刘选卫

（宝鸡文理学院经济管理学院，陕西 宝鸡 721013）

2017 年中共十九大提出了乡村振兴战略，对中国农村社会、经济和文化做出了系统规划，指明了乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴的发展目标和路径，并指出改善农村人居环境，打造美丽宜居乡村，是建设美丽中国的重要举措和任务。2018 年国家出台《农村人居环境整治三年行动方案》，在全国展开了社会主义新农村建设、美丽乡村建设等行动，切实推动了农村人居环境治理，并取得了阶段性成果。以西部某省为例，2019—2021年累计投入各类资金347.56 亿元，全省101 个县基本完成治理目标，在农村卫生厕所改造、生活垃圾治理、生活污水治理等方面取得了明显成效，群众满意率达95%以上。2020 年中国进入小康社会，农村社会在环境方面的主要矛盾表现为农民对优美宜居环境的需求与环境发展不平衡、不充分的矛盾。乡村要振兴，环境必改善。国家“十四五”期间更是将强化农村生态环境治理，提升农村生态、生产和人居环境质量作为重要内容。因此，围绕新时期农村人居环境开展管护治理多元化、治理成果产业化研究十分重要。本研究通过剖析乡村振兴背景下中国农村人居环境治理的初始关系样态，厘清农村人居环境二元合作治理存在的主要问题和产生的根源，提出了农村人居环境治理的多元协作架构和推动农村人居环境多元协作的共治途径，旨在为中国农村人居环境治理和研究提供参考和借鉴。

1 乡村振兴背景下农村人居环境治理的初始关系样态

农村人居环境治理源于国家乡村振兴战略的实施，反映了政府和农民二元合作治理的初始关系样态，其基本架构如图1 所示。中国多数农村地区人居环境治理中以这种二元合作架构为主导。

图1 农村人居环境治理二元合作架构

农村人居环境治理二元合作架构从政府、农民和农村人居环境3 个层面反映了相互间的作用影响逻辑。从政府层面来看，各级政府始终保持着对农村人居环境治理的主导地位［1］，主要通过政策引导、制度规范、经济支持、技术支持和调动监督［2］等措施，发挥主导功能参与治理［3］；从农民层面来看，在政府主导和引领下，作为农村人居环境治理的直接受益者，农民在结构化生产生活实践运行全过程中始终突出环境治理的主体地位［4］，主要通过增强环保意识、改善基础设施、改变粗放行为习惯、强化集体功能和发挥精英引领等方式，以集体自治的作用和途径实施治理［5］；从农村人居环境层面来看，通过政府的主导、引领和农民的主体自治使农村人居环境得到显著改善。人居环境的改善会对农民直接产生社会反哺作用，形成更为和谐的农村社会新秩序。和谐的农村社会秩序会进一步对政府和国家产生社会反哺作用，形成美丽和谐的中国农村社会样貌。

2 乡村振兴背景下农村人居环境二元合作治理存在的主要问题

长期以来，中国在农村人居环境治理中所构建的政府和农民二元合作架构作用明显，取得了显著的治理成效，促进了乡村振兴战略的实施。但是，随着中国进入小康社会发展新阶段，农村人居环境治理开始进入“深水区”，治理的深度、广度持续加大，农村人居环境治理二元合作架构存在的问题日趋凸显，归纳如下。

2.1 农村人居环境治理过分依赖政府

中国农村环境治理的二元合作架构下，治理的经济来源和技术来源几乎全靠政府支持。政府对农村人居环境治理的支持效能居高不下，特别是在国际环境恶化和国内持续疫情的影响下，地方财政和管理效能普遍趋紧，农村基层政府这一问题更为突出，开始出现规治能力后劲不足的困境［2］。2022 年3 月，通过调查西部某市36 个乡镇政府对农村人居环境治理的支持效能，从经济资源、人力资源和技术资源3 个维度进行统计，结果见表1。

表1 西部某市36 个乡镇政府支持效能统计

由表1 可知，乡镇政府均已发挥出最大支持效能，后续可以继续加大支持效能的在经济资源方面占比16.67%，在人力资源方面占比8.33%，在技术资源方面占比19.44%。结果显示，乡镇政府对农村人居环境治理的支持效能后劲不足的困境已经显现，反映出农村人居环境治理过分依赖政府的单边支持，已经无法满足社会发展新阶段人居环境管护治理持续深入的要求。

2.2 农村人居环境管护治理理想悬浮

农村人居环境治理包括生产环境和生活环境2个主要方面。在农村生产环境治理方面，绿色生产是治理发展的必然趋势。随着新农村绿色文明建设的不断深入，作为生产活动主体力量的中青年农民，尽管普遍认同并接受绿色生产的价值理念，却因价值认知、经营预期、风险认知和社会规范等因素产生了意愿与行为的悖离，在生产实践中高污染、重排放等粗放式生产行为依然存在，形成了农民生产环境治理理想悬浮现象。石志恒等［6］在2022 年农业社会化服务组织、土地规模和农户绿色生产意愿与行为的悖离研究中，对中国西北某农业产区绿色生产调查显示，农户无公害农药施用意愿与行为的悖离发生率为38.0%。在农村生活环境治理方面，绿色生活方式是治理发展的终极目标。尽管在这一方面中国已经取得了阶段性治理成效，但由于过去长期的城乡二元化结构，导致农村人居环境治理知识、治理制度和资源供给等方面的短板短期内仍然无法有效解决，农民治理意识不强、作用发挥不充分、治理主体缺位等现象依然存在［7］，因此也造成了农村生活环境治理的理想悬浮。

