中国政府投资基金研究的系统性回顾及展望

2024-01-12贺彦龄

中国商论 2024年1期

摘要：政府投资基金作为政府与市场力量结合投资的重要手段，起到促进重点领域发展和支持市场经济薄弱环节的作用。本文选取中国知网CNKI数据库中2000—2022年发表的政府投资基金主题CSSCI来源文献783篇，运用CiteSpace软件进行文献计量研究，以可视化图谱形式展现我国政府投资基金发展的整体脉络。结果表明，随着时间的推移，政府投资基金研究领域内形成了作者、机构合作网络；在研究内容上，形成了产业基金、创业投资基金、引导基金、风险投资、科技创新、中小企业等研究主题；分析政府投资基金研究趋势发现，创业投资和企业创新是可能延续的研究进路。本文认为，后续应关注政府投资基金社会效应的发挥，研究政府投资基金的设立运行如何实现理性回归。

关键词：政府投资基金；引导基金；知识图谱；CiteSpace；文献计量

本文索引：贺彦龄.<变量 2>[J].中国商论，2024（01）：-126.

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2024）01（a）--05

我国政府投资基金是由各级政府单独或与社会资本共同设立的，按市场化方式运作的政策性基金。其以财政自身力量为基点，通过杠杆效应带动社会资本投资于经济社会发展的重点领域和薄弱环节，最终达到产业结构优化升级、促进创新创业、经济协调稳健发展等目的。我国政策强调，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，毫不动摇地支持和引导非公有制经济发展。作为新型财政金融工具，政府投资基金正是政府意志与市场化机制有机融合、发挥效用的重要平台，探究政府投资基金的内在逻辑与发展路径乃是深化财政金融体制改革的应有之义。

当前我国政府投资基金的累计数量已达到1531只，资金规模已达到约2.74万亿元，经过2015—2018年的迅猛发展，于近五年逐渐进入了存量优化阶段，投资规划发展同质化、资金沉淀风险、内部和外部管理问题等症结愈发显现。相应地，政府投资基金成为学术研究的热点。我国学者在该领域研究成果丰富，已经形成了较为完整的研究体系，但仍缺少对文献的系统梳理和总结。如何客观而全面地概括政府投资基金研究的热点方向，如何厘清政府投资基金研究发展脉络并展望未来的研究趋势，诸如此类都是待解决的问题。本文将运用文献计量法，以CiteSpace软件为分析工具，对我国政府投资基金研究进行回溯和预测。

1 文献数据来源及分析方法

1.1 数据来源

本文以中国知网CNKI为数据库，选取中文社会科学引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index，CSSCI）、中国科学引文数据库（Chinese Science Citation Database，CSCD）、北大核心期刊为数据源，精确选取关键词“政府投资基金”“政府引导基金”“产业基金”“创业投资基金”等进行同义词扩展检索，设定时间范围为2000—2022年，共可获得783篇文献并形成样本文献库。本文将基于此文献库，对政府投资基金相关文献进行统计和分析。

1.2 分析方法

本文将采用文献计量法和内容分析法，剖析中国政府投资基金问题。在文献计量方法中，本文运用CiteSpace软件，可以通过对作者、机构、关键词等节点类型进行共现分析，提取关键信息并形成可视化图谱，以显示各节点类型中各要素之间的关系。另外，通過CiteSpace软件的聚类分析功能，将政府投资基金相关文献的关键词根据某种科学规则进行排列，并进行归类整理，能够寻找其间的内在关联，探知政府投资基金研究领域概况以及学术热点演变趋势。在文献计量的基础上，本文将探究文献内容，展现政府投资基金研究成果的重要细节。

2 文献特征分析

2.1 文献发布数量呈阶段性特征

从文献发表的时间分布情况来看，中国政府投资基金研究大致可分为三个阶段：第一阶段（2003—2007年），领域发文量骤增，年均发表篇数为29.2篇；第二阶段（2008—2017年），文献发表数量首先呈现平稳下降的趋势，在2015年之后又逐渐回升，并在2017年达到历史发文量顶峰，数量为55篇，与我国政府投资基金在现实中的快速发展状况相对应；第三阶段（2018年至今），各年度文献发表数量有所回落，年均发表篇数为23.8篇，已经明显少于前两个阶段，说明研究成果趋于精简化。

