代秀龙，陈 别

引言

我国的村庄规划可追溯到1979 年由建委和农委引导的农房建设工作，法定性可溯源于1993 年国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》，2008 年《城乡规划法》的实施，标志着村庄规划从行政法规上升到法律层面。随着不同发展阶段城乡之间资源配置取向的调整，以及国家“三农”政策的演变，村庄规划体系经历了雏形期、成长期和完善期三个阶段。特别是在我国城乡关系由对立、统筹到融合发展的动态进程中，不同部门针对乡村发展的实际需求，开展了不同形式、类型多样的村域尺度规划实践[1-4]。机构改革以来，村庄规划作为乡村地区开发建设保护修复的法定规划、详细规划及乡村振兴战略实施的基础性工作，村庄规划肩负着乡村地区国土管控与建设许可的使命。国土空间规划体系构建和乡村振兴资源精准投放下的村庄规划如何做到“多规合一”、“实用”，是目前普遍关注探讨的问题[5，6]。广东省村庄规划发展历程整体呈现“点-线-面”村庄规划覆盖特征，但存在村级规划编制无序交叠、多类型规划难以融合，乡村地区建设管控不到位、用地散乱低效，村庄有新房无新村、传统特色难以延续[7，8]，规划成果针对性不强、不好用不实用，难以应对发展不确定性、规划调整响应不及时等问题，新时期转变传统规划工作方式及技术是做好“多规合一”实用性村庄规划的关键。近年来，国家层面先后出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的指导意见》《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》等系列政策文件，明确了村庄规划的法定定位及内容任务。国内21 个省市区亦先后出台村庄规划技术导则（指南）及管理政策文件，张尚武[9]、张立[10]、袁源[11]、菅泓博[12]、张建波[13]、华乐[14]等学者也围绕村庄规划体系、编制重点及成果体系等方面展开研究，提出村庄规划应分级谋划，兼顾管控约束与发展导向，融入村庄设计，但总体来看受制于上位国土空间规划及相关政策的不稳定，村庄规划工作思路及技术要点仍在探索实践的路上，如村庄规划工作层次和推进模式仍不清晰，村庄规划内容任务过于综合，解决的问题不够突出等。本文在梳理近年来村庄规划转型趋势及广东自身特色及突出问题的基础上，尝试总结新时期广东省村庄规划工作逻辑与重点，从规划编制方式创新、规划响应能力提升、规划成果表达优化、动态调整机制完善等四个方面提出实用性技术路径，旨在为国土空间规划体系下村庄规划的编制与管理提供一定参考与借鉴，切实提高广东村庄规划空间管控及乡村振兴精准保障能力。

1 广东村庄规划的共性与差异

1.1 村庄规划的发展与转型

虽然村庄规划在不同时期侧重点有所不同，但以往村庄规划侧重满足主导编制部门的使用需求，注重单个村庄居民点建设整治的引导，比较追求技术性、蓝图式规划。新时代国土空间规划体系构建及乡村振兴战略实施双重背景下村庄规划强调“多规合一”和“实用性”，从目前国内各省市区已印发的村庄规划规范指导文件来看，大多在工作方式、编制内容、成果构成、规划管理等方面有较大共性[15]。

工作方式上，从盲目随意到分类分步按需编制转型。以往村庄规划编制往往单村编制，村与村之间缺乏统筹，不同类型村庄规划范围深度不一、缺乏衔接，难以形成合力。新时期村庄规划编制可以一个或几个行政村为单元编制，关注跟乡村振兴、村庄分类衔接，强调根据不同类型村庄需求编制，对于重点发展或需要进行较多开发建设、修复整治的村庄，编制实用的综合性规划。对于不进行开发建设或只进行简单的人居环境整治的村庄，可只规定国土空间用途管制规则、建设管控和人居环境整治要求作为村庄规划。

