余秋华，任文海，何 迅，胡群中，梁华东，刘 涛，李 晶，佀国涵

（1.湖北省耕地质量与肥料工作总站，武汉 430070；2.湖北省农业科学院植保土肥研究所，武汉 430064）

耕地是保障粮食安全的“要害”，耕作层是耕地的“精华”［1，2］。为了更好地掌握耕地耕作层资源保护利用的情况和存在的问题，分析研究强化耕作层资源保护利用的机制和途径，本研究利用项目督导、田间指导、座谈交流等机会，实地调研了部分农户、新型农业经营主体、农业企业、市县乡三级农技推广人员等农业从业者以及相关部门人员，查阅了大量文献资料和报道，并就相关问题进行了分析。

1 保护耕地耕作层土壤资源的重要性

1.1 保护耕地耕作层是“死守18 亿亩耕地红线”的实际要义

设置耕地红线的目的是保证有足够多的耕地用于农业生产。在耕地上从事农业生产，最直接利用的就是耕地耕作层。耕作层是长期受农业耕作影响熟化而形成的耕地土壤表层，是耕地的精华、核心和质量主体。国家“死守18 亿亩耕地红线”战略，就是要保护耕地数量、质量、生态三位一体的红线，其标志性意义就是保护好耕地耕作层的数量和质量。

1.2 耕地耕作层是宝贵的资源和财产

按照土壤平均容重1.30 g/cm3计算［3］，每公顷耕作层土壤总重量平均为260 万kg。全国耕地质量监测数据的平均值［4］，耕作层土壤平均有机质含量25.1 g/kg、全氮1.5 g/kg、碱解氮121.0 mg/kg、有效磷27.5 mg/kg、速效钾121.4 mg/kg，每公顷耕作层土壤中有效态氮、磷、钾和有机质等养分含量，约相当于含有120 t 精制有机肥料、7 500 kg 尿素、600 kg 过磷酸钙和600 kg 硫酸钾，相当于含有价值约9 万元的商品肥料。耕作层土壤还含有丰富的有效态硫、钙、镁、硼、锌、锰、铁、钼、硅、钠、硒等多种中量元素、微量元素和有益元素养分，以及丰富的腐殖酸、氨基酸、维生素等生命活性有机物质体系［5］，因此，耕地耕作层就是一个丰富、全面的“养分宝库”。被建设占用的耕地多数为城镇周边的高、中等质量耕地，若按此养分价值估算，仅土壤养分价值就在30万元/hm2以上。此外，耕作层土壤还含有数以亿计、种以万计、占地球绝大多数和较丰富的生物群落［6］，含有近乎完美的毛管、孔隙、颗粒和团粒等土壤结构系统［7］。可见，耕地耕作层就是一个“生命体”，好的耕作层被农民称为“熟土”，而较差的耕作层被称为“生土”。

1.3 耕地耕作层难以再生

国内外土壤科学家研究表明，在自然状态下，土地形成1 cm 表层土壤需要100～400 年；土地自然形成可正常耕种的30 cm 厚沃土层，需要3 000～12 000年［8］。耕作层是几代耕种者长期辛勤耕作，不断改良和培肥，日积月累逐步演变、熟化而成，是难以再生的重要资源，是珍贵的历史资产［9］。耕地耕作层一旦被掩埋或破坏，再生是一个非常漫长的过程。

2 耕地耕作层资源浪费破坏现象长期存在

2.1 损毁耕地耕作层剥离再利用未到位

2017 年，中央重要媒体曝光河南省淅川县移土培肥造假的问题，中央财政专项拨款19.94 亿元，支持丹江口库区淹没的优质耕地耕作层剥离，用于改造中低产田，但是工程实施时，施工方却偷工减料，将就近的、容易挖的生僵土和石头翻上来，而未有效利用库区优质耕作层肥土，导致部分优质耕作层土壤被长期淹没在水位线以下；用非项目区耕层土壤进行覆盖的土壤，有机质含量只有正常耕层土壤的35%～56%，肥力较低。