2.2 高引作者及机构的合作特征分析

通过分析各学者在CSSCI中的论文发表数量以及被引频次，能够大致判断该学者在领域内的学术影响力。在CiteSpace软件中，将“节点类型”设置为“作者”，将阈值设定为3，生成核心作者合作图谱（见图2）。图谱中共有节点609个，连接线297个，而网络密度为0.0016，这表明政府投资基金领域存在较为庞大的高产作者数量群，且多位学者合作发表文献的现象常见，但其合作网络不够紧密。

在高引作者中，以刘健钧、张东升团队和董建卫、王晗、郭立宏团队的成果较为突出。学者刘健钧早在1996年就已经提出“有规划、有步骤地发展产业投资基金”[1]，是我国最早开展产业投资基金、创业投资基金研究的学者，先后代表国家发展计划委员会经济政策协调司、北大创业投资研究中心等机构发表相关论文100余篇。西北大学学者董建卫先后与党兴华、郭立宏、杨敏利、王晗等形成了研究团队。该团队运用了双重差分模型、倾向值匹配倍差法等实证分析方法评估政府引导基金对社会资本的引导作用。中国财政科学研究院学者余波探究美国创业投资基金的发展历程和我国引导基金的创新路径，提出引导基金在产业发展、财政运行、运作流程管理和资金使用效率上面临的风险。学者刘志阳分析创业投资基金的特征变易和经济效益，揭示风险投资基金组织结构向有限合伙制的变迁是适应风险资本供求与法律环境变化的结果。学者宋立研究产业投资基金在我国西部地区开发中的积极作用，认为西部地区缺少的资源是资本、企业家和有效的制度。李朝晖认为引导基金委托专业管理人运作基金并设置激励机制能够节约管理成本，主张政府为信用和资产状况良好的企业提供融资担保，间接参与投资。南开大学张慧雪、中山大学李善民、西安理工大学杨敏利是研究引导基金影响效应的代表，其研究结果显示引导效应的大小与区域创业投资发展环境优劣呈正相关关系。中国海洋大学学者陈中天考察梳理国内政府资助企业研发的财政资金管理政策发展历程，探索政府投资基金协同管理的有效机制。此外，领域内的孙健、杨大楷、李丹丹、肖金成、雷志勤等学者也产出了多篇文献。

切换视角至研究机构，运用CiteSpace的机构合作图谱分析功能对高引研究机构频次排序（见表1），可见中国财政科学研究院、中国海洋大学管理学院、中国人民大学环境学院和财政金融学院、西北大学经济管理学院、上海财经大学等机构的学术成果较为丰富，在政府投资基金研究领域中处于相对领先地位。余波、陈中天、李朝晖、杨敏利、杨大楷等高引作者及各自的研究团队推动了其所在机构成为高引研究机构。从高引研究机构列表中还能够发现，国内政府投资基金研究主要集中在财政学、管理学、金融学等几类学科方向，而管理类学科又形成一股主要的研究力量。

2.3 政府投资基金研究路径

设置“节点类型”为“关键词”，并进行聚类操作，得到关键词聚类时间线图（见图3），可以了解到该领域的研究热点方向等信息。将阈值设置为3，显示图中包含节点457个，连线743个，密度为0.0071，说明政府投资基金文献关键词的分布较为分散，领域内的细分研究方向众多。从图3可见，政府投资基金相关关键词构成了#0创业投资、#1产业基金、#2创投基金、#3创业基金、#4风险投资等10大聚类。

从整体而言，相同或相似的关键词反复出现，表示学者对政府投资基金的研究具有深度和延续性。2003—2006年是政府投资基金进入学界视野的初期，产业银行、公私合营以及基金监管等话题接连涌现。2008—2012年，学界展开了对政府投资基金和地方产业发展关系的研究，主要围绕产融结合、创业创新、产业集群等问题进行。2015—2016年，政府投资基金研究呈现明显的集中趋势，产业过剩等节点承接了前两个阶段的关注重点。而2018年至今，失败容忍、亏损补偿等政府投资基金管理制度问题受到重视，政府投资基金研究进入了成熟和反思的新阶段。

