全国人大法律委员会原主任委员 乔晓阳

开发区是党中央、国务院几十年前批准设立的，是我国改革开放的产物，主要目的就是发展高科技,实现产业化。1984年，国家批准兴办了经济技术开发区。1988年,我国第一个国家级高新技术产业园区成立。随着各地开发区主要是国家高新技术产业开发区和国家经济技术产业开发区的不断发展壮大，开发区在我国经济社会发展中的重要地位和巨大作用日益显现。同时，人大制度在开发区的贯彻与开发区治理体系与治理能力现代化建设也提上了日程。作为开发区人大工作最早的支持者之一，我一直关注开发区人大工作开展的情况，也积累了一些思考和想法。

一、要进一步形成共识，推进人民代表大会制度在开发区的有效覆盖

伴随着改革开放进程，开发区发展已经今非昔比，开发区人大工作的必要性、可行性愈来愈为人们所认识。实践证明，加强开发区人大工作，在开发区探索建设与时代发展相适应的人大运行体制机制，是人民代表大会在基层民主治理中的有效实践探索，是彰显根本政治制度优势和作用的一个重要方面。通过20 多年的探索和发展，现在已经基本上跨越了开发区人大工作要不要做的阶段，大家更多关注怎么做、怎样做好，关注如何针对新情况和新问题加强研究、总结经验、出台举措、破解难题。

然而，从全国开发区人大研究会和有关方面提供的信息和相关材料看，我国开发区人大工作虽然有了重大进展，积累了较为丰富的经验，取得了较为显著的成效，但从总体上讲，还存在着很不平衡的状态，尚有一些地方和单位，对开发区人大工作认识不足、定位模糊，对开发区人大工作的重要性、必要性和迫切性缺少应有的认识。前一阶段，一些省、市常委会党组开展关于贯彻中央人大工作会议精神，加强和改进人大工作若干意见落实情况的检查，涉及开发区这一块，明显存在着指导规范开发区人大工作相关制度的不完善，不少开发区人大工作缺位的问题。

我们认为，按照习近平总书记提出的人民代表大会制度要与时俱进和践行全过程人民民主的要求，我国开发区人大工作，只能加强，不能削弱。党的领导是全面实施人民代表大会制度，发展全过程人民民主的根本保证，地方各级党委是开发区和开发区人大的领导中枢，要善于总揽全局，统筹各方，切实承担人民代表大会制度在开发区的有效覆盖，发展开发区全过程人民民主的领导责任。各级人大及其常委会担负着发展全过程人民民主的重大使命，必须积极主动发挥职能作用，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，确保人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到位。总书记指出，全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主。这表明人民民主一个显著特征就是“全”。总书记的重要论述，为我们从发展全过程人民民主的角度，加强开发区人大工作，完善民主民意表达的平台和载体，补齐民主环节链条，提供了科学指引和有力支撑。

通过开发区人大工作唤起民众的民主参与热情，符合现代经济、社会、政治生活的复杂系统演进趋势，也契合开发区高质量发展和人民利益实现的需要。在推进科技创新、强链补链上，在深化改革、扩大开放上，在维护稳定、改善治理上，都需要通过民主的方式激发各方面力量，需要以制度化通道吸纳民众政治参与，需要扩大全过程人民民主实践来形成推动开发区高质量发展的强大合力。

据了解，当前开发区人大工作面临的障碍，主要是机构、人员和职能法定等问题。但人大工作不能等待条件完全成熟再开展，必须紧紧地依靠党的坚强领导，摆脱老观念束缚，不断开拓创新。在人民代表大会制度与时俱进、践行全过程人民民主的新形势下，无论开发区人大体制机制是否健全，平台及其运行是否成熟，地方人大常委会和开发区党工委都应该把开发区人大工作放在重要议事日程，进行谋划和推进。开发区管委会派出机关同级的人大常委会，应当担负起更多职责，通过学习各地开发区人大工作先进典型经验、组织听取专项工作报告、专题调研、专题询问、专题视察等方式，把开发区人大工作纳入议事范围，积极推进人民代表大会制度在开发区的有效覆盖。

二、要把服务开发区高质量发展，助力地方共同富裕作为开发区人大工作的重要定位

党的二十大报告指出，高质量发展是中国式现代化建设的首要任务，同时强调，中国式现代化建设的本质特征是共同富裕。多年来，我们在以习近平同志为核心的党中央的正确领导下，打胜了脱贫攻坚战，实现了全面小康，现在摆在全国人民面前的重大战略任务就是实现共同富裕。

