刘俊宜,钟邓鹏

(延安大学 政法与公共管理学院,陕西 延安 716000)

2022年初,网传“佛山广台高速一路口62万车主违章,总罚款超1.2亿元”事件,引发舆论热议[1]。佛山市公安局交警支队对此于4月12日发布通报,称该地点启用“电子警察”的非现场执法模式以来,累计抓拍交通违法行为18万宗,网传62万宗与实际不符;针对舆论反映的该路段设计不合理、标志标线设置不完善问题,即日起对该路段标志标线进行优化改进。虽然不是62万宗,但同一地点查处18万宗违章,同样堪称“天量”罚单:平均每天约有500名司机违章,足以证明该处交通规划管理存在显著问题。网络舆论的质疑与意见,全部指向标线标识极易误导司机的设计缺陷。在高速道路施划标线,为的就是引领驾驶人文明、平安行车。可见,从大数据分析和用路人实际体验来看,这个路口的标线,引领的却是一条“罚单之路”,而且为变道行驶平添安全隐患。结合规划效果和处罚现状来看,这显然已经背离了交通管理及相关规定的初衷,到了非改不可的地步[2]。

目前有关非现场执法的定义,因各学者研究的侧重点不同,尚未能得出一致的理论通说。学术界判断现场执法与非现场执法的主要依据是两者执法技术手段的不同。在实务中,以执法目标为导向,大致以执法的当场性与否来判断现场执法与非现场执法。本文认为,交警非现场执法,也叫电子监控执法,是交管部门利用交通技术监控设备或执法测速仪等执法工具捕捉并记录交通违法行为,再由违法行为当事人到交通违法处理窗口或指定的线上途径接受处理的执法模式的统称。严格地说,交通警察不是在违法行为现场做出的行政处罚行为都叫“非现场执法”,而狭义上则特指交管部门凭预设的执法设备采集到违法证据而对交通违法行为进行处罚,本文重点讨论的即是通过交通技术监控设备做出的交通违法行政处罚行为。

非现场执法在其他领域也有所应用,比如在城市综合管理领域。有研究提出了非现场执法在提高执法效率的同时,须对执法对象进行教育而不是单纯惩戒;也有论者从城管执法形态的比较出发,在论证了非现场执法优越性的同时指出了其在执法效果上相较现场执法的不足。由此可见,非现场执法在各领域都有所应用的同时,也仍存在着数字治理的法治悖论[3]。

在我国数十年的实践中,非现场执法发挥了在效率、成本等方面的优势,然而其在运行过程中依旧存在着一些问题。本文拟就非现场执法模式当中现存的症结予以解析,在回顾非现场执法制度发展历史及其优势的基础上,分析非现场执法行政价值的实现困境,从行政活动对人的需要的满足和实现出发,尝试提出非现场执法的规范路径。

一、非现场执法的变迁及其优势

非现场执法在我国起步较早,其发展路径呈现为起步、发展、完善三个阶段。规范化采用非现场执法则是20世纪末开始,对相对人进行必要的违法通知等内容在2008年才得以正式规范化地确立。近年来,随着社会的发展,出于实际需要,算法等技术逐步进入非现场执法,自动化行政程度也越来越高,非现场执法占总执法比率也大幅提升,其优势日益凸显。本部分从非现场执法的发展历程出发,阐述非现场执法较现场执法的优势。

1.非现场执法的发展历程

第一,起步阶段(1988-2004年)。我国非现场执法的记录最早可追溯到1988年,当年北京市相关部门从国外引进了两套电子监控设备,自此非现场执法在我国得到初步应用。到1997年4月,深圳市有关部门用自己的技术生产出了第一台电子监控设备,可以对交通违章行为进行24小时不间断的初步智能监管。1997年,公安部交管局发文要求全国根据各地情况普及电子监控设备在道路管理方面的运用,首次规定执法部门可以通过书面或其他非现场方式告知违章人在规定日期内到指定场所处理违规行为,同时要求执法部门将相关信息录入电脑,至此,非现场执法的运行模型基本建立起来。