2.4 政府投资基金研究的热点主题

按照中心性数值降序排列，得到中心性最高的前12个关键词所组成的高中心性关键词排序表（见表2），可以分析该领域的热点分布情况。其中，“政府投资基金”同近义词“产业基金”和“创业基金”中心性分别为0.24和0.19，说明两者与其他热点关键词之间的关联较强。“风险投资”的被引频次最高，为62次，然而中心性数值只位列于各关键词的第三位，说明其与其他关键词的联系较弱。其他高中心性关键词包括“投资者”“创投基金”“中小企业”“企业创新”“创业资本”“引导基金”等。整体而言，政府投资基金研究领域各关键词之间联系尚不紧密。

以下将结合既往文献，研究与政府投资基金相关的产业基金、创业投资、引导基金、风险投资、科技创新和中小企业这6个热点主题。

2.4.1 产业基金研究

产业投资基金简称产业基金，是政府投资基金的形态之一。该类基金的设立目的是扶持某些特定产业发展。在产业基金的作用机理方面，刘瑞波和贾晓云（2006）等[2]认为应当充分发挥政府资金的杠杆效应，也可以打破地域和行业的局限性，适度扩大投资范围。在产业基金治理方面，陈菲琼等（2015）[3]探究产业投资基金促进产业结构调整的影响机理与路径，发现产业基金在微观层面推动了产业结构的调整，林赛燕和谢宏（2014）、成丹（2017）分別从市场化机制和内部与外部治理机制角度入手，探讨产业基金效率提升的出路[4-5]。

2.4.2 创业投资基金研究

从学界产出的研究成果来看，“创业投资”“创业基金”等相似聚类始终是政府投资基金领域最大的热点问题。在创业投资基金的引导效应方面，丛菲菲等（2019）[6]分析政府资本对社会资本的引导作用或挤出效应，提出兼顾政府战略目标和私人主体利益实现的发展路径。在创业投资基金的绩效研究方面，李洪江等（2010）[7]基于实证分析结果，提出创业投资基金如果要在更大程度上带动私人资本，就应当提升基金管理水平与挖掘优质项目的能力。在运作模式方面，李红润（2014）[8]分析国内创业投资基金的组织架构和内部治理问题，提出创业投资基金实践的完善路径。

2.4.3 引导基金研究

政府引导基金是一种特殊的政府投资基金，由政府单独出资建立母基金，再采用参股子基金或跟进投资的方式投资特定项目。杨敏利等（2014）[9]通过实证方法检验了政府引导基金引导效应的地区差异：在资本市场与创业投资环境较发达地区，引导基金对创业创新投资的促进作用更大，验证了“良性循环”假说。在引导基金的风险控制研究中，陈少强等（2017）[10]分析指出，需要在宏观层面上寻求金融效率价值与金融安全价值的平衡点，兼顾要素匹配与风险防范。闫海（2019）、贺江华（2020）等从理论角度探究引导基金的法律规制问题，以期规范政府行为、完善监管机制为重点，建立科学完善的政府引导基金法律体系[11-12]。

2.4.4 风险投资研究

在风险投资主题上，部分学者的侧重点在于探究风险投资过程中的政府行为以及政府方的功能定位。在研究我国风险投资实践状况后，徐明（2022）[13]指出我国政府在风险投资管理中能力不足、效率低下，原因在于政府管理体制与市场经济的运行机制存在根本差异，容易产生政府资金投向偏离政策目标的情况。基于该观点，唐现杰和孙辉（2004）、潘林（2014）等认为，政府应当完善外部环境和风险投资管理机制，完善备案制与“安全港”制度，促进风险投资市场的发展[14-15]。另外，部分学者则以我国各地方为视角研究政府支持风险投资的现状，提出风险投资基金运作管理制度亟需变革。

2.4.5 科技创新研究

创新是我国经济和社会发展的重要战略。虽然在我国市场经济体制下，政府并不适宜作为科技创新主体，但是它在科技创新的各方面都起着举足轻重的作用，政府投资基金正是政府调控科创事业的工具之一。郭立宏（2014）等[16]分析了财政引导和科技金融对科技创新的效果，认为政府投资基金在推动科技创新和科技成果产业化中的作用显著。而吕连生和吕颖洁（2015）[17]则以安徽省合肥市的科技协同创新平台建设为例，研究政府投资基金这一融资方式的突破性成就。

