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安徽工业大学，安徽 马鞍山 243000

近年来，各地方政府以推动治理体系和治理能力现代化为目标，充分利用人工智能的发展契机，不断探索出人工智能与行政事务的融合应用，实现了行政管理的创新性发展。行政活动因自动化技术的赋能，更具精准化、高效化、规范化，其中“不见面审批”“秒批”等实践应用的陆续推出，已经成为行政机关有效实现“依法行政”“高效便民”“精准施政”等行政管理目标的重要保障。相较于行政审批等授益性行政行为，行政处罚具有明显的损益性、负担性色彩，一旦行使不当，便会造成相对人合法权益受损等结果，因此，对于行政处罚这类行政活动务必引起充分重视。在大力推行自动化行政，建设数字政府的当下，自动化技术引入为行政处罚实践带来诸多挑战，如何从制度层面有效回应这些挑战，是本文需要着重讨论的问题。

一、自动化行政处罚的运作机理及功能分析

（一）运作机理

自动化行政处罚改变传统行政领域人工执法模式的单一性，其利用计算机软件及数学建模等科技手段，模仿执法者裁量思维的方法，模拟裁量处罚实施过程，实现“人为主、机为辅，人机有机结合”共融局面。［1］而自动化行政处罚系统相关程序设计——法律知识图谱的形成和算法模型的构建，是实现机器自动化运算，进行个案裁量的重要保障。法律知识图谱的本质是将海量法律数据信息，包括相关法律规范、指导案例、证据材料等以一定法律逻辑连接在一起所形成的巨大网络知识库，主要服务于裁量结果的输出、类案推送以及系统的深度学习。早在2009 年南京市环保局开发的“环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”中，就构建了集法律法规库、裁量基准库、裁量对象信息库、文书库以及历史案件库等于一体的裁量决策知识库。［3］在此基础上，基于静态的裁量基准，并辅之以一定的算法规则，搭建集“裁量因子—法律依据—裁量结果”于一体的动态算法模型，赋予了机器模拟人脑进行价值判断，法律适用及法律推理的能力，由此替代人工对相关案件的行政处罚裁量。自动化行政处罚系统裁量辅助功能的发挥还依托于计算机能够识别的语言体系，因此，实现自然语言表达的法律规范、裁量基准等与计算机代码之间的精准转译，是确保自动化行政处罚系统有效运行的根本条件。

（二）功能分析

1.提升行政处罚效率

自动化方式的引入，有效创新了行政管理方式，引领行政处罚实践不断取得新变革，保障了行政处罚高效化实施。在以人工执法为主的传统行政处罚模式下，由于受到物力、财力人力等行政资源的限制，导致选择性执法较为普遍，执法时间、执法地点只能由执法人员进行预先安排，这使得实践中违法案件数量与执法频率、覆盖面之间的矛盾日益凸显。随着自动化行政处罚系统的推出，执法人员借助自动化技术发现违法行为、分析违法情节，有效突破了传统人工执法的时空限制，真正实现全天候、全方位执法，极大促进了行政处罚效率的提升。

2.提升行政处罚的专业化程度

在传统人工执法模式下，基于人情社会思想的束缚以及对个人利益的追逐，导致执法过程中“关系执法”“人情执法”现象层出不穷，严重损害了执法的公平、公正和统一，限制了行政执法效果的发挥。而自动化行政处罚通过预先确定裁量因子，构建算法规则，确保裁量结果机械化、客观化输出，有效克服了人工执法下的人情、利益等不相关因素，避免了同案异罚的执法弊端。此外，随着技术的进步，现阶段的人工智能技术拥有深度学习能力，能够随着计算、挖掘次数的增多而不断自动调整算法的参数，提升挖掘和预测结果精准性。［2］这有效弥补了行政执法人员特殊实践情境下经验不足、能力不够等缺点。