2.2 建设项目耕地耕作层剥离再利用未到位

2021 年10 月，第二轮第四批中央生态环境保护督察组作为典型案例，通报吉林省扶余市2018—2020 年有6 个项目占用黑土地，未实施表土剥离，造成黑土地压覆、破坏，共计8.83 hm2。根据韩上等［10］的研究，耕层减少5 cm 处理，明显降低了玉米-小麦轮作体系作物产量和N、P2O5、K2O 积累量，与原始耕层处理相比，分别下降了5.61%和8.31%、5.65%、18.38%。耕作层未剥离再利用，会使“肥土”变“瘦土”。

2.3 违法违规压占、破坏耕地耕作层

2019—2020 年开展的湖北省“大棚房”问题专项整治工作，全省排查核实违法违规问题1 236 个、违规建筑及大棚1 574 个、面积381 hm2，这些大棚房基本都涉及耕作层压占或破坏浪费问题。

2.4 占补平衡补充耕地耕作层质量下降

2021 年湖北省公布第一批次补充耕地指标交易结果，该批次共涉及52 宗补充耕地，总成交额37亿元，涉及1 573 hm2耕地。提供方为浠水县、竹山县、房县等地，2020 年耕地质量平均等级大多在5 等左右。受让方主要为武汉市各区，2020 年耕地质量平均等级在4.25 等。仅从平均等级来看，占用耕地比补充耕地质量等级高0.75 等。从实际来看，补充耕地质量普遍低于所在县域平均水平，占用耕地质量普遍高于所在县域平均水平。占补耕地质量等级不平衡反映出耕作层质量的下降。

3 造成耕地耕作层资源浪费的原因分析

3.1 管理制度不健全

国家没有制定出台面向所有耕地的耕作层保护法律、法规和规章。《中华人民共和国土地管理法》规定，可以将占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或其他耕地的土壤改良，但并没有强制性约束。相关法规仅对特定耕地耕作层剥离再利用进行了明确，《中华人民共和国基本农田保护条例》、2021年9 月1 日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》对占用永久基本农田耕作层剥离再利用进行规定；《中华人民共和国土地复垦条例》对拟损毁的耕地表土剥离再利用进行规定，但这些法规缺少处罚条款；2022 年6 月通过的《中华人民共和国黑土地保护法》对建设项目占用黑土地的耕作层土壤剥离利用进行规定，但具体办法由四省区人民政府分别制定。

3.2 操作程序不完善

在管理层面，对耕作层保护利用资金的落实、监管、使用没有明确的具体办法。在技术层面，原国土资源部2016 年发布实施了《耕作层土壤剥离利用技术规范》（TD/T 1048—2016），虽然解决了技术问题，但耕作层破坏的鉴定问题没有国家层面的规范。2020 年，湖北省发布实施《耕地破坏程度鉴定》（DB42/T 1529—2019），虽然从省级层面进行了技术界定，但国家层面的系统性、操作性规范仍缺位。

3.3 资金投入不充分

耕地耕作层剥离再利用以及相关的移土培肥工作普遍存在没有专项资金、没有列入预算或预算资金较少等问题。只有少数国家级大型项目占用的耕地，政府拨专款进行了耕地耕作层的“移土培肥”工程，如“三峡工程”“南水北调工程”等。“三峡工程”国家投资实施耕作层剥离“移土培肥工程”，平均25 万元/hm2。“南水北调中线丹江口水库加高工程”十堰市区域淹水的2 800 hm2耕地耕作层剥离“移土培肥”工程项目，平均28 万元/hm2。而大部分中小型占地或整地项目由于没有专项投资，部分耕作层只能任其掩埋、损毁、破坏或变质。

3.4 工作成本处于高位

耕作层剥离再利用工程需经过剥离区和回覆区土壤调查评价、编制剥离利用方案、剥离、运输、储存、回覆6个环节。据报道［11］，每公顷耕地剥离30 cm厚表土层，运到5 km 以外的项目区进行再利用，需耗费约7 万元。按照现行土地管理法律法规规定，建设单位依法缴纳耕地开垦费后就已经履行了补充耕地义务，要求用地单位再增加投入开展耕作层剥离再利用工作，推进难度较大。同时，还存在剥离区与回覆区距离较远、剥土项目与用土项目有时间差、剥离区土壤与回覆区土壤类型不一致、土方临时堆放场费用与安全等多种实际困难［12］。