开发区是改革开放主阵地、科技创新主战场、经济发展主力军，其发展质量水平很大程度决定一个地区高质量发展大局，也决定着一个地区共同富裕的程度和广度。我们必须把服务开发区高质量发展、助力地方共同富裕作为鲜明主题和明确定位，作为人大工作服务发展大局、推动中国式现代化新实践的重点任务，把推动中央和各地党委政府确定的开发区高质量发展和共同富裕的行动计划落实作为重要议题，依托各地开发区人大工作，围绕加快主体功能区建设、优化产业结构、科技自立自强、提升发展均衡性和抗风险能力等重点问题加强调查研究、提出对策建议，聚焦开发区财政预决算、国有资产管理、发展计划实施、审计查出问题整改等重点议题开展有效监督，围绕民生实事项目、营商环境建设、基层社会治理等民生关切实施跟踪问效，推动开发区加快实现高质量发展和高效能治理，加快实现共同富裕的步伐。

党的二十大报告指出，要“优化主体功能区制度”。这个制度不仅仅是经济发展的制度、开放的制度、创新的制度，也包含了民主政治制度。最近，习近平总书记视察江苏时，对江苏工作提出“争当表率、争做示范、走在前列”和“在中国式现代化实践中走在前做示范”的明确要求，这一要求是包括经济发展、科技创新、改革开放、生态文明、社会民生、民主政治等在内的全方位要求。贯彻落实总书记重要讲话指示精神，需要我们进一步深化对中国特色社会主义民主政治以及人大制度、人大工作规律性的认识，不断回答好时代和实践提出的重大课题。长期以来作为我国人大工作的重要组成部分，全国各地开发区人大工作始终坚持围绕中心，服务大局，为各地开发区高质量发展和地方共同富裕做出了积极贡献，我们要坚定不移地继续推进这方面的工作，全面贯彻党中央提出的新发展理念，大力实施主体功能区战略，进一步聚焦开发区高质量发展和地方共同富裕，并为此发挥更大的作用，做出更多的贡献。

三、要加强开发区人大制度和开发区全过程人民民主理论研究

目前，我国开发区人大工作尚在探索创新过程当中，尤其需要理论的引领和指导。理论是先导，是实践的总结和归纳，它来源于实践，同时也指导实践。今天要推进人民代表大会制度在开发区的有效覆盖，发展开发区全过程人民民主必须切实加强理论研究，将开发区人大制度和开发区全过程人民民主理论研究的水平提上去，努力出一批高质量成果。

在第九届全国开发区人大工作联席会议暨研讨会上，我欣喜地看到不少材料，它们反映了第八届全国开发区人大工作联席会议暨研讨会以来的三年里，各地开展开发区人大工作的典型经验，同时也有一批颇有理论深度的文章。从国家宪法、人大制度、全过程人民民主等多方面做了较为深入的阐述和研究，我认为很好。然而，我从全国开发区人大工作研究会了解到，20 多年来，开发区人大工作无论是实践探索还是理论创新，虽然成效显著，但从总体上讲，理论研究工作是相当薄弱的，不仅应用理论研究的成果不多，基础理论研究的成果更少，不少地方甚至还是空白，这种情况应当引起我们高度的重视。

2021年是中国共产党成立100 周年，也是全过程人民民主的元年。2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100 周年大会上，习近平总书记明确提出了“全过程人民民主”的重大理念，我们要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义”，并将其视为中国共产党在新征程上的重要使命。2021年10月，在中央人大工作会议上，习近平总书记不仅对全过程人民民主的内涵作了深刻阐述，而且还提出了评判民主与否的标准和原则。党的二十大报告中更是强调指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”全过程人民民主的内涵非常深，外延也非常宽。所谓全过程人民民主，就是全链条、全方位、全覆盖的民主。全链条主要指程序，体现为民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督。全方位指的是全过程人民民主的主体，既包括了人民主体，也包括了民主在党委、人大、政府、政协等主要机构中的体现，分别对应党委领导、人大立法和监督、政府治理和政协协商的关键环节。全覆盖主要指客体，体现为民主方式贯穿在国家治理的经济、政治、社会、文化、生态文明等各领域。所以，开发区的全过程人民民主同样涉及方方面面，其中既需要理论信息的有力支持，也需要理论给予科学性指导。全过程人民民主不仅关注民主的过程，而且关注民主的结果；不仅关注民主的程序，而且关注民主的实质；不仅关注代表的代表性，更关注民众的直接参与。可见，全过程人民民主这一新理念为开发区民主政治建设和发展、为我们在开发区进行人大制度的理论研究指明了方向和路径。我们要深入地学习和领会习近平总书记提出的这一重要论断，建议各级党委和人大及理论研究部门以及党校、高校和社科院所要将这方面的学习研究列入计划，有组织地开展开发区人大理论研讨，争取出更多的理论成果，为开发区人大制度和发展开发区全过程人民民主，提供强大的理论指导、精神动力和文化支持，以此来指导开发区人大工作的深入推进。