2.4.6 中小企业研究

中小企业主题中的文献数量虽然相比前五个主题较少，但其仍有被单独讨论的重要意义。政府投资基金最终的落脚点在于惠及广泛的市场主体，而中小企业正是市场主体不可或缺的组成部分。融资难一直是困扰中小企业的严重问题，海鸣（2010）、周揽月和姜欣（2014）等设想通过财政与金融联动，以设立政府投资基金的政策手段，为中小企业发展提供资金支持并带动更多的社会资本，解决中小企业集群融资难题[18-19]。

3 研究趋势总结与展望

3.1 政府投资基金研究趋势

综上研究主题探索，进一步运用关键词突现分析功能，采集了25个突现词，将其按照突现开始时间顺序排列（见图4），可以总结出政府投资基金既往研究的三个规律。

第一，政府投资基金研究的阶段特征不明显。不同时期的研究热点关键词具有同质化倾向，如“投资者”和“投资主体”，“风险资本”和“风险投资”等。由此可见，某些热点的研究具有延续性，说明该问题具有深入研究的价值。

第二，从突现强度的角度分析，风险投资和创新创业主题曾在较短时间内得到了较多关注。造成这一现象的因素可能是该方面国家支持政策的出台或市场环境的急剧变化，故而学者们因时制宜，对这些重要概念做出了重新审视。

第三，“创业投资”和“企业创新”的突现在2022年仍未结束，表明创新创业仍有能力在未来的一段时间内继续成为政府投资基金研究的前沿热点问题，政府投资基金制度也将会随着相关领域研究的深入而日益完善。

3.2 政府投资基金研究展望

3.2.1 政府投资基金与财政制度变迁关系研究

政府是政府投资基金中最重要的参与方，脱离了财政资金支持的投资基金将会失去政策性色彩，偏离最初目的，无法真正发挥社会效应。而研究财政金融工具，必须将其放回所产生和发展的财政和金融市场环境，如此才能透彻地解释该制度的底层逻辑，摆脱“就事论事”的重复效应评估，据此提出更有针对性的改革方案。政府投资基金的资金来源与财政收入问题密切相关，基金投资则是财政支出问题的下位概念。经过数十年的发展，伴随市场经济体制作为基本方针政策的确立，我国财政制度已具有浓烈的中国本土特色，造就了我国政府投资基金与国外所谓政府投资基金有着制度根源上的差异。因此，本文研究政府投资基金与财政制度变迁的关系，可以更深刻地剖析前者的发展脉络以及理论基础，使后续研究具有时代意义。

3.2.2 政府投资基金中的政府与市场利益协调关系研究

近年来，简政放权、“放管服”已成为人们耳熟能详的话题，政府职能转变和“有为政府”建设也是国内经济新常态发展的重要环节。在过去的三十年中，地方政府通过国有企业改革等方式培育市场经济，而地方政府间的竞争也相伴而生。这种竞争的弊端在各地方政府投资基金的设立中也有所体现，主要形态为重复投资和忽视地方禀赋盲目投资。随之而来的消极后果可能是政府与市场的利益冲突，市场参与投资的积极性和资源配置有效性减弱。在后续研究中，学界应在政府投资基金引导效应研究的基础上，对政府和社会资本在政府投资基金中的利益协调问题予以更多关注。

3.2.3 政府投资基金的法律规制研究

市场经济是法治经济，政府投资基金作为财政金融调控的重要手段，涉及财政资金安全与社会公共利益，需要在法律的授权和保障之下运作。但目前法学领域对政府投资基金问题的聚焦不足，研究始终停留在这一事物外围，导致政府投资基金的法律地位不明、法律关系混乱、风险控制和监管机制欠缺、纠纷解决机制不健全。未来的政府投资基金法律规制研究应当注重于找到政府投资基金的准确定位，将其性质与其他相关概念作出区分，以便于专门、精确、科学立法，使基金的设立和运行回归理性，并发挥制度应有的功能。另外，在风险控制和监管以及纠纷化解方面，风险成因、权责主体、实施程序等要素也需要予以明晰。

参考文献

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