二、自动化技术对行政处罚实践的挑战

（一）公正性挑战：数据转译与算法黑箱

传统人工裁量的过程是因果性的考量，而自动化裁量系统是关联性的运算［3］。自动化裁量系统要求将各类法言法语转译为可供计算机操作的确定性代码，并根据算法模型，形成一一对应关系。其中，代码转译是否有误？代码之间对应关系又是否合理？以及是否会存在语义偏差，违背立法意图的现象？数据转译的精准性关涉法律规范能否被正确解读，这一过程如若无法得到有效保障，便会使算法裁量逾越法律设定的涵射范围，进而衍生出“篡改法律、二次立法”的风险，冲击行政处罚公平正义的价值理念。

自动化系统的科学运作也是关系到裁量是否公正的重要影响因素。自动化裁量系统依托于裁量因子，对案件事实进行分析评价，进而输出裁量结果。那么，系统如何通过裁量因子完成案件事实情节的判断？裁量因子的选取是否具有科学性？鉴于算法黑箱，行政机关对于诸多问题都无法给出明确回答。算法的透明性和可解释性是量罚系统运行的前提［4］，而自动化行政处罚背景下的技术垄断、信息茧房严重制约着行政公开的实现，行政相对人的知情权无法得到有效保障，由此也引发了其在权利保障中与公权力部门博弈的失衡。

自动化背景下的行政处罚，隔离了执法人员自我偏好与价值理念等主观层面的影响，一定程度上促成行政处罚的公正化、理性化运作。但基于算法编排过程中设计者自我认知局限与偏见等因素，实践中算法歧视现象正在悄然蔓延。当根植于社会文化和制度的人类头脑中的固有偏见，通过研发人员嵌入到程序指令中后，这种偏见与歧视借助算法也会随之增强与放大。基于此，被植入了行政权控制后的算法设计，极易演变为行政机关肆意扩张行政权力以谋求不法利益、进行暗箱操作的工具，进而损害相对人的合法权益，危及自动化行政处罚模式的长远健康发展。

（二）能动性挑战：设计缺陷与裁量怠惰

数字化裁量的客观化、标准化，在一定程度上虽能克服人工裁量下的“人情罚”“关系罚”等违法行为，但与此同时，自动化裁量系统固有的僵硬化缺陷也对能动性的发挥带来了挑战。自动化处罚裁量决策系统通常由省级政府或其工作部门统一部署，对于自动化行政处罚系统输出的处罚结果，基层执法部门往往不具有变更权限。这不仅限制了执法人员专业技术与能动性的发挥，对相对人合法权益保障也极为不利，长此以往，必将降低行政处罚实践中自动化技术的辅助功效，迟滞人机互动模式的长远发展。

执法人员与自动化裁量系统始终处于支配与辅助的角色，而在实践中，人机参与程度与功能地位的失衡，同样会造成行政执法人员能动性的丧失。在行政执法实践中，案件事实的判断需要执法人员对相关因素进行广泛收集与调查，并在此基础上进行综合分析、审慎思考，以此确保作出行政处罚决定的合理性与适当性，而在引入自动化处罚系统后，执法人员通常会依赖机器基于有限的裁量因子对案件事实作出的预判。由此，在行政调查中，执法人员往往会局限于与裁量因子相关的案件事实，而放弃对其他相关事项的调查。此外，一些执法人员将裁量结果作为最终行政决定的依据，这种机器凌驾于人之上，篡夺行政权的现象损害了行政执法的权威性，也使得执法人员因对机器产生过度依赖而限制了能动性的发挥，甚至成为其掩饰裁量怠惰与行政不作为的借口说辞。一旦当处罚决定引发行政争议，行政机关会企图以机器裁量作为挡箭牌，呈现依法履行职责的合法性外观，以此规避基于滥用职权、行政不作为等因素产生的违法责任，逃脱法律的制裁。