编制内容上，从关注建设引导到强管控重实用转型。以往村庄建设规划、村庄整治规划等类型村庄规划过多关注居民点建设引导，未能有效衔接土地利用总体规划，存在突破土规建设用地规模、未满足耕地保有量等约束性指标等情况，部分村庄规划建设用地甚至占用永久基本农田，导致难以实施精准用地管控与保障。新时期村庄规划作为国土空间规划体系下城镇开发边界外的详细规划，突出面向空间治理统筹全域全要素编制，对村域内全部国土空间作出规划安排，实现村级多规融合，衔接自然资源、住房建设、农业农村等多部门需求，在满足用地管控的基础上，还可根据自身需求开展村庄设计、创建行动方案等，以满足“多规合一”实用性要求。

成果构成上，从技术主导到社会综合规划转型。以往村庄规划编制过程缺乏深入调查、村民的主体地位难以体现，所形成的规划成果技术性强、管理者没抓手、村民看不懂。新时期村庄规划突出开门编规划，反映村民合理诉求，充分体现村民的“主体地位”，并开展多方参与的工作模式，鼓励多方社会力量联动介入指导，激发村民的愿景力与行动力。规划成果表达一方面从便于村民使用的角度，采用村民看得懂、接地气的表达方式，提炼出有利于村民认同、便于执行的简易成果，另一方面还应满足自然资源、住房建设、农业农村等部门管理需求，提供好管理、可监督的图则化、项目化成果。

规划管理上，从终极蓝图到实施动态导向转型。以往村庄规划侧重于村庄发展定位和目标，以蓝图式规划对村庄未来的发展进行引导，现行“一刀切”式的规划调整机制难以适应乡村地区发展的众多不确定性，难以及时保障农村村民住宅、公共设施与乡村振兴产业发展项目用地。新时期村庄规划以有效实施为目标，要求以国土“三调”为底，精准落实底图底数和上位规划约束性控制线和指标要求，将上位规划确定的耕地保有量、永久基本农田指标细化落实到图斑地块，确保图、数、实地相一致。注重综合利用土地政策，提供可操作的规划实施路径，明确规划近期实施项目。在不突破约束性指标和管控底线的前提下，可探索基于村庄规划实施评估的村庄规划动态维护机制。

1.2 广东村庄规划的差异与特色

相比全国其他省市区，广东作为改革开放的前沿阵地，乡村分化逐步拉大，城市发展与乡村保护矛盾日益明显，独特的乡村发展特色使其村庄规划呈现出如下特征[16]：其一，关注不同地区村庄规划编制基础差异。因广东不同地区发展差异较大，导致村庄规划覆盖程度、内容深度参差不齐，广州、珠海等经济发展条件较好的地区已基本实现村庄规划全覆盖，乡村建设管控体系较为完善；而粤东西北地区村庄规划目前大多还是点式、片式编制状态，从而导致部分乡村地区建设长期缺乏规划引导。广东省提出先推动乡村地区规划管控全覆盖，解决乡村振兴近期建设落地的迫切需求，再结合国土空间规划体系以乡村单元分类推动村庄规划优化提升，预留国土空间规划政策不稳定的观察时间；在内容深度上强调先满足基本要求，再结合自身需求拓展相关内容。其二，关注增量与存量的突出矛盾。在绿色发展、高质量发展背景下，广东除城市、城郊地区外，广大乡村地区很难有新增空间，大多村庄主要以人居环境整治提升为主要需求，因此盘活存量建设用地保障重点村项目新增空间是大势所趋。为突出重点编制村庄规划，提出以整治修复为主的村庄可结合国土空间规划体系构建，依托乡镇国土空间规划实施通则式管理，对于有项目有需求单独编制的村庄，应基于村域自然资源价值评估运用全域土地综合整治思维优化村域空间格局，提升规划的空间响应能力和土地价值效率，探索底图到蓝图的规划手段。其三，关注岭南乡村特色延续与彰显。广东虽具有深厚的历史人文底蕴，但由于乡村建设缺乏有效管控及乡村治理弱化，村庄普遍“有新房无新村”、建设散乱无序，为提升村庄空间品质与规划特色，提出构建“村庄规划-村庄设计”一体的乡村管控引导体系，并推动规划成果面向管理者、村民及部门创建需求制定刚弹结合差异化成果表达。其四，关注过渡期前后规划调整机制。为推进乡村振兴战略深入实施，广东正在推进驻镇帮镇扶村组团结对帮扶工作，近期项目落地实施急迫需要村庄规划提供及时响应，为解决过渡期内村庄规划调整审批问题，创新提出先编先批先用政策，并结合国土空间规划“一张图”，针对规划修编、局部调整、技术修正三种情形，探索提供差异化动态调整机制，以适应乡村地区建设的众多不确定性。

