郭 峰

（西北农林科技大学人文社会发展学院，陕西杨凌 712100）

为解决农村传统发展模式下环境污染严重、生态系统退化问题，政府关注农村绿色发展。面向共同富裕新征程，通过生态富民是乡村振兴和生态文明建设的重要一环。中共二十大再次强调，“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”，为推动农村生态优势转化为经济优势提供了方向指引。农村生态富民的关键是把强化生态保育、维护生态安全和促进农民富裕统一起来［1］，摒弃粗放式发展模式，兼顾经济效益、生态效益与社会效益。实践中，一些试点地区积极探索“两山”转化的有效通道，如江苏省徐州市成功实现塌陷区转型、浙江省淳安县探索“生态银行”现代金融模式。成功案例总能引起大量模仿，如“一窝蜂”乡村旅游、“井喷式”特色民宿等，不仅难以促进生态振兴与农民增收，而且极易因重资产运营模式陷入贫困［2］。为此，有必要针对农村生态富民实践“热”进行“冷”思考，为统筹推进乡村振兴与农村绿色发展提供重要的理论参考。

已有研究不乏关于农村生态富民的有益讨论，主要聚焦在生态资源价值转化的模式、生态资源价值转化的积极作用和生态资源价值核算体系三方面。一是对生态资源价值转化的模式展开研究。生态资源以“生态资源-生态资产-生态资本”为演变逻辑，通过直接转化和间接转化实现生态价值［3］。资本化运营是资源配置的方式，通过建立自然资本模型探索资源资本化运营模式，有利于分析资源开发与经济发展的关系。二是对生态资源价值转化的积极作用进行讨论。生态资源具备存在价值、劳动价值、稀缺价值与生态补偿价值［4］。生态资源转化为生态资本的过程实现了经济发展与生态保护有机统一，能有效解决因过度消耗资源产生的环境危机［5］。三是对生态资源价值核算体系展开探讨。生态资源价值转化的前提是合理评估生态资源价值。国际上以环境经济核算体系（SEEA）为主进行生态价值量化，形成了可进行国际比较的统计方法框架，跨学科综合评估方法也渐露头角。中国以SEEA 为基础框架，研究生态资源价值核算方法的实际应用，侧重于服务价值核算法、当量因子法和基于能值的生态元法3 种［6］。

现有研究围绕农村生态富民的理论与实践进行了较为丰富的梳理，关注农村生态优势转化为经济价值问题，包括转化模式、积极作用与核算体系等。但现有研究未能将生态资源价值转化与中国农村的实际情况和目标导向相结合，缺乏从法学视角对农村生态富民过程的现实困境予以释明与应对。基于已有研究基础，将生态资源价值转化进一步推进至生态富民，廓清共同富裕目标下农村生态富民的理论要旨，探究阻碍农村生态富民的法治成因，回应农村生态富民发展的现实需求，为农业农村现代化发展和农民农村共同富裕提供助推之力。

1 共同富裕目标下农村生态富民的理论要旨

农村生态富民是新时代党和人民的创新之举，是“经济洼地”转化为“生态高地”的可行之举。农村生态富民理论内涵的理解，要置于共同富裕目标中，从价值意蕴、理论渊源和实践逻辑3 方面予以把握，系统构建理论框架。

1.1 价值意蕴：生态型共同富裕的目标导向

1.1.1 农村生态富民的内涵要义 中国农村生态富民的提出可追溯至2000 年农业部提出的“生态家园富民计划”。20 世纪90 年代末，中国农业部根据农业农村发展实际，改变原有“立足于资源问题本身，就能源抓能源”的工作方式，着重调整生态资源开发与生态环境保护的关系，提出“生态家园富民计划”。该计划以农户为基本单元，以沼气建设为核心，在基本解决农村生活能源的同时致力于改善农民的生产生活方式，促进生态环境保护与经济发展的良性循环，为农村现代化和可持续发展搭建了新台阶。基于农村生产发展与生态环境实际提出的“两山”理论为农村生态富民注了入新内涵。2005 年8 月，习近平同志在浙江省安吉县余村考察时提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。2014 年6 月，中宣部编撰的《习近平总书记系列重要讲话读本》将“绿水青山就是金山银山”作为习近平生态文明建设思想重要内容。“两山”理论关注生态文明与可持续发展，其价值观和世界观指向系统论的社会发展、尊重自然的生态伦理、权利平等的生态正义和自我制约的人类幸福。从“生态家园富民计划”的实施到“两山”理论的践行，农村生态富民内涵得到极大发展，农村生态富民是在“两山”理论指导下，以空间资源安全观和空间正义观为基本价值取向，合理利用生态资源发展生态经济，从而逐步摆脱经济贫困和生态贫困，实现共同富裕。