2.3 农村人居环境管护治理经济反哺能力不足

习近平总书记指出绿水青山就是金山银山，反映出环境治理不仅包括社会效益，还包括经济效益的基本逻辑。中国农村人居环境治理在二元合作架构运行实践中，表现出社会效益显著、经济效益不足的情况。这主要是由两方面因素所致：其一，在中国农村人居环境治理二元合作架构下，治理所需的经济、技术等核心要素长期多为政府单边供给，而政府的治理要素供给本质具有天然的公益性，从而导致人居环境经济效益弱化；其二，在中国农村人居环境治理二元合作架构长期作用下，尽管治理取得了显著的阶段性成果，但作为治理参与者无论是政府还是农民，均缺乏对人居环境治理成果进行产业化发展和经济转化的组织能力，致使治理成果产业化不力、经济效益缺乏。因此，农村人居环境管护治理长期经济反哺能力不足，会对农民治理动力增长和基层政府单边资源支持效能提高产生严重的负面影响。

2.4 农村人居环境产业化发展缓慢

尽管中国处于经济发展新常态阶段，但是农村人居环境的产业化发展却刚刚起步，且发展速度缓慢，主要表现为以下3 个方面。一是农村人居环境管护治理仍然以二元参与方式为主，企业、社会组织和个人等第三方参与不多、不深，并且产业融合参与方式以简单的订单式、承包式等为主，较少采用股份制、股份合作制等方式。二是中国农村人居环境呈现出产业化率不高，产业链短而窄，对二三产业整合发展牵引不足［8］，产业链各环节附加值较低，产业特色趋同等现象，造成产业规模效应和品牌效应失灵。三是中国多数地区农业企业规模和质量不高，创新能力有限，对地区农村人居环境产业融合的引领作用有限。

3 乡村振兴背景下农村人居环境的多元协作共治途径

3.1 科学构建农村人居环境管护治理的多元协作架构

构建农村人居环境管护治理多元协作架构，要在原来政府引领、农民自治的二元合作架构下，将企业及其他社会团体和个人作为第三方引入到农村人居环境的管护治理过程当中，重组政府、农民和第三方三者在农村人居环境管护治理运行中的关系结构，形成政府主导引领农民自治、指导服务第三方的产业化治理，以及第三方协同支持农民自治的农村人居环境多元参与、共管共治的新型运作架构（图2），最终实现农村人居环境管护治理的社会效益和经济效益同步扩大，形成显著的社会和经济双反哺循环格局。

图2 农村人居环境多元协作治理机制架构

构建农村人居环境管护治理多元协作架构的核心是积极、广泛地引入企业、社会团体和个人等第三方加入，并充分发挥其优势作用。一是可以获得企业、其他社会团体和个人等第三方的治理要素资源投入，打破农村人居环境管护治理长期由政府单边支持的格局，扩大要素供给总量，缓解政府支持效能的压力。二是可以充分发挥和利用企业、其他社会团体和个人等第三方的产业经营能力和产业融合优势，将农村人居环境治理成果逐步进行产业化融合经营开发，以持续增加农村环境管护治理的经济效益，进而实现对参与各方的良性经济反哺能力和积极性的提升。

发展农村人居环境多元参与、协作共治关系的基本条件是科学有效地调整政府和农民的职责功能。首先，政府的职能应该从主导引领农民组织人居环境自治的单向结构，扩大为兼具指导和服务第三方积极参与组织人居环境产业化治理的双向结构。政府对第三方的指导和服务具体表现为，一是要广泛猎寻当地乃至全国有关企业、社会组织和个人参与当地农村环境治理；二是要指导监督企业等第三方对当地农村环境产业化治理开发行为，确保符合国家法律政策、符合各方的共同利益；三是要全程服务第三方对农村环境产业化治理开发过程，给予必要的政策扶持和智力支持。其次，农民的责任应该从开展人居环境管护自治，扩展到同时积极配合第三方进行人居环境产业化开发。农民对第三方的配合就是农民与第三方在环境治理开发中的深度合作，具体体现为，一是要建立农民与第三方的利益联结机制，以股份合作、服务带动和多层次融合等多种方式合作，增强推进农村环境产业融合发展动力；二是要充分利用农村劳动力、土地等优势资源，为第三方在农村环境产业融合开发中创造积极条件，推动环境成果的市场化、公司化运作；三是要自觉接受第三方提供的环境管护治理科技服务，积极提高自身治理能力水平，充分发挥科技的驱动作用。

3.2 充分发挥农村人居环境多元协作共治作用

人居环境产业化发展就是要对绿色生活环境和绿色生产环境的系列产物和衍生物进行产业化、品牌化、市场化运作，最终转化为人居环境的经济效益。人居环境产业化发展大体可以划分为环境建设、环境产出和经济效益转化3 个阶段（图3）。