第二,发展阶段(2004-2008年)。随着非现场执法的相关技术日益发展,安装成本日渐降低,2005年起,全国各地开始在城区要道装设电子监控设备、在郊区的高速公路和城区快速路上安设激光设备用于查办车辆超速,各地道路交通管理部门开始大规模推广电子监控设备。《道交法》(2003)第114条从法律规范的层面规定了执法部门可以根据技术性的记录对机动车的相关违法行为进行处罚。《道路交通安全违法行为处理程序规定》(2004)(以下简称《程序规定》)将《道交法》相关规定称为“非现场处罚”程序。《程序规定》(2008)没有继续采用“非现场处罚”的表述,而是改为“依据监控技术进行处罚”。而2008年发布目前仍然有效的《交通警察道路执勤执法工作规范》附则中的《查处超速行驶操作规程》章节则依旧沿用了“非现场处罚”的表述。非现场处罚依据电子监控产生的视频、图像、数据等,在不影响交通通行的情况下提高行政处罚效率,保证了交通执法人员在道路执法中的安全,降低了人为主观因素干扰的可能性[4]。在责任追究制度上,出于“现场取证,事后处理”的特点,将违章车辆所有人推定为驾驶人,实际上是突破了个人责任原则,形成了“责任追究制度的创新”,程序上将非现场处罚定位为当场处罚的另一种形式的运用。

第三,完善阶段(2008年至今)。公安部陆续发布文件,对有关非现场执法取证设备行业进行规范,同时要求进一步完善非现场执法处理的制度,特别是在电子测速的取证层面制定了细化规则。近几年来,伴随着行政执法踏上快速信息化的道路,人工智能、算法等技术也逐步地被引进非现场执法,成为了中国政府治理现代化进程的举足轻重的里程碑和未来发展的重要趋势。与之相对应,2020年新颁行的《程序规定》在具体制度安排上对原《程序规定》(2008)中不合时宜的部分进行了调整与变通[5]。《程序规定》(2020)第52条规定,非现场处罚只适用简易程序,不适用普通程序。目前学术通论也认为非现场处罚仅适用简易程序[6],简易程序针对的多是轻微案件,属于侵益较弱的处罚裁量。在非现场执法中,机器学习算法完成的进度越快[7],自动化程度也就越高。立法通过降低相对人的损益程度,弥合行政自动化与相对人保护之间的间隙,将非现场处罚限制在简易程序领域。《道路交通安全法》(2021)第41条作为本次行政处罚法修改的一大亮点,被称为“非现场执法专门法条”,首次专门针对非现场执法做出规定,其中第一款对电子技术监控设备的设置、标准作出规定;第二款对利用其得出的证据要求达到“真实、清晰、完整”并必须通过人工审核;第三款对行政机关的告知义务以及当事人的陈述权、申辩权作出了规定,新增了对实际驾驶人处罚的规定。

2.非现场执法相较现场执法的优势

高行政效率是行政权力行使的应有之义。在交警非现场执法中,超速检测、闯红灯检测等多个电子监控设备可以同时对多台车辆进行违章检测,形成了独特的空间、时间全覆盖的“全景敞视主义”执法管控模式[8],在此种模式管控范围内的驾驶人基于“一旦违法一定会被发现和处罚”的心理畏惧,多会自发地按照既定规则驾驶车辆[9]。

与传统现场执法手段相比,非现场执法方式有如下优点:

第一,降低整体执法成本。传统交警现场执法依靠大量人员,而非现场执法主要通过电子监控设备进行执法,使得现阶段有条件对多条道路进行全天候无死角监控,实现了对一些持续时间较短的违法行为也能被实时抓拍,这在传统执法中难以实现。非现场执法缓解了执法人员短缺的困境,拓宽了道路交通的常态化管理界限,执法强度得以保证,执法所需的人力、时间成本也得以进一步降低。

