席文启

（北京市人大，北京，100011）

习近平总书记在中央人大工作会议讲话中就人民代表大会制度的功能有许多新的论述。这些论述非常重要，它们与总书记此前的相关论述一起构成了他关于人民代表大会制度功能的系统理论，也构成了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的重要组成部分。本文就此谈些初步学习体会。

一、人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式

应该说，这个论断在总书记关于人民代表大会制度功能的论述中还是第一次提出。与此相关，在这篇讲话中他还讲到“三个善于”，即“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”。这些论述深刻阐明了人民代表大会制度的极其重要的一个功能，即它是中国共产党执政的重要载体和平台。同时，人民代表大会制度也是我们在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。我们围绕着这个问题谈点学习体会。

其一，人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体。这也就是说，人大制度是我们党掌握国家政权进行执政活动的载体。从人民代表大会制度的设计初衷来看，这个制度就是作为共产党的执政载体设计的。而且从人民代表大会制度诞生之日起，它就一直担负着这个使命、发挥着这个作用。只不过我们对这个问题的认识的自觉比实践略迟了一些。当然，认识落后于实践，也是常有的事。那个时候，我们的人民代表大会制度刚刚建立，党也没有形成科学执政、民主执政、依法执政的理念，所以，各级党组织还缺乏普遍地把人大制度作为党执政载体来运用的自觉性。改革开放以后，一方面我们的人大制度得到了很大程度的完善，特别是1979年地方人大常委会制度的确立，使得这个执政平台在地方各级都比较完善地建立起来了；另一方面我们党的执政意识的自觉性也得到了很大提升，在2004年提出了科学执政、民主执政、依法执政的理念。这就在主观和客观两个方面使得党自觉地充分运用人大制度这个执政载体有了需要和可能。首先，在人民代表大会制度体系中，一方面党可以充分听取人民的意见、汇集人民的要求，从而成为最广大人民根本利益的代表者；另一方面，党可以把关于国家事务的主张，通过人民代表大会的法定程序转化为国家意志。其次，在人民代表大会制度体系中，一方面党领导人民制定宪法和法律，另一方面党又带领国家和人民遵守宪法和法律，走向社会主义法治国家。在这里无论是立法修法普法、还是保证法律的正确实施，都离不开人民代表大会制度这个执政载体，都离不开人民代表大会这个国家权力机关的运转和发挥作用。应该说，党正是通过人民代表大会制度这个制度载体实现有效执政，保证党对国家和社会的领导的。

其二，人民代表大会制度是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的实现形式。执政党最大的优势在于联系群众，最大的危险在于脱离群众。共产党在成为执政党以后怎样保持这个最大优势，又怎样避免这个最大危险，就成为执政的最大问题。从执政党角度说是这样，从共产党领导的国家机关说也是如此。如何解决这个最大问题？思想教育、纪律整肃都是必要的，同时还应该有解决问题的制度措施，因为，制度毕竟是更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的东西。应该说，对此我们已经有了切实有效的制度化的解决方案，那就是运用人民代表大会制度来解决这个问题。因为共产党执政以后，如何充分发扬民主、贯彻群众路线的核心问题就是让人民当家作主的问题，就是让人民来监督政府的问题。让人民当家作主，让人民起来监督，既是群众路线的最终目的，也是充分发扬民主、密切联系群众的根本措施，还是防止腐败的基本途径。而人民代表大会制度，也恰恰就是人民当家作主的制度，就是组织人民对国家机关进行监督的制度。所以，如何充分发扬民主、贯彻落实党的群众路线，有效地发挥我们的最大优势、避免最大危险，既需要不断地进行思想教育、学习整风，更需要把人民代表大会制度坚持好完善好，这是最切实有效的制度保障。许多中央领导同志都说过，人民代表大会制度是人民当家作主的最高实现形式，是党和国家机关充分发扬民主、贯彻群众路线、保持与人民群众的密切联系的最好实现形式。