4 建立健全耕地耕作层资源保护再利用体制机制的对策

加强对耕作层保护利用的技术研究，已越来越受到相关部门的关注。2022 年7 月，农业农村部、自然资源部联合通报6 起“大棚房”问题典型案例，强调继续采取“长牙齿”的硬措施，强化日常监督，严格监管执法。2022 年7 月，湖北省自然资源厅发布“耕地耕作层土壤剥离实施研究竞争性磋商公告”，分析湖北省占用耕地耕作层土壤剥离再利用存在的问题，并提出完善建议，为后期耕地耕作层土壤剥离再利用提供理论研究基础和技术支撑。各地也不断有相关试点，推进耕作层剥离利用工作。本研究从以下5 个方面提出了加强体制机制建设的对策。

4.1 建立约束性的制度保障体系

要出台国家层面包括耕地耕作层保护利用在内的“耕地质量保护法（或条例）”，从法律法规层面进行强制约束，制定压占、掩埋、破坏或污染耕地耕作层的行政处罚制度。应由国务院或相关部委印发专门的耕作层保护利用的文件，将耕作层表土剥离纳入耕地保护的责任与义务范畴，明确实行耕作层“谁占地，谁剥离”“谁整地，谁回填”“谁破坏，谁修复”“谁污染，谁治理”等原则，建立一整套涉及耕地耕作层项目的规划设计审定、事前检测、过程监督、事后验收等管理内容和程序。

4.2 制定耕地耕作层保护利用规划

编制耕地耕作层剥离再利用专项规划，确定区域性耕地耕作层土壤剥离再利用科学分区，如应剥区、宜剥区或不剥区等。应涵盖预测与评价建设占用耕地耕作层剥离的数量规模与质量条件，确定是否剥离及剥离深度；分析与评价不同客土类型区的耕作层客土需求情况，确定覆土厚度；确定移土培肥工程布局分区，明确移土培肥专项规划目标及任务，制定保障规划方案实施的政策措施。

4.3 制定耕地耕作层资金投入政策

耕地耕作层剥离再利用建设工程量大、投资多，包括耕作层土壤剥离的施工成本、耕作层土壤临时堆放的场地租金及管理费用、耕作层土壤运输到复垦区或低产区的运输费用、耕作层土壤用于复垦区或低产区的土壤覆盖施工成本等。建议国家设立耕地耕作层建设财政转移支付专项，或者明确资金来源渠道。各种涉及占用耕地耕作层的建设项目，都应明确涵盖耕作层剥离再利用的工程内容及专项资金，或者收取耕作层剥离再利用保证金。

4.4 探索建立耕作层土壤资源储备交易市场

探索在政府监管下由社会团体或经济组织实施，将剥离出来的耕作层土壤进行事先预定、储备、入市交易，按照市场经济规律制定相应的规范和标准，科学地引导、组织表土市场交易。组织编制县域建设占用耕作层剥离再利用实施方案，使耕作层剥离计划与土地开发、复垦、整理等项目有机结合，做到供需平衡、时序衔接，尽量缩短耕作层存储时间。合理设置堆土点，并测算平均运输距离。

4.5 建立齐抓共管的工作机制

要明确各级各部门的责任主体、责任内容，在政府层面对耕地耕作层实施立体保护。自然资源部门与建设用地单位签订耕作层表土剥离协议并监督实施，农业农村部门对剥离、回覆土壤的肥力、污染状况和适种性进行调查评价和过程监督，财政部门在资金安排上进行科学调度。各级政府建立健全耕作层剥离再利用工作的监督考核机制，制定实施相关监督考核和奖惩办法。此外，试点建立剥离耕作层“银行”，有序引入社会资本参与，让剥离耕作层好保存、能使用、可交易，而且交易有市场、保护有回报，形成各方参与、齐抓共管的良性局面。