第二,保证执法过程公平性。非现场执法主要通过数字化方式生成电子证据,机器采集证据的客观性比起人工取证更有利于采证程序的规范化,也更具有说服力。执法设备在对证据进行识别收集之后,自动上传到相关的信息管理系统中,这就增加了电子证据的可靠性,可有效避免违法干预的出现,增加了执法的平等性与客观性。

第三,改善执法环境。在现场执法中,执法人员需要与执法对象在道路中进行直接的近距离接触,有时甚至是同时接触多个执法对象。而非现场执法运用的是先记录再处理的执法方式,避免了在记录过程中执法人员与执法对象的不必要接触,降低了传统冲突如抗拒执法、暴力袭警发生的概率。

第四,维持道路通行秩序。一直以来,机动车的道路违法行为,如超速、闯红灯等行为,严重威胁着道路行驶的安全性。现场执法要求执法人员对车辆进行拦截,从而进一步处理,客观上冲击了原有的道路通行秩序,存在潜在安全事故发生的可能。非现场执法则有效地抑制了这些可能,车辆得以正常畅通行驶,保证了车辆通行效率和行车安全。

二、非现场执法的行政价值实现困境

执法权力超常行使的同时,相对人应然层面上的权利却没有得到对应的行使保证。非现场执法的出现有效降低了人工的使用频率,车辆违章的查处也从随机执法模式变为非现场执法对车辆的全方位监控。但是,现阶段非现场执法存在着过度注重提高执法效率而漠视对执法对象合法权益合理保护的弊端。

1.政策背景视角:执法创收背景下应时而生的执法乱象

现行行政处罚法第41条规定了电子技术监控设备应设置合理、标志明显,设置地点应当向社会公布,即行政机关在设置时须遵循公开原则和合理原则,然而,实际情况不尽如此。2021年《半月谈》记者调研发现(1)《半月谈》评地方政府乱作为,详见 孙亮全,靠罚款撑起1/3财力?地方政府岂能“靠路吃路”!http://m.banyuetan.org/jrt/detail/20210417/1000200033134991618667590232223313_1.html,最后访问时间2022年11月23日。,某县交通部门收缴的交通违章罚款每年超过3 000万元,这部分收入支撑着该县财政收入的近三分之一。当地许多司机反映,县内几十公里的省道上,就有近10个电子违章抓拍设备;在其他道路上,电子监控设备也很多。但同样在这条省道上,临近另外两个县的范围内,路况环境几乎相同,交通违章抓拍设备却很少。可见,本应对相对人起到的惩戒作用和教育引导作用的监测工具在这种“逐利执法”中丝毫没有体现,电子监控设备成了执法创收的有力工具。

执法创收的思想在一些地方的非现场执法中主要通过两种方式体现:一是电子监控设备本身设置不符合实际。部分地方道路管理部门根据当地相关道路交通状况,故意出台容易造成违章的规定,然后利用非现场执法对违法行为高效捕捉的特点辅助收缴巨额罚款。二是电子监控设备摆放位置隐蔽,存在“暗中执法”的嫌疑,没有起到提前公告的效果。如电子眼执法路段标识的形状大小、摆放位置等方面没有明显可视度、可辨认度,无法给相对人提供明确的执法提醒。

2.行政主体视角:上令下从的行政管理困境

为保证上级指示能在行政管理体制内得以最终落实,行政组织中的一个重要原则是下级必须无条件服从上级,最终呈现为行政目标实现的实效结果。现代行政系统的绝对服从机制为各级政府命令得以落实提供了制度保证。这里的治理悖论是,上级规定得越明确,具体决定权力越集中于上级,结果是决定与实际需要之间差距越大,因此上级一般也会允许下级在执行过程中越大程度的偏移[10]。