图3 农村人居环境管护治理产业化发展

3.2.1 改善农村人居环境治理参与多方在产业化发展中的作用层级关系 在农村人居环境管护治理的产业化发展3 个阶段中，参与各方所承担的主体功能和作用应有所不同。2022 年3 月，通过对基层政府、农民和企业等第三方在农村人居环境产业化发展3 个阶段中的参与方式和作用层级，征询了32 位专家意见，统计结果如表2 所示。

表2 农村人居环境产业发展不同阶段各方参与方式与作用层级

在环境建设阶段，要以农民自治承担主体功能，发挥Ⅰ级作用；政府主要承担指导和支持功能，发挥Ⅱ级作用；企业等第三方次要承担支持共治功能，发挥Ⅲ级作用。在环境产出阶段，主要是以农民自主生产承担主体功能，发挥Ⅰ级作用；企业等第三方主要承担经济、技术方面的支持与指导功能，发挥Ⅱ级作用；政府承担宏观指导与支持功能，发挥Ⅲ级作用。在经济效益转化阶段，主要是以企业等第三方与农民联合经营承担主体功能，共同发挥Ⅰ级作用；政府需要参与指导与支持，发挥Ⅱ级作用。在农村人居环境管护治理的产业化发展不同阶段，主体作用、承担者的作用发挥至关重要。特别是在经济效益转化阶段，政府对企业、社会组织和个人等第三方与农民的联合经营要给予足够的空间，在坚持原则的基础上竭力为第三方“松绑”，为环境产业项目提供必要的政策、经济和技术等方面支持［9］。

3.2.2 强化农村人居环境产业化发展链条的拓展与延伸 农村人居环境从绿色生活环境和绿色生产环境两方面产生了乡村旅游产品、乡村文化产品、休闲农产品和农副产品四类产品。这些产品在中国乡村振兴战略推进中已初步形成了产业链［10］，但经济效益有限。2015—2019 年，文化和旅游部对中国休闲农业和乡村旅游情况统计数据显示，2016 年旅游接待人数最低，为21 亿人次，至2019 年已上升为32亿人次，整体呈上升趋势（图4）。但其营业收入占旅游总收入的比例过低（图5），其中，2015 年占比最低，仅为11.80%，2017 年占比最高，为15.80%，2019年降至14.20%。由此可见，中国农村人居环境产业化水平仍然较低，产业发展潜力并未有效释放，解决产业链窄短问题仍是产业创新驱动的重点。有效延伸农村人居环境产业链是一项持续的复杂工程，需要企业等第三方与农民深入合作、联合经营。一是要持续增强农村人居环境管护治理的集约化和规模化程度，以降低环境治理成本、扩大环境治理范围，增加环境产业链各环节附加值，并催生出更多的环境产业辅助链条。二是要转变农村人居环境产业增长架构，持续提高人居环境初级产品的综合开发利用程度，从而带动下游产品开发和产业链条的拓展延伸。三是要建立农村人居环境产业品牌体系，严把环境产业链全系列产品质量，以质量保品牌，以品牌增客户，持续提高产品市场知名度和竞争力［11］。

图4 2015—2019 年休闲农业和乡村旅游接待人数

图5 2015—2019 年休闲农业和乡村旅游营业收入占旅游收入的比例

3.2.3 保障农村人居环境产业化发展中绿色产品生产动力和销售市场稳定 长期以来，阻碍中国农产品绿色生产最主要的问题是销售市场保障失效，绿色产品鱼龙混杂，优质优价的市场规律失灵，从而导致生产主体的绿色生产动力弱化和绿色生产理想悬浮。随着中国全面建成小康社会，绿色农产品社会需求持续升级，有机、绿色、健康逐步成为消费关注的热点。在这一需求市场背景下，有效保障绿色农产品生产动力和市场健康是农村人居环境产业化发展的当务之急，需要政府全面加强对农村人居环境产业化发展的生产监管与市场保护。一是要有效落实绿色农产品认证，严控准入条件，延伸证后监管，以认证权威性增强绿色农产品的市场识别差异化［12］；二是要深化实施绿色农产品质量安全全程追溯管理，建立“互联网+监督机制”，增强绿色农产品的市场信任度；三是要培育和保护绿色农产品品牌，建立优质品牌遴选标准，滚动实施品牌培养与遴选，帮助优质品牌提高社会影响力和市场占有率，实现绿色农产品优质优价。

4 结语

中国已全面进入小康社会发展新阶段，农村人居环境治理面临更深层次的挑战。在乡村振兴背景下，中国农村人居环境治理需要尽快打破初始的二元合作关系样态，建立由政府、农民、企业和社会团体及个人等第三方共同参与的多元协作共治新架构。在此架构下，通过调整农村人居环境治理参与多方在产业化发展过程中的作用层级关系，强化产业化发展链条的拓展与延伸，采取保障产业化发展中绿色产品生产动力和销售市场稳定等措施，全面推动农村人居环境的治理升级，最终实现强农业、美农村、富农民的发展目标。