其三，进一步说，人民代表大会制度其实就是共产党执政条件下群众路线的法律化、制度化。群众路线是我们党的传家宝，也是我们党的生命线。在共产党没有掌握政权的情况下，群众路线是以党的政治路线、思想路线、组织路线、工作路线、工作作风、工作方法等形态存在和发挥作用的。在共产党掌握政权之后，必然地还要把我们党的这个生命线转化为我们国家的根本制度，使其除了前面所说的群众路线的观念形态、作风形态、工作形态之外，还要以法律化、制度化的形态呈现出来，这就是我们的人民代表大会制度。人民代表大会制度就是群众路线的法律形态和制度形态。这是群众路线在共产党执政以后发展的逻辑必然。也只有这样，作为党的传家宝和生命线的群众路线，才能贯彻落实到国家政权运转的各个方面各个环节，以使我们的政权真正成为共产党领导的政权，从而体现出鲜明的政治属性和中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨。

二、人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体

人民代表大会制度就是实现人民民主即人民当家作主的制度，它从制度设计上就内在地蕴含了实现全过程人民民主的机理，也就理所当然地成为实现全过程人民民主的重要制度载体。这个论断是习近平总书记在对全过程人民民主的重大理念进行系统阐述的基础上第一次提出来的。我们谈些学习体会。

其一，2019年11月2日，习近平总书记到作为全国人大常委会法工委基层立法联系点的上海市长宁区虹桥街道考察时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”这是习近平总书记对全过程人民民主的第一次论述。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议讲话中对全过程人民民主进行了全面系统的论述。应该说，“全过程人民民主”重大理念，既是对社会主义民主政治发展规律的崭新认识，也是对社会主义人民民主本质特征的深刻揭示。事物的性质是其本质和属性的统称，社会主义民主的性质是人民民主，其本质要求是人民当家作主，其实践属性是全过程人民民主。这就在本质和属性两个层面把握住了社会主义民主政治的核心要义。本质决定属性，属性反映本质。全过程人民民主的本质是人民当家作主，主体是全体中国人民，特点和优势在于全过程。这一民主模式把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督贯通起来，使国家政治生活和社会生活的各个环节都能听到人民的声音、反映人民的愿望。这种全链条、全方位、全覆盖的民主模式，最广泛、最真实、最管用。正是在此基础上，习近平总书记提出“人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体”。这就赋予了人民代表大会制度进一步推动和发展全过程人民民主的重要功能。我们需要认识到，人大制度之所以是实现全过程人民民主的重要制度载体，是由于人大制度内在地蕴含了人民当家作主的各个方面各个环节，它本身就是按照全过程人民民主的机理建构起来的制度形态，因此由它来作为实现全过程人民民主的重要载体，是最自然不过的事情了。问题是如何通过人民代表大会制度的实践进一步推动和发展全过程人民民主。

其二，应该说，充分发挥人民代表大会制度在实现全过程人民民主中的重大作用，最主要的途径就是“要在党的领导下不断扩大人民有序政治参与”。这是总书记在讲完“重要制度载体”之后紧接着提出来的。我理解，对于人大来说，发挥人大制度在实现全过程人民民主中的重要载体作用，就是要抓住“不断扩大人民有序政治参与”这个关键环节。这里有两个核心要素，一是在党的领导下，二是一定要有序扩大。抓住了这两条，就能够稳步推进全过程人民民主，具体而切实地完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制。“不断扩大人民有序政治参与”这个途径就把实现全过程人民民主载体含义与人大各方面的具体工作结合起来了，也把发展完善全过程人民民主的方式方法具体化、措施化了。简单说，人大制度是实现全过程人民民主的重要载体，人大工作就是实现全过程人民民主的重要方法。因为制度层面的功能，需要工作层面的落实，才能发挥和呈现出来。

其三，我们还需要认识到，在人大常委会的各项工作中，还要许多需要按照全过程人民民主的重大理念去完善提升的空间。接着“不断扩大人民有序政治参与”之后，总书记进一步论述道：“要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督、落实各个环节都能听到来自人民的声音。要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。”在这里，总书记讲的已经非常具体了。我们可以从人大工作中再举几例：比如，在立法民主方面还有进一步拓展的空间，其中之一就是有立法权的地方立法主体在立法过程中如何进一步发挥没有立法权的县乡人大及其广大代表的作用，除了发挥基层立法联系点的作用之外，就还有继续改进的空间，包括普遍听取县乡两级人大及其代表的意见建议，普遍听取相关利益群体乃至广大基层群众的意见建议等；比如，在监督民主方面也有进一步拓展的空间，其中之一就是在监督选题的确定、监督意见的征集、监督决策的落实、监督效果的评判等方面，还有进一步扩大人民参与的空间，包括公开征集人大监督选题意见建议，用任前公示的做法公开征集人民群众对拟任人员的意见建议，在任后监督过程中公开征集人民群众对人大选举任命人员履职的意见建议；等等。总之，人大及其常委会在推进全过程人民民主建设方面，还有许多事情需要做也可以做。