非现场执法中的“命令下达者”和“命令执行者”也存在这样的困境。部分地方领导为了缓解财政压力,违规甚至违法地要求下级机关单位完成硬性罚款指标,导致基层执法单位利用非现场执法的便利胡乱执法,执法乱象的严重性在部分地方领导干部过分看重效率、法治观念较为淡薄的大环境下更加突出。对上级命令采取绝对服从态度的执法人员机械式地执行政策,漠视法律的本质精神与价值。换言之,即使所被要求执行的法律政策内容明显危及着执法对象的人权,执法者也很难在道德上自我谴责。公务人员对上级的违法命令是否必须服从,本质上很难界定对错。一方面,如果下级可以以某种理由公然不执行上级的命令,那么组织内部根本无法得到运转。换言之,如果下级主观上认为上级下达的命令确属违法并以此理由抗拒,那么国家机构在组织过程中对一致性与效能性的基本需求就无法得到实现保证。另一方面,公务人员应当严格遵守现行法律法规,法治原则也要求公务员模范执行相关规定,因此在法理层面也不支持公务员以违法为理由抗辩上级的指示。这样的治理悖论在其他领域的非现场执法乃至地方治理的其他领域中也存在,而在机动车保有量较大的大前提下,这种现象在交警非现场执法中更为突出。

3.科技风险视角:算法黑箱对正当程序的冲击

(1) 算法执法程序自身不足 在非现场执法大规模适用算法技术的前提下,相对人权益的保护依赖于行政机关对正当程序的持守。正当程序的发展应与时俱进,充分体现法治的现代化与信息化,同时要顺应非现场执法创造新的程序适用规则。基于此,正当程序与算法决策程序的矛盾可以通过行政信息公开与公众参与等方式加以缓和[11],但由此也产生了算法在行政执法中正当程序的规则管制与其外延界定的问题。程序公开原则呼吁非现场执法的透明性与非隐蔽性,也就是要求执法过程须是面向公众的。问题是,现阶段算法决策程序仍存在人们不能知晓的部分,这也导致了相对人对执法部门的信任度低下。如果行政机关利用算法分析个人信息等数据,并且将分析得到的结果作为判断是否对相对人采取损益的行为依据时,那么决策过程对相对人来说就有着正当程序的权利行使的瑕疵问题。算法的黑箱性让执法部门的权力行使无法实现公开与透明。显然,算法冲击了非现场执法正当程序的公开性。

(2)市场化算法制度弊端 在政府采购行为或者把将相关服务外包的前提下,执法部门使用的算法系统有两个来源:一是在市场上采购相关系统,二是将所需的服务通过外包的方式转移给高度专业化的高新技术企业。科技企业的收入高度依赖于算法的研发及其产权,对企业而言,其营利性与排他性也推动着其自身的发展,故通常来讲,企业并没有意愿公开算法,公众也就无从得知相关信息。可以看出,在现阶段算法应用制度高度应市的前提下,营利导向型、自我封闭型的市场主体得以在购买服务方与具体服务方之间逐步形成,算法在应用于行政相关行为时也保留了原本用于商业用途时的黑箱性。如今,算法技术的前端应用与科研领域已逐步走进深度学习的时代,但算法黑箱性的固有弊端仍然存在于其在行政机关的应用。

4.非现场执法自身视角:程序性与合理性义务未尽

(1)程序性义务执行缺位 现场执法本身具有对执法程序公开的推进作用,如执法人员亮明身份证件、当面告知违法事由、当面听取意见,相对人能非常清晰地感知执法理由、认定根据、处罚结果等,通过罚教效果结合的处罚方式,比较好地体现了“不是为了处罚而处罚”的行政处罚基本原则[12]。反观非现场执法中,违法证据收集的高效便捷则有可能助长程序性缺失现象的出现。现实中,交通违法数量之高使得如果相对人都正常地行使救济权利,可能致使救济途径陷入人手严重缺失的困境。毋庸置疑,整个处罚程序的高效性是以损害相对人的程序性权利为前提的,这正是非现场执法的现有缺陷所在。非现场执法所搜集的电子证据可以作为执法部门作出处罚的唯一依据,但这种缺失相对人参与的执法过程无疑是“缺席审判”[13]。简言之,非现场执法中被处罚人参与权利是缺失的,而且相对人权利行使的制度化路径同样也同样处于空白区域。