2 机构改革以来广东省村庄规划工作逻辑

立足自身村庄规划实际，结合国土空间规划体系构建和乡村振兴战略实施需求，广东省按照“管控全覆盖-规划评估-试点先行-全面优化提升”工作逻辑，系统推进新时期村庄规划编制工作。

2.1 推动乡村地区管控全覆盖，明确“多规合一”规划基本要求

针对广东村庄规划基础差别大、乡村地区建设管控短板，考虑乡村振兴建设急迫性及国土空间规划改革过渡期等现实情况，先后印发“一通知一指南”，即《关于加快村庄规划编制工作的通知》《广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）》，在全国率先明确过渡期村庄规划新旧结合、分期推进的编制路径，提出精准化工作底图构成、简化村庄规划编制流程、统筹全域全要素内容体系及“一图一表一规则”基本成果要求，以指导过渡期村庄规划的编制，推动空间管控“多规合一”，满足乡村振兴项目建设及乡村地区建设管控需求，为下步国土空间规划“一张图”监督实施提供基础。

2.2 开展规划评估，找准存在的问题难点及破解方案

针对现行村庄规划实施性不高、难以精准支撑乡村振兴的问题，部署开展村庄规划“回头看”，从切实评估、掌握各地历史村庄规划编制情况着手，摸清现行村庄规划存在的问题，有针对性地提升村庄规划的实用性。广东省印发村庄规划评估工作方案，要求以县（市、区）为单位，采取内业分析、实地走访、县区自评、市级复核的方式推进评估工作。借助新技术手段开发 “广东省村庄规划评估信息填报软件”，从村庄规划覆盖情况、内容符合性、村民参与情况三个方面构建6 个一级因子、12 个二级因子的评估体系（表1），以县（市、区）为单位，采取内业分析、实地走访、县区自评、市级复核的方式推进评估工作。将现行村庄规划评估结果分为成果质量较好、成果基本可用、成果质量较差三类，分析村庄规划实用性不强、不接地气、难落地、实施效果不理想等问题及其原因，创新性提出以国土空间规划体系的构建整体分布分类解决村庄规划突出问题、以试点引领探索优化提升村庄规划路径、以支持政策的综合运用保障规划实施、以全链条全过程管理规范村庄规划实施秩序等解决方案。

表1 村庄规划评估指标体系

2.3 开展规划优化提升试点，探索实用性村庄规划的广东方案

针对现行村庄规划评估发现的突出问题，广东省印发村庄规划优化提升工作方案，从2277 个省定贫困村创建新农村示范村、“千村示范、万村整治”示范点、“四沿”区域乡村、南粤古驿道沿线村、全域土地综合整治试点、现代农业产业发展和农村住房需求矛盾突出等地区，选取62 个试点地区（图1），将试点优化提升任务聚焦到优化村庄规划编制方式、提升村庄规划空间响应能力、提升村庄规划特色、优化村庄规划成果表达等四个方面，要求针对乡村振兴中的热点、难点问题，创新性提出解决方案，探索从“现状底图”到“规划蓝图”的实施路径，为乡村振兴战略深入实施提供更有效的空间保障。通过第一批试点探索，系统性总结出村庄规划应扎实合理做好规划基础性工作、采用更接“地气”组织规划编制方式、实质性优化提升规划编制内容、更加注重优化提升村庄特色、优化规划成果表达等做法经验。