1.1.2 农村生态富民的时代特征 农村生态富民是符合中国农村实际的发展模式，具有渐进性、统一性和效率性的特点。第一，农村生态富民的实现是一个持续的过程，具有渐进性。现阶段农村发展尚存在诸多短板，生态富民的最终实现必然经历几个阶段，在逐步补齐发展短板的基础上实现生态价值的高效转化，最终通过合理的分配方式实现富民目标。第二，农村生态富民注重生态环境保护和经济发展协调统一，具有统一性。农村生态富民坚持经济效益和生态效益相统一，“绿水青山就是金山银山”即揭示了人与自然、发展生产力与保护生态环境之间的辩证统一关系。第三，农村生态富民注重采用新的思维方法和思想观念，利用科技实现生态环境保护和经济发展，具有效率性。农村生态富民要求实事求是进行分析，因地制宜予以规划，用少量资源支撑更大群体的收入水平得以提高。

1.2 理论渊源：马克思主义生态经济理论与“两山”理论的协同

1.2.1 马克思主义生态经济理论 人与自然的关系是马克思主义生态经济理论的重要组成部分。马克思曾经明确提出，农业部门内经济的再生产过程无论其社会性质如何，总是同自然的再生产过程相结合。但限于时代，马克思、恩格斯的生态经济理论没有就生态环境问题系统论述。中国共产党在继承马克思主义生态经济理论的基础上，结合中国生态经济建设实际，发展和丰富了其内涵。改革开放以来，中国共产党围绕生态经济问题提出了一系列新观点和新论断，实现了马克思主义生态经济理论中国化的飞跃，发展是中心和关键，要紧紧把握经济建设这个主题，这是党对发展的基本定位；良好的生态环境和自然资源是经济发展的基础条件，这是党领导人的共识；面对生态经济矛盾，党领导人积极主张生态经济协调发展，认为生态经济协调发展是世界的重大课题和发展趋势。马克思主义生态经济理论具有前瞻性，关于人与自然、社会与生态环境关系的研究为中国生态文明建设提供了思想基础，为中国农村生态富民建设提供了价值指引。

1.2.2 “两山”理论 2013 年9 月7 日，习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时，全面阐述了“金山银山”与“绿水青山”的关系。“两山”理论在提出时面向解决经济不安全、生态不安全等国家安全问题［7］。“两山”理论已成为中国农村生态富民的理论指导。“两山”关系，狭义指经济发展与环境保护的关系，广义则指人与自然的关系，隐含着人类对发展道路的选择指向，是对经济与生态环境相互依赖关系、人对自然能动作用和受动作用的辩证统一关系的科学认识。立足国际生态文明建设和国内乡村振兴热潮，“两山”理论从系统思维层面推动生态文明制度的生成，在实践层面指向生态文化的宣传塑造、生态制度的系统建设、生态治理的绿色行动3 个层次，彰显着新时代中国生态文明建设的文化自信和理论自信［8］，为中国经济发展和生态环境保护的关系问题提出了新视角，为中国供给侧结构性改革开拓了新空间，为实现城乡二元文明共生、城乡均衡发展的中国式现代化提供了新方案。