(2)合理性义务执行缺位 比例原则是执法部门在制定与施用非现场执法时须贯彻全程的重要行政法基本原则。非现场处罚的制定范围须遵循限定原则与限度原则,处罚的具体实施方法及具体违法行为对应的应罚程度,均须相关立法职能部门根据具体违法行为的本质属性、具体情境、违法后果等因素给予科学评价,执法部门在对相对人进行处罚时对自由裁量权的行使也应慎重[14]。

现实中处罚比例过高的现象说明在行政处罚制度的制定及其具体施行过程中,某种意义上背离了应遵循的过罚相当性原则与比例原则。现实中有这么一种情况:相对人通过理性地计算违法收益而依旧选择实施该违法行为,甚至选择多次违法,那么在不考虑相对人对规则不知悉、行政处罚告知滞后的情况之下,对这种情况有两种解释:第一,处罚力度、处罚密度过大,且规定针对的违法主体过于宽泛,使得处罚不得人心,失去了应有的公信力;第二,处罚力度过小,相对人不能从处罚中得到应有的惩戒,公众也不能从处罚中感到应有的“一般预防”作用[15]。

三、非现场执法的规范路径

在分析非现场执法现存问题的基础上,此处尝试从三个方面给出相应的规范路径:一是行政体制内部的政绩评价体系;二是非现场执法本身的算法公开策略;三是行政执法流程的具体执行程序。

1.行政体制内部:重塑政绩评价体系

“可治理的民主”[16]中最关键的环节是人民对政府行为的评价有效反馈到政府并作用于政府的行为。评价因素的结果导向作用在政府绩效评价体系运行过程中已经得到充分验证。现阶段,为构造依宪依法行政和权责统一的政府治理框架,为塑造以人民评价为目标导向的服务型政府,亟需以人民满意为中心,在政府绩效管理层面加快推进行政体制改革,以达成政府绩效评价体系的重塑目标。重新塑造新的、以人民为中心的政府评价体系是引导政府积极作为以满足人民真正需求的必要前提。以人民真正需求为核心的公共价值的构造需要经过社会价值筛选,并最终体现为党的意志与执政方向,这也是政府绩效管理的基本流程,公众最终会在政府提供公共服务时感受到政府职能的转变。

制度的高度确定性有利于前述目标的实现[17]。具体而言有以下三点:第一,政绩考评应坚持结果导向。公共事务的处理往往是具有长期性的,片面地依赖过程导向的理念执政容易导致形式主义;反之,则有利于形成高效政府。第二,在非现场执法中,政绩考评应坚持价值导向。中国各地方发展水平差异较大,即使在一省之内各地市的实际情况之间都可能大相径庭,因此,必须坚持价值导向,因地制宜,科学确定实际可行的考核方法,而非“一刀切”地仅依赖单一的数据式考核。此外,还可考虑引入第三方评价机制,发挥其独立、专业优势,推动政绩考核逐步走向现代化、专业化。

2.人民监督体系:结合干部容错机制

近年来,为激励干部敢作敢为,党中央推出了干部容错机制。具体而言,在加强全过程人民民主监督的同时,对干部在合理范围内造成的“过错”或“未达预期”作部分或全部的责任豁免。反之,如果一味地通过权力监督对敢于试错的干部进行问责,甚至营造过于谨慎的从政环境,故意打压敢做事能做事的干部那么会造成干部过于保守、不敢创新的新问题。换言之,权力监督须注意目标导向,如果权力监督的某种方式造成的结果是干部执政不敢作为,那么应通过调整对待监督中“问责”和“容错”的比例与处理方式[19];否则会影响监督的最终效果,失去了监督的正当性,甚至可能造成监督本身被利用的工具化困境。展开来说,在非现场执法中,应通过以下几点进行改进:

第一,在非现场执法的全过程中加强人民民主监督,努力使民主监督的意见渠道丰富化。

第二,在交警非现场执法领域增加干部容错机制的面向对象,为干部的“必要试错”作有效兜底。重视人才是我党的优良传统,干部容错机制不仅应坚持现已涵盖的党政、人大、民主党派的范围不缩小,而且应扩大到各企事业单位、人民团体等依法从事提供公共服务的工作人员。

第三,相关职能部门还应统筹协调好人民监督与干部容错机制的平衡,细化相关政策,实事求是,结合具体个案的实际情况,作出利益衡平的处理决定。

3.非现场执法本身:优化算法公开策略

(1)算法自身应改进算法解释逻辑 算法解释权的特点是动态性、沟通性、相对性、程序性,其应具有行政行为应有的正当程序原则,方便行政方和相对人之间的沟通与建立信任。在对算法本身要求落实运行公开透明原则的同时,应赋予相对人一定的意见申辩权利与参与权利,以确保算法解释想表达的意思有效地被具体特定相对人所知悉,并能有效消除相对人对行政行为的疑问与不解。但是,从另一方面看,算法得以高效自动运转的逻辑前提是“无须进行与自然人之间的信息交流”,也由此产生了算法呈现“权力感”的魅惑外观。算法试图使相对人产生“信任感”,本质上与算法没有关系,这种“信任”实质上是算法背后的行政机关与相对人之间基于人类共同特点的信任[19]。算法解释逻辑的具体改进路径阐述如下:

第一,算法解释权的外延界限并不是处于持续确定的状态,其权利主张具有程序性的特点,该权利的实时界限应按照实际情形下相对人对行政机关的信任程度与成本给定[20]。第二,执法部门应对算法如何进行解释有系统性的通晓。算法往往“由众多工程师设计组成的复杂公式决定”,行政机关掌握其算法的整体运行机制,这是算法解释权有效实施的前提[21]。为实现这一目标,执法部门或运用算法决策的规制机构就应打通其内部壁垒,在执法部门内部树立算法伦理与合规实践,在执法的全过程落实执法部门应履行的告知及解释义务和对相对人的回应[22]。第三,在告知环节执法部门可以在事前进行模糊性解释。由于算法的自我演化与不确定性,算法向相对人的告知可以描述算法的整体运行,让相对人感知算法的具体运行情况,帮助个体更加了解决策依据,而非对算法的所有参数和所有细节进行描述[24]。第四,执法部门可以根据自身能力、日常执法数量与算法影响程度而选择人工解释或机器解释。在理念层面,人工解释具有一定的优先性,专业高效的人工解释更有利于信任的建立。同时,对于一些对个人或社会造成重大影响的算法,应采取人工的方式进行解释[24],以便相对人或公益组织对行政机关进行算法监督[25]。

(2)行政引导:推行算法专利制度 以算法审计、算法透明度报告为代表的呼声较高的治理路径,都不可避免地增加治理成本与企业抵触心理。而专利公开与算法解释有机结合,在降低治理成本的同时,其核心在于激发企业活力。算法创新是充分发挥数据及硬件资源的价值的关键前提,是智能社会运转的基石,也是先进生产力的标志。在供给侧改革的大背景下,高技术附加值产品的创新需要基础科研与应用创新的共同发展。基础科研的进步,主要依靠政府财政对科研单位的投入,应用技术的创新则更多地依赖企业进行专利创新。通过公开换垄断,实现基于其商业化后的利益保障,是企业创新的源动力。因此,人工智能基础算法的可专利性,将进一步引导企业加大投入并申请专利,同时利用专利公开减轻企业所面临的监管压力,最终达到利用专利公开破除算法黑箱的目标。

