依托产业绩效评估，通过签订补充用地合同，将产业绩效要求纳入全生命周期管理流程。

二是因地制宜地完善农村产业项目准入门槛。探索建立以投资总额、投资强度、亩均产值、亩均税收、能耗、排放等为主的指标控制体系。根据各类功能性平台的性质合理设置各指标的阈值，严格把控新上农村产业的项目用地准入门槛，大力引进投入产出大、科技含量高、成长性好的企业，提高土地配置效益，通过产业项目落地与发展，带动农村居民的就业、收入的有效与持续增长。

三是以产业用地高效配置助力“双碳”目标、绿色发展和乡村振兴目标实现。积极引导产业用地供应向绿色低碳项目倾斜，促进产业绿色转型，同时，优化农村存量产业用地盘活，引导集体经营性建设用地入市及增值收益分配，促进乡村产业发展，实现乡村振兴目标。

4.3.2  健全二級市场，优化激励机制，探讨“搭配供地”

构建和规范农村土地市场，发挥资源配置的积极作用。首先，搭建农村土地产权交易平台，提供相关信息和服务并进行相应的履约监管。一方面，综合借鉴具有全国性质的商业化产权交易平台和具有公益性的多个省市产权交易平台的构建与发展经验，探讨农村产业用地的交易可能、交易机制、交易期间、交易方式等；另一方面，针对社会类项目落地的需求与症结，完善重庆农村土地交易所，并积极探索与重庆市农交网合作，推动农村土地市场的建设与发育。其次，明确农村产业用地的交易条件。对受让的农村产业相关企业的产业类型进行把控，要符合产业发展规划或导向指引等要求，同时针对开发建设面积、投资总额比例不够的产业项目，借鉴城市工业用地二级市场预告登记制度，探讨农村产业用地的登记制度。最后，激发具有经济带动效益、环境正外部性的农村产业用地需求。对于符合产业创新升级要求的农村用地转让行为，可以实行税费减免和提供规划服务等鼓励措施。

运用国土空间规划赋能的手段，探讨“搭配供地”。借鉴我国城市土地出让中的“搭配出让”模式，探讨运用国土空间规划，激活农村土地供给潜能。国有土地的“搭配出让”是一项避免产生高价地的调控措施，要按照同类地不搭配、相邻地不搭配、地价水平相近不搭配的思路，灵活确定地块面积、组合不同用途和面积地块搭配供应。课题组分析认为，在农村产业土地要素保障路径中引入“搭配供地”，可能具有如下优势。

第一，增加社会类项目盘活农村土地的范围和可能。对于农村产业用地而言，搭配出让能够在满足社会类项目的用地需求的基础上，激活农村其他具有潜在优势的产业发展，在发挥稳定市场，抑制过度竞争的同时，可能激活农村全盘、全域土地，实现农村产业的均衡发展。

第二，国土空间规划具有实施“搭配出让”的天然优势。国土空间规划查清土地资源本底、了解土地要素发展潜力。在国土空间规划的基础上，协同村集体以及相关部门共同构思“搭配出让”的方案，能够有效组合区域土地要素，既能保障乡村产业供地不突破国土空间规划的约束，又能在最大程度上满足区域协调、远近兼顾、好坏搭配、大小互补、用途兼有、品种齐全的搭配原则。

参考文献：

• 刘彦随.新时代乡村振兴地理学研究[J]. 地理研究， 2019， 38（3）： 461-466.
• 黄贤金.论构建城乡统一的建设用地市场体系—兼论“同地、同权、同价、同责”的理论圈层特征[J]. 中国土地科学， 2019， 33（8）：1-7.
• 谭荣，曲福田. 中国农地非农化与农地资源保护：从两难到双赢[J]. 管理世界， 2006， （12）： 50-59+66.
• 张俊峰，张雄，张安录，等.建设用地空间错配理论、机制与效益损失：基于湖北省的实证[J].中国人口·资源与环境， 2020， 30（4）： 42-53.
• 杨庆媛，张浩哲，唐强.基于适应性循环模型的重庆市国土空间生态修复分区[J]. 地理学报，2022，77（10）： 2583-2598.

[基金项目]恒合乡乡村振兴背景下产学研联动机制与产业品牌策划实践研究——以五星村为例的部分成果（横向项目编号：2208124）。

作者简介：张健（1972 -），男，重庆万州人，高级工程师，研究方向：国土空间规划、乡村振兴；熊军（1987-）男，重庆万州人，高级工程师，硕士，研究方向：国土空间规划；刘蓉（1984-）女，重庆忠县人，高级工程师，研究方向：国土空间规划；沈忠明（1969—），男，四川邻水人，副教授，硕士，研究方向：营销论与战略品牌管理、畜牧业经济管理；张建锋（1981—），男，云南石林人，讲师，博士，研究方向：农村经济组织与制度，农户合作与联合。