1.3 实践逻辑：农村生态资源价值转化的整全链条

农村生态富民的核心在于盘活农村地区长期积累但尚未实现定价的生态资源［9］。生态资源价值的实现形式多样，资本化运营是较为成熟、有效的一种。生态资源资本化运营是对生态资源的价值进行开发、利用、投资、运营，进而实现生态资源保值增值的过程。首先，生态资源本身具有价值，要将效用转化为具有使用价值的生态资产；其次，生态资产产权明晰，通过价值评估转化为生态资本要素；再次，通过多种要素优化配置转化为生态产品价值；最后，生态产品通过市场运作实现资本化价值。生态资源价值转化可分为四个阶段，即资源资产化、资产要素化、要素产品化、产品市场化。在资源资产化环节，由于农村生态资源难以盘点核算，多数村庄未对山林、草地、湿地集体性资源资产进行盘活，导致农村集体生态资源虽被认定为资源性集体资产，却未真正意义上实现生态资源资产化。在资产要素化环节，关键在于对生态资产展开合理的价值评估，充分考虑生态资源本身的使用价值以及由人类劳动创造的价值，将生态资产的价值具体量化为货币价值，从而达成生态资产要素化转变。在要素产品化环节，将农村集体所有的资源性资产作为一种生产要素投入到生产经营活动中，实现生态要素、劳动力要素、资本要素等多种生产要素的优化配置，将要素价值转换为交换价值，最终实现生态资源价值的增值。在产品市场化环节，生态产品通过市场进行有效配置，以一定价格出售，在竞争机制、价格机制作用下，实现生态产品的有效交换与流通，进而将产品的交换价值转化成经济价值和生态价值［10］。

2 共同富裕目标下农村生态富民的法治限度

随着农村社会和经济结构的调整，法治保障薄弱成为农民生态富民受阻的重要原因。主体、内容和客体是构成一般法律关系的要素，也是宏观把握农村生态富民法律架构的基础。农民主体地位的厘清、农民生态权益的维护和农村生态资源的保育，共同作用于农村生态资源价值转化，牵涉着农村生态富民最终实现。

2.1 主体限度：农村集体经济组织法人成员资格认定标准不明

农村生态富民是生态资源价值的深度转化，即强调农民主体的过程参与和收益分配。因此，明确农村集体经济组织成员资格是实现农村生态富民的基本前提与必然要求。但由于法学界对农村集体经济组织法人成员资格认定标准并未统一，法人成员资格认定标准方面一直遗留空白。农村集体经济组织法人成员资格认定困境主要涵盖立法、司法与运行3 个层面。在立法层面，针对法人成员资格认定法律依据只有一些地方性法规和村规民约，还有地方人民法院出台的一些司法解释，法律效力等级低。在司法层面，主要包括立案受理、主体确定、裁量标准这3 方面。一是立案受理具有争议。在地方司法实践中，法院是否应该受理农村集体经济组织法人成员资格认定纠纷，目前尚未形成统一意见。二是法律主体难以确定。村民委员会、村民小组、农村合作社作为农村集体经济组织法人成员资格认定主体，由于难以明确区分导致实践中审判主体不明现象频出。三是裁判尺度难把握。农村集体经济组织法人成员资格认定纠纷在受理进入审理阶段后仍然存在认定困境。在运行层面，农村集体经济组织法人成员资格认定与村民自治紧密联系，但由于村民自治薄弱，造成法人成员资格认定陷入困境。《中华人民共和国民法典》规定，农村集体经济组织属于特别法人，特别法人具有法人人格独立性的特点，但是从农村集体经济组织特征上来讲，一般农村集体经济组织没有专业决策机构，大多依赖村民自治组织，比如村民大会或村民委员会，使得农村集体经济组织难以发挥自己的决策权。

2.2 内容限度：农民生态权益保护需求扩张与法治保障薄弱

农村生态富民的核心体现在参与主体的权利义务分配，关键聚焦在农民生态权益的维护。因此，加强农民生态权益的法治保障是农村生态富民持续运行的“安全阀”。生态权益是人权的重要组成部分，农民全面发展的权利不容忽视，但是因农村生态环境的破坏，农民生态权益面临巨大挑战。农民生态权益的司法问题主要集中在基层环境司法诉讼乏力。在生态权益遭到侵害时，农民原本可通过诉讼维权，但实际上大部分涉及农民生态权益的案件很难进入司法领域。究其原因，一是农村获取环境信息的渠道不通畅，无法准确判断生态环境污染和破坏的风险。二是大部分农村地区仍是以血缘亲情为纽带的社会，农民对司法诉讼缺乏正确认识。三是农村地区缺乏环境法务人员和法律专家，农民得不到专业的司法指导和鉴定。四是作为受害者，农民难以与实力较强的环境污染企业长久抗衡，最终只能放弃赔偿。五是环境污染案件的审理时间通常要比普通民事案件长，人民法院久拖不决增加原告的精力、财力等成本。农民发起诉讼的意向不高，即使有意向发起诉讼，维权能力也不足，基层环境司法建设零乱。由于环境纠纷案件不断增多，环境司法专门化的发展速度加快，各地环境审判法庭的数量不断增设，全国环境审判法庭变得零散杂乱。一方面，各地区审判庭的名称没有统一，有的为环保庭，有的为环审庭，有的为生态资源审判庭。另一方面，环境审判法庭的内在结构不统一，一些基层环境审判法庭与上级法院设置不统一：基层法庭有环保合议庭和巡回庭，省高院不设巡回庭，只设立合议庭；市级法庭除了有环保合议庭和巡回庭，还增设环保审判庭。