图1 广东省村庄规划优化提升试点分布

2.4 结合国土空间规划体系构建，分类开展村庄规划优化提升

针对大多乡村地区建设管控需求较为简单，同时为系统解决村庄规划不好用不实用问题，提出在国土空间开发保护整体格局中看农村，将全面优化提升村庄规划与国土空间规划体系的整体构建同谋划同推进的总体思路，广东省部署开展村庄规划全面优化提升三年行动计划，按照突出重点、急事先办的原则，重点聚焦被纳入各类涉及乡村的改革试点，以及有较多开发建设、修复整治任务的村庄；分类分期，结合县、乡镇级国土空间总体规划编制工作，依照乡村建设实际需要，提出重新编制、规划调整、通则管理、详规覆盖等四种村庄规划优化提升的类型模式（图2），确保村庄国土空间用途管制和建设管控有规可依。针对上位国土空间总体规划一时难以审批实施的问题，出台《关于明确过渡期内村庄规划有关政策的通知》，支持各地有条件有需求的村庄规划先批先用，并处理好与上位国土空间规划的衔接联动。

图2 广东省村庄规划全面优化提升分类及要求

3 广东省村庄规划优化提升技术路径

3.1 规划编制方式创新

3.1.1 理顺构建乡村规划体系

针对目前普遍把乡村地区所有问题都归到村庄规划解决的惯性思维，尝试从纵向、横向两个维度理顺构建乡村规划体系（图3）。纵向协同县、乡镇国土空间规划编制，开展村庄布局等专项规划，在县级国土空间总体规划中，重点解决好村庄整体布局问题、城乡建设用地比例结构优化问题，确保乡村发展用地可用。在镇级国土空间总体规划中，重点划好乡村建设具体边界管控的问题，同时对第三次国土调查确定的现状建设用地，按照“应保尽保”的原则落实建设用地规模，用好乡村振兴专项用地规模指标，用于保障公共服务设施和产业发展等乡村重点产业和项目用地需求，确保乡村建设有序。横向突出分类编制，重点处理好与传统特色村庄保护规划、美丽乡村规划设计等关系，针对有美丽乡村建设任务及特色创建需求的村庄，可将村庄设计纳入村庄规划体系，针对全域土地综合整治试点地区的村庄，应将整治区域、整治项目落实到规划具体地块。

图3 乡村规划体系架构

3.1.2 以乡村单元推进规划编制

转变以往村庄规划编制无计划、随意性大的弊端，充分结合广东绿道、古驿道、碧道等建设契机，综合考虑乡村特色、发展区位等要素，探索划定乡村单元（图4），重点统筹乡村单元内农村产业融合发展、公共服务与基础设施建设等，合理引导村庄发展形成合力，避免散胡椒面式的乡村振兴。整体统筹各村落的功能定位、产业发展和空间管制指引，实现特色化、差异化和功能互补；重点统筹乡村单元内新增建设用地指标的分配、存量建设用地的盘活和空间优化，协调安排产业发展空间，合理优化教育文化、卫生、养老等公共服务设施的选址、规模与布局。

图4 广东省乡村单元划定及示范案例

3.1.3 做实做真规划底图底数

村庄规划作为国土空间规划体系下的法定规划、详细规划，应按照新时代国土空间治理思维摸清自身家底，妥善解决因现行土规复垦区带来的历史遗留问题，搞清乡村振兴及村民实际需求，并为下步全域土地综合整治提供基础。广东省充分利用自然资源管理部门系统丰富的数据基础，以国土“三调”为基础，结合 “房地一体”农村宅基地和集体建设用地权籍调查、农村土地承包经营权确权登记、设施农业用地上图入库等工作，利用所形成的相应数据成果补充村庄规划工作底图。关注村庄规划内业数据分析、实地调查，要求按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，将国土“三调”数据细化至三级地类，形成比例尺不低于1:2000 的村庄规划现状图（图5）。通过外业踏勘、入户调研等多途径方式，理清现状村庄建设用地总量和缺口、存量建设用地分布及农村村民住宅、公共设施等建设需求，并对其必要性、可实施性进行筛查，形成合理有效的需求台账。清远清新区三坑镇试点运用调研草图助手，通过云端信息化实现调研成果与规划方案的无缝衔接，将初步发展需求叠加各类控制线要素，充分沟通镇、村，细分民生类和产业类需求台账，最终形成“一村一台账、镇域一盘账”（图6）。