三、人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是国家治理体系的重要组成部分

习近平总书记这里讲的是人民代表大会制度与国家治理体系的关系问题。此前，他还讲过人民代表大会制度“也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。总起来说，在总书记看来，人民代表大会制度与国家治理体系和治理能力密不可分，它是构建现代化国家治理体系的重要制度依托，也是把国家政治制度转化为治理能力的重要源泉。我们谈些学习体会。

其一，为什么要把“必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化”作为坚持和完善人大制度的“六个必须”之一加以强调？我理解，一方面，人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度，只有充分发挥人民代表大会制度的优势，才能有效推进国家治理体系和治理能力现代化；另一方面，坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，也是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容。作为国家根本政治制度，它内在地包含了国家治理的作用，也有效地承担着国家长治久安社会安定有序的功能。总书记在讲话中概括的人民代表大会制度在60 余年尤其是40年来保障党领导人民实现经济高速发展、社会长期稳定的两大奇迹，发挥有效保证国家沿着社会主义道路前进、有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率、有效保证国家政治生活既充满活力又安定有序的三大功效，都表明了它在国家和社会治理方面的巨大优势，而且也必将在实现中国式现代化和实现中华民族伟大复兴的征程中继续发挥这种保障作用和巨大功效。这种保障和功效既是面对历史的深刻总结，也是面向未来征程可以指望的靠得住的预期。这应该就是总书记把推进国家治理体系和治理能力现代化建设与人民代表大会制度联系起来论述的根本原因。

其二，人大制度是支撑国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度。在习近平总书记看来，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和这个制度执行力的集中体现，两者相辅相成。他讲，我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力，花更大的功夫。在他看来，要善于把党的领导和我国社会主义政治制度优势，首先是人民代表大会制度的优势转化为治理体系和治理能力的优势，才能确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我们既不能离开这个制度优势另搞一套，也不能拿着这个制度却转化不成治理能力。进一步说，在国家治理体系和治理能力现代化建设方面，我们应该向我们的根本政治制度和其他基本政治制度学习，向这些制度要智慧、要方法，包括党的领导智慧和方法、民主的智慧和方法、法治的智慧和方法、协商的智慧和方法、自治的智慧和方法等等。我们不能守着这些制度却拿不出治理的招数。如果眼睁睁地看着我们国家的制度优势，但搞起自己地方的治理工作来，却是捉襟见肘、进退失据，那只能说是我们还没有把握住制度的精髓、缺乏把制度转化为方法的能力。我们在这方面还需要作出很大的努力。

四、人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排

“三者有机统一”是中国特色社会主义政治发展道路的核心内容和最大优势，也是人民代表大会制度的核心内容和最大优势。同时，人民代表大会制度也是坚持“三者有机统一”的根本政治制度安排。关于这一点，习近平总书记做过多次论述，其中的道理大家都比较熟悉。这里再介绍一些材料，同时也谈些学习体会。

其一，“三者有机统一”与人大制度的内在关联。人民代表大会制度之所以成为三者有机统一的根本政治制度安排，是由于三者有机统一本身是内在地蕴含于人大制度之中的。1979年地方人大常委会制度建立以后，很快就在全国各地各级人大制度实践中形成了一个具有普遍性的共识，即“坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事”这个三位一体的经验。而且这个经验具有根本性、普遍性、紧密相关性的特点。说它具有根本性，是因为它超越了其他各种各样的具体经验，比如政治建设、组织建设、机制建设的经验，立法工作的经验、监督工作的经验、代表工作的经验等等；说它具有普遍性，是因为它适用于全国各地各级人大各方面的工作，获得了全国各地各级人大的普遍认可，具有高度的广泛共识；说它具有紧密相关性，是因为这三条经验总是在一起出现的，总是被人们联接在一起进行叙述的，它们是三位一体、不可分割的。记得1999年初我上任北京市东城区人大常委会主任的时候，老主任跟我交接工作，反复叮嘱我的就是这三条，而且反复强调这三条缺一不可。我体会，这就表明“三者有机统一”既内在地蕴含于人大制度之中，也外在地呈现于人大工作的实践经验；“三者有机统一”在人大制度中既有其内在机理，也有其经验基础。“三者有机统一”与人大制度不可分割。