四、要创造条件，把开发区人大工作立法提上议事日程

我国开发区的法律问题是一个相当复杂的议题，涉及我国当前政治、经济和社会生活的多个层面。由于目前中央层面的相关法律条文处于空白状态，导致国内开发区的总体立法走向、直接管理机构的法律地位、配套管理机构的法律依据都具有很大的不确定性。然而，对人民代表大会制度在开发区的有效覆盖，发展开发区全过程人民民主的问题，我们只有将开发区人大工作予以立法，才能从根本上规范和促进我国开发区人大事业的发展。

我们社会主义国家法律制度体系建设的特点及优越性，很大程度上在于把广大人民群众在实践中的成功经验适时地上升为法律制度。回顾我国基层街道人大工作的发展，过去相当长的时间里同样没有法律规定，有关方面对人大街道工委的设立也有一些不同看法，但各地坚持探索创新，持续产出成果，在实践的基础上逐渐得到政策文件的肯定，最终得到法律法规的支持，走上了法制化规范化轨道。如今，开发区的情况与它一样。当然开发区的情况比街道的情况更复杂一些，但毕竟我们经过了20 多年的长期探索，积累了不少经验。全国有不少省、市委和省、市人大发出文件，提出意见，明确要求，积极推进。在这过程中，各地已经和正在形成鞍山模式、洛阳模式、广州模式、淮安模式、嘉兴模式、平湖模式和无锡模式等，特别是无锡模式相对比较成熟，可借鉴性很大。在全国人大有关方面和江苏省人大的支持和指导下，无锡市近几年创建了“1+1+X”的无锡模式，即有一个法定机构“人大开发区委员会+一个议事平台”“开发区代表联席会议+X 个开发区人大工作多项制度规范”，从而形成了“上接天线、下接地气”的开发区人大制度链，实现了在市和县（市、区），均组建开发区专委会，确保开发区人大工作“有机构管事”；在省级以上开发区全面召开开发区代表联席会议，确保开发区人大工作“有平台议事”；健全了由市委转发市人大常委会《关于进一步加快全市开发区人大工作高质量发展的意见》为主、其他配套制度为辅的开发区人大工作制度体系。所有这些为我们研究制定开发区人大的法律制度提供了实践条件。

据我所知，全国开发区人大研究会自成立以来，一直在通过多种方式和途径，向全国人大常委会请求并呼吁修改和完善地方组织法，以适应新时代开发区人大工作的正常开展，推进开发区治理体系和治理能力现代化，已经引起了国家多方高层的关注和重视。2021年6月，全国人大常委会法工委正式发函全国开发区人大研究会，征求修改地方组织法的意见和建议。可见，全国人大常委会法工委也在积极开展相关工作。

由于我国开发区的类型复杂，种类多，按级分为国家级和省级，按功能又分为经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、国家旅游度假区等等。这给我们的开发区人大立法工作带来了难度，然而往往越是复杂，我们越应该理清头绪，抓住主要矛盾，突出共性问题，尽早研究论证，把开发区人大工作立法提上议事日程。同时，在全国人大立法修改尚未实施之前，建议全国人大有关部门研究出台一些指导性文件，以及时回应全国各地开发区人大工作机构和广大开发区人大工作者的热切呼应。这是一项对人民代表大会制度在开发区的有效覆盖，发展开发区全过程人民民主具有顶层意义的工作。

与此同时，建议江浙沪地区条件比较成熟的省市出台地方立法。长三角地区是国内最具增长活力的经济区域，一直是我国经济快速发展的排头兵，作为经济高地的开发区，人大工作也没有落下，可以说是在探索中阔步前行。特别是江浙地区的开发区，出现了很多成熟的经验和成果。如，江苏、浙江是全国较早设立开发区的省份。近几年来，江苏浙江两省的各级人大常委会对开发区人大工作进行了诸多探索，开发区人大工作走在了全国前列。他们在开发区人大体制机制、平台载体等多方面的工作都有新突破、新举措、新亮点。因此，我建议这些条件比较成熟的省、市可以率先出台开发区人大工作地方立法，以迅速规范和推进开发区人大工作步入正常有序的轨道。