2.3 客体限度：多元化污染源阻碍“绿水青山”的持续性转化

农村生态富民的承载客体是农村地区沉淀的生态资源，“金山银山”的前提是“绿水青山”。因此，积极应对农村地区多元环境污染、全面加强生态保育措施是提振农村生态富民发展势能的关键举措。农村环境恶化的原因从根源上分为来自城市和工业的污染、农村生活污染和农村生产导致的环境问题3类。农村环境公益诉讼有利于维护生态环境价值在农业农学价值体系中的平衡，是保障“绿水青山”持续性转化的利器，但是农村环境公益诉讼仍面临诸多困境。一是原告主体资格的组织服务困境。现行公益诉讼立法将农村基层组织和农民个人排除在公益诉讼主体资格之外，这种绝对否定的模式不利于公益诉讼发展，不能因为限制公益诉讼权利的行使就直接剥夺最息息相关群体的权利。二是诉讼费用负担过重。诉讼费用是影响诉讼积极性的最大障碍，尤其是对于民间环保组织，如果村民委员会和农民个体具有原告主体资格，这方面的困境将更加凸显。民间环保组织通常是民间自发的公益组织，有的获得企事业单位长期资金赞助，有的纯粹依靠公益基金运作，资金无法得到保障。提起公益诉讼不仅需要缴纳诉讼费，而且调查取证也需要大额的服务费，民间环保组织难以支付，公益诉讼积极性受到打击。三是缺少常态的联动机制。虽然城市环境和农村环境同属环境的组成部分，但二者有着不同的特点。城市人口分布集中，产业以工业和服务业为主，农村人口分布分散，主要产业是农业，二者呈现出的环境问题也有较大差别。然而环保行政部门和民间环保组织都分布在城市，在行使环境决策参与权和环境知情权方面存在短处，无法及时发现农村环境问题而采取措施［11］。

3 共同富裕目标下农村生态富民的法治进路

制度设计应以合法合理作为基本标准。首先，有必要通过立法明确农村集体经济组织法人成员资格认定标准，保证农民主体地位；其次，应把农民生态权益放在突出地位，以司法保障来守住实现共同富裕目标的最后一道防线；最后，要以农村环境公益诉讼法律服务守护好“绿水青山”，保证农村生态富民有效运转。

3.1 主体进路：明晰农村集体经济组织法人成员资格认定标准

农村集体经济组织法人成员资格的认定是保障农民财产权益的重要一环，应当通过国家立法对认定标准予以规范化、统一化，在平衡强制和自治理念的基础上合理抉择。具体来说包括取得标准和丧失标准2 个层面，取得标准可分为一般标准和特殊标准。一是取得农村集体经济组织法人成员资格的一般认定标准。人民公社时期，《户口登记条例》的施行使得组织成员资格与户籍相挂钩，将户籍作为成员资格的认定标准一直延续［12］。此外，无论是最高人民法院司法政策还是地方性法规，均将户籍作为衡量成员资格的重要因素。因此，应将户籍要素在立法中予以确认。二是取得农村集体经济组织法人成员资格的特殊认定标准。随着经济社会不断发展，以单一的户籍要素作为认定标准已无法满足农村需求。为了使得每个农民都能公正合理享受权益，避免部分农民获得较多权益而导致资源分布不均，应当结合具体情况对成员资格进行衡量，每个农民只能获得一个农村集体经济组织法人成员的资格。三是丧失农村集体经济组织法人成员资格的认定标准。首先，组织成员死亡后其成员资格自然丧失。其次，组织成员户籍被迁出后其成员资格自然丧失。虽然户籍并非惟一的成员资格认定标准，但是当成员决定将户籍迁出时，也就表明了该成员不再有在该地区继续生产生活的意愿。但是，若该成员将户籍迁出后没有加入其他农村集体经济组织，也没有享受其他城市社会保障等福利，在这种情形下，其重新申请获取原组织法人成员资格时，原组织应当予以接受。最后，组织成员自愿放弃后其成员资格自动丧失。但是该成员在放弃前以集体生态资源作为基本生活保障的，组织应给予一定补偿。