现阶段,专利申请在整个周期的实际时间成本较之前有较大的减低。目前存在的问题是其还未完全完成对算法的技术性程序更迭,仍需加大改良相关的审查流程。现阶段专利申请与审查逐渐推广电子化办公,但相关制度化建设仍未能跟上脚步。一方面,目前全国各个省区市现有的知识产权维权机制已填充了部分新技术领域主体的需求,然而在职能区域划分等层面仍存在不足。国家层面、各细分领域层面对知识产权的高质量综合服务体系仍未建成,造成了各地市各谋其政的局面,不能集中力量办事。现阶段最迫切需要做的事情就是建立健全有关人工智能等高新技术领域专利申请审查的优先服务制度。另一方面,应对算法等人工智能技术的专利审查开通绿色通道,尝试把算法等人工智能技术用作专利审查的辅助手段,并在实践中形成汇集使用数据,以便形成标准合理的制度化使用路径。

4.行政执法流程:改良具体执行程序

(1)落实行政程序义务履行 尽管非现场执法简化了行政处罚程序,但行政相对人程序参与的权利不能因此而被忽视。非现场执法的本质是行政处罚行为,行政行为不会随着其形式与作出程序的不同而发生属性的变化。也就是说,非现场执法依然归属于负担性行政行为,决定着相对人合法权益的削减事宜。非现场执法的高效快捷使得相对人在决策过程中参与权利的伸张空间缩小,此时应针对性地改良相对人知悉惩戒后的申诉流程。具体而言,在非现场执法作出决策后应尽快告知相对人,使其知悉申诉程序的存在。如果涉及重大利益的,行政机关还应开启听证流程,确保相对人的合法权益得到有效保障。

(2)建立行政处罚标准的动态调节机制 立法者在对具体行为处罚程度进行设定时,考虑原有的情节、结果等不可变因素之外,还应考虑潜在处罚频率、当地居民收入承受能力等变数指标,进而使得执法部门拥有更加灵活的自由裁量权,进一步增加处罚的合理性。也就是说,就变数指标而言,执法部门的自由裁量权并没有扩张。从现实出发,这些变数指标在进行换算的时候可能会给执法本身带来不确定性。对此,可以在某种情况下将变数指标通过某种制度化的方式提前敲定,对该换算的标准进行实时更新,这种更新成本与耗费时间相较法律规范层面的修改有较大优势,从而能有效解决执法中“过度灵活”与“过度确定”的衡平难题[26]。

四、研究结论与政策启示

交警非现场执法极大地提高了执法效率,特别是在算法技术加持的自动化行政革命的时代背景下,非现场执法占执法比率大幅上升,但在“高效公正便捷”的外观下,非现场执法也逐渐在实践中显露出缺陷。交警非现场执法的问题主要是:第一,部分地方政府利用非现场执法的工具优势补充地方财政;第二,行政体制内部上令下从导致即使上级命令不当甚至违法,下级也必须服从且执行;第三,自动化行政必需的算法技术给行政执法正当程序带来严重冲击,其原因既有其自身的不足,也有算法技术开发与采购市场化制度带来的弊端;第四,执法部门本身程序性与合理性义务执行缺位,导致行政相对人的救济权利得不到实现。

对此,本文提出改进措施,具体而言:第一,在行政体制内部应重新塑造新的以人民为中心的行政评价体系;第二,优化人民监督体系,重点在于对干部的部分错误作出责任豁免处理;第三,在非现场执法中正视自身问题,优化算法公开策略,突出改进算法解释逻辑与推行算法专利制度的必要性;第四,改良非现场执法的具体执行程序,即加强行政程序义务履行的规范化与搭建动态调节行政处罚标准机制。希冀通过以上四个具体层面的改进,交警非现场执法能更加规范化。