其二，从对我们党提出“三者有机统一”历史过程的考察，也可以证明“三者有机统一”与人民代表大会制度的紧密关系。“三者有机统一”这个提法最早是1997年9月江泽民在党的十五大报告中的一段论述，“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导作用”。这是第一次在党的重要文献中论述“三者有机统一”，所使用的语言也恰恰是上述三条基本经验（只是个别文字略有出入）。党的十五大之后的1997年12月、2001年7月，江泽民谈论这个问题仍然使用了同样的语言。直到2002年5月江泽民在中央党校讲话才正式将其确定为“发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一”。从这个过程我们可以清晰地看到，“三者有机统一”这个中国特色社会主义政治发展道路的核心理念正是从人大制度的实践经验中发端而来的，正是在人大制度实践经验的基础上得到升华和扩展的。换言之，也正是由于在人大制度中内在地包含了“三者有机统一”的核心要素，才能够最终凝练升华成为这样一个中国特色社会主义政治发展道路的核心理念，也才使得人民代表大会制度作为“三者有机统一”的根本政治制度安排这个制度本性得以揭示。

其三，“三者有机统一”在国家制度体系中的地位和作用。关于这个问题，施芝鸿（曾任中央政策研究室副主任）有个说法很到位。他是这样说的：中国特色社会主义制度作为一个全面系统、缜密严谨的科学制度体系，是包括了各个方面、诸多领域的制度在内的，但其中具有顶层决定性、全域覆盖性、全局统领性作用的，是党的领导制度体系、人民当家作主制度体系和中国特色社会主义法治体系。他还讲：进一步往历史发展脉络的纵深处看，从党的十五大报告正式提出依法治国基本方略，到党的十六大报告正式提出坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，再到党的十九届四中全会决定把这三大领域的制度，上升为我们党和国家三大最具优势的统领性制度。这些充分表明，我们党对这三者之间内在联系的认识在不断深化。从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的角度看，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，就是坚持党和国家最高政治领导力量同国家的主人和历史的创造者、同国家治理领域一场广泛而深刻的革命的统一；就是坚持我们国家制度诸多优势中最重要的党的领导优势、人民当家作主优势、全面依法治国优势这三大“优势”的协同和联动；就是坚持把党的领导作为人民当家作主和依法治国的根本保证，把人民当家作主作为社会主义民主政治的本质特征，把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方式，推动三者统一于我国国家制度和国家治理体系的伟大实践。施芝鸿是在解读十九届四中全会文件时讲的这段话，这就把“三者有机统一”在我国制度体系中的定位阐释得非常到位了。我是赞成这个说法的。

五、结语

如何深入学习习近平总书记关于人民代表大会制度功能的这些论述？我们似可与人民代表大会制度的核心内容、历史发展以及中国政治发展道路联系起来，以期得到进一步的理解。

其一，学习习近平总书记关于人民代表大会制度功能方面的这些论述，可以与人民代表大会制度的核心内容“三者有机统一”联系起来理解。对此，栗战书（十三届全国人大常委会委员长）在中央人大工作会议上解读这些论述时有个说法。他是这样说的：习近平总书记在讲话中提出了三个关于制度的重要论述，很有深意。第一个是“人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权机关中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式”。过去常讲，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，这次明确提出这个制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。实际上，这个重要论断讲的还是“三者有机统一”，是侧重从党的领导角度来阐发人民代表大会制度的内涵。第二个是“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。习近平总书记是在重点阐述以发展全过程人民民主来体现和保证人民当家作主。充分的人民民主、全过程的人民民主，归根结底不就是确保人民当家作主嘛！不就是实现国家一切权力属于人民嘛！有事大家商量，全过程听取人民群众意见，凝聚人民群众的共同意愿，形成人民意志，实现人民根本利益，这不就是人民民主嘛！这一重要论断实际上阐述的还是“三者有机统一”中的人民当家作主。第三个是“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是国家治理体系的重要组成部分”。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60 周年大会上的讲话中对此是这样表述的，人民代表大会制度“也是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。习近平总书记这次又进一步明确地讲，人民代表大会制度是国家治理体系的重要组成部分。实现国家治理体系和治理能力现代化，是什么样的治理？最主要的是在党的领导下依法治国、依法执政、依法行政。这一部分的论述又阐释了“三者有机统一”中的依法治国。通篇看习近平总书记的重要讲话，不仅仅是讲人民代表大会制度的，实际上论述的是中国特色社会主义政治发展道路，这个意义已经远远地超出了人大工作本身。栗战书同志的这段论述主要涉及前三个论断与“三者有机统一”的关系。在他看来，总书记的这些论述也可以说都是从不同角度阐发与“三者有机统一”的关系，“三者有机统一”不但与人民代表大会制度的核心要义密切相关，而且也与人民代表大会制度的重要功能密切相关。这一点，对我们理解这些功能之间的内在关系具有很大启发意义。