3.2 内容进路：健全农民生态权益保护的司法保障体系

农民生态权益的诉求背后隐含着深刻的利益关系，作为理性的司法体制，要成为生态正义的守法神，必须对传统的诉讼制度进行改革，重新分配司法资源和程序权利。第一，引入巡回法庭。在管辖权的确立中，中级法院引入环境巡回法庭，一方面可以规避外界力量介入；另一方面实地了解案件，节约当事人诉讼成本，也大大提高办案效率。如果当事人认为基层环境法庭办案不公，可以直接向巡回法庭起诉，避免行政机关的干预。第二，确立“三合一”审判模式。这里的审判包括环境民事、刑事、行政三大类环境纠纷的审判。审判人员是审判效率和专业性的关键因素，为了更好地审判环境案件，在审判庭、合议庭的审判长由市法院资深法官担任，其他人员也要具有此三大类审判经历。第三，引入技术审查官制度，加强鉴定的公正性。如果不对鉴定污染程度的工作进行统一管理，就会造成同一诉讼出现多份结果不一致的鉴定报告，当事人也会对司法产生怀疑的态度。解决此类问题的方法就是引入技术审查官制度，即需要鉴定的污染工作由技术人员当庭当场完成，增强法庭处理技术问题的能力和效率，保障裁判结果的公正。第四，完善生态司法修复补偿制度。农村的生态补偿制度是农村生态环境的修复和保护的重要保障，是重新调整利益的最佳途径［13］。完善农村资源有偿使用制度和生态补偿法律制度，让环境污染的责任者对所在的地区付出代价，让政府对因保护生态环境而造成利益牺牲的地区提供补偿，在根本上保护农民利益，实现经济发展和环境保护的双赢。以征地开发为例，政府征地开发势必牺牲农民的利益，按照谁开发谁补偿、谁受益谁补偿原则，政府就应该承担补偿责任。

3.3 客体进路：加强农村环境公益诉讼法律服务建设

加强农村环境公益诉讼法律服务建设是守护好农村生态资源的法治利器。第一，农村环境公益诉讼应当将村民委员会和农民个人纳入环境公益诉讼的原告资格主体。农村地区的土地、河流、森林等生态环境资源不仅是村民集体所有财产，也是生态环境的重要组成部分，村民委员会有责任也有权力代表全体村民借助法律手段保护生态环境。从组织服务角度分析，村民委员会相对于检察机关、环保组织具有分布广、数量多的特点，而且作为自治组织代表广大村民利益，提起环境公益诉讼更具有积极性。第二，健全公益诉讼配套运行机制。政府应当考虑在全国范围内设置环境公益诉讼专项基金和环境公益诉讼法律援助中心。一方面，可以由政府拨款和民间筹资双向共同筹建环境公益诉讼专项基金，委托中立第三方代行保管，用于对民间环保组织、村民委员会或者农民提起公益诉讼的律师费用、损害评估费用、调查费用等的承担以及对受害人的补偿、提起公益诉讼原告的奖励或者是公共环境的改善。另一方面，将环境公益诉讼纳入法律援助服务范围内，可以考虑在司法行政机关法律援助中心下设专门的环境公益诉讼法律援助中心，从调查取证到诉讼结案全程援助，发挥法律援助的实质作用。第三，建立各方共同参与的诉讼联动机制。发生公共环境损害事件时，农民作为第一感知人可以将情况上报农民代表或村民委员会，由农民代表或村民委员会通报农村环境公益协调委员会，委员会根据事件属于行政公益诉讼还是民事公益诉讼提出由哪一方提起公益诉讼的建议。这样既解决了各方信息不畅通的问题，又能在提起公益诉讼时由检察机关或环保部门协助取证，以保证公益诉讼顺利进行。