三、自动化行政处罚的应对措施

（一）推动自动化技术的发展与变革

1.建立高强度测试机制与动态调整机制

在机器开发完成后投入使用前，行政执法人员应选取实践中的频发事件，对机器进行多次模拟操作，以便确保自动化处罚系统结果输出的精确度。此外，在技术设计上保留执法者补充违法事实、适度更改处罚结果的权限，但同时确保该种权力建立在严格的程序之上，经过层层审批，并由相关负责人对这一变更进行最终审核与把关。通过此操作不仅可以发挥行政执法人员的能动性，避免机械执法，同时也能够确保处罚结果的公正性、可靠性。

2.实行专家评估机制

在自动化行政处罚的背景下，应着力推进专家评估机制的建构，组织深谙专业知识，熟练掌握相关专业技能的专家对机器运行原理、运行程序等进行评估、审查，并出具相关评估与论证报告。此外，对于机器设计缺陷等问题，负责审查的专家应及时与研发者、行政执法人员进行探讨，采取有效措施对其予以纠正和完善，以消解算法设计潜在的不合理、不公正风险。

（二）合理界定自动化行政处罚的适用范围

从目前来看，行政活动智能化的发展仍处于弱人工智能阶段［5］。尤其在行政处罚的实践背景下，囿于技术的局限性以及算法黑箱等因素，致使自动化系统输出的处罚结果在公正性、准确性方面尚存在诸多质疑。基于此，为充分发挥自动化技术的功效，更好地推进人机协同机制的构建，合理界定自动化行政处罚的适用范围尤为必要。

界定自动化行政处罚的适用范围，需要从立法层面对于自动化行政处罚的边界进行限制约束，明确不同种类行政处罚中的人机参与程度。主要对以下因素进行审慎考量：第一，法律规范的明确性。法律规范表达的明确性与否直接影响数据转译的精准性，进而影响处罚的公正性，对于以模糊、抽象的法律用语表达，需要执法人员利用主观情感、伦理道德加以把握的法律事项应严禁适用自动化行政处罚。第二，行政处罚侵益性。对损害轻微的行政处罚种类，可由自动化系统输出处罚结果，并由执法人员对其进行审核把关。而对侵益性较强的行政处罚，则由人工裁量较为适宜。第三，案情复杂程度。对于案件情节复杂、具有较多争议、无法按照简易程序得到确定性结果的事项，应保留人工处理的高参与度，以此确保个案正义的实现。

（三）履行必要的说明与告知义务

自动化行政处罚的背景下，对行政执法人员课以一定的告知与说明义务，能够有效增强算法的透明度，消除行政恣意，实现对相对人合法权益的有力保障。在机器投入使用前，可由行政机关就自动化设备的运行情况向社会公众予以告知，诸如，公开相关专家评估与论证报告，以表明算法设计的准确性、科学性，相关裁量因子的选取以及该裁量因子对处罚结果的影响权重，自动化行政处罚设备的启用时间、设置地点等。对于个案的行政处罚，由相关执法人员在听取行政相对人的陈诉和申辩后，向其承担主要的说明义务，必要时，可由实际开发者协助说明，以确保行政相对人明晰相关处罚依据，增强对行政处罚决定的接受性。

（四）构建完备的监督体系

随着科技的发展和专业技术社会的来临，技术因知识垄断，而愈来愈多地生成一种有别于基于国家暴力而产生的权力——算法权力［6］，为有效扼制该权力的肆意扩张与滥用，有必要以自动化行政处罚为核心，构建事前防范—事中控制—事后审查的监督体系。第一，基于自动化行政处罚的特点，合理划分执法人员的职责权限，搭建集适用、调整修改、审查、复查等于一体的部门体系，以实现对自动化行政处罚的有力监督与控制。第二，利用自动化行政处罚系统的类案推送等功能，构建相应的处罚预警装置，根据自动化处罚结果的偏离程度，决定是否要进行人工处罚裁量与认定。此外，为了便于事后审查，应设置实时记录、案件检索等功能，对自动化行政处罚进行全程把控，以杜绝执法人员以机器裁量为名，行违法处罚之实，进而使自动化行政处罚结果更具合理性、公正性。