其二，学习习近平总书记关于人民代表大会制度功能方面的这些论述，应该与人民代表大会制度的发展史联系起来理解。比如，总书记在这篇讲话中对于人民代表大会制度建立以来历史功绩的总结，前文已有涉及。原话是这样的：“人民代表大会制度，坚持中国共产党领导，坚持马克思主义国家学说的基本原则，适应人民民主专政的国体，有效保证国家沿着社会主义道路前进。人民代表大会制度，坚持国家一切权力属于人民，最大限度保障人民当家作主，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率。人民代表大会制度，正确处理国家前途命运的一系列重大政治关系、实现国家统一高效组织各项事业，维护国家统一和民族团结，有效保证国家政治生活既充满活力又安定有序。”应该说，这三大制度功效也都与人民代表大会制度的功能有关。而且，总书记总结这三大功效不仅是面向历史的，也是面向未来的。这就是习近平总书记所说的：人民代表大会制度还是“保障实现中华民族伟大复兴的好制度”。60 余年后的现在，我们的人民代表大会制度比起以往任何时候都更加成熟、更加定型、更加充满生机活力。在当今世界正经历的百年未有之大变局中，人民代表大会制度必将继续在保障实现中国式现代化和中华民族伟大复兴中发挥更加重要的功用。历史和现实都已经证明，而且还将继续证明，人民代表大会制度在这方面是可以指望的、是靠得住的伟大制度。这一点，是我们从人民代表大会制度发展史角度理解人民代表大会制度功能所应得到的重要启发。

其三，学习习近平总书记关于人民代表大会制度功能的这些论述，应该把中国特色社会主义政治发展道路与人民代表大会制度联系起来理解。在前述栗战书论述中已经点明了这一点，说是这几个论断已经超出了人民代表大会制度的范围，进入了中国特色社会主义政治发展道路的领域。我们知道，政治道路与人大制度是两个不尽相同的概念。一般说来，政治道路主要是体现国体内涵的，即由哪个阶级来掌握国家权力（与国家的性质密切相关）；人大制度主要是体现政体内涵的，即这个阶级怎样行使国家权力（与国家的政权组织形式密切相关）。简言之，道路主要解决的是由谁来当家作主的问题，制度主要解决的是怎样当家作主的问题。国体决定政体，政体体现国体；道路决定制度，制度体现道路。道路是作为制度的背景和规定出现的，制度是作为道路的体现形式出现的。但是，这并不妨碍我们把道路和制度贯通起来理解，因为中国特色社会主义政治发展道路的核心要义与人民代表大会制度的核心要义在根本上是一致的，那就是“三者有机统一”。把中国特色社会主义政治发展道路与人民代表大会制度贯通起来理解，一方面可以使我们从道路层面上把握制度，从而加深对制度纵深背景和规定意图的理解；另一方面也可以使我们从制度层面上把握道路，从而拓展对道路指向目标和具体要求的理解。同时，也可以使我们进一步明确坚持和完善人民代表大会制度与坚持和完善中国特色社会主义政治发展道路，是一而二、二而一的事情。这一点，对我们把握我国政治发展道路与人民代表大会制度之间的内在关系具有很大的启示意义。

总之，这些出自习近平总书记的论断，明确指出了人民代表大会制度在我们国家政治生活中的重要作用及其内部联系，也深刻揭示了人民代表大会制度作为国家根本政治制度的重要理由。它使我们对人民代表大会制度功能的理解，在原有的基础上拓展了历史纵深，开阔了现实眼界，也升华了理论丰度。认真学习深刻理解这些论述，是我们研究人大制度不可或缺的功课。