图5 国土“三调”现状细化示意图

图6 清远市清新区三坑镇试点乡村振兴需求台账

3.2 空间响应能力提升

3.2.1 基于自然资源价值评价优化村庄国土空间布局

破解广东省村庄发展散乱无序、低效闲置等难题，探索基于村域自然资源价值评估，构建乡村适整性评价模型，综合运用现有土地政策，引入土地综合整治思维优化农村“三生”空间格局，以实现“宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整”，村庄用地集约高效、有序布局。将清远市佛冈县汤塘镇石门村作为实证案例，尝试从生态保护价值、农业发展价值、开发建设价值、历史文化保护价值等4 个方面选取共27 项评价因子构建村域自然资源价值评价指标体系及评价模型（表2），通过各项评价因子定量分值的赋权叠加得出村域适整性空间分布（图7）。通过以上四类适整性空间分析，结合实地踏勘、论证项目可实施性，形成村庄“三生空间”用地布局优化调整及项目实施建议，作为从“现状底图”到“规划蓝图”的实施路径。

表2 村域自然资源价值评价体系

图7 清远市佛冈县汤塘镇石门村自然资源评价

3.2.2 减量化目标下多途径盘活存量建设用地

针对现状农村建设用地粗放低效及未来新增建设用地紧束的矛盾，尊重城乡发展建设规律，通过科学预研不同类型村庄发展趋势，合理安排建设用地规模，确保农村人均建设用地逐步下降，土地资源利用率逐步提升。在符合村民意愿的前提下，尝试在旧村庄中识别、划定一定规模的连片区域作为旧村改造区域，为村庄发展腾挪空间；推动村内低效闲置建设用地功能升级，结合乡村产业发展对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用。深汕合作区小漠镇南香村试点通过内部挖潜，盘活1.47 ha 无人居住旧村，划定村庄弹性产业发展空间，引导村民利用空闲住房空间进行租赁或者经营性开发，采取集体建设用地流转方式对低效用地与空间进行再利用（图8）。

图8 深汕合作区小漠镇南香村试点存量建设用地盘活利用

3.2.3 探索多形式规划弹性留白

针对乡村发展不确定性，积极探索机动指标预留、规划用途“留白”及“点位”预控等形式。合理预留建设用地机动指标，保障农村村民住宅用地、公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等。对一时难以明确具体用途的建设用地，暂不明确规划用地性质，划定留白用地；对暂时无法明确具体地块及规模边界的项目，采用“点位”预制的方法，表达项目的类别和意向性位置，后续可根据项目建设需要再确定具体边界。韶关仁化县城口镇试点统筹乡村群的功能布局，规划0.81ha 功能留白用地和3.16 ha 规模留白用地，作为村庄未来发展预留空间。

3.2.4 联动村庄设计提升乡村风貌

针对广东农村“有新房无新村”等问题，立足山水路林村的整体形态，融入村庄设计，对乡村水系、林网和农田等大地景观风貌、村庄居民点公共空间提出品质提升，对历史文化名村、传统村落和不可移动文物、历史建筑以及具有价值的传统建（构）筑构件提出清单式保护管控要求和活化利用路径，在规划中明确建筑高度、风格等整体景观风貌管控要求，以塑造岭南特色美丽乡村。东莞厚街镇试点规划围绕大岭山森林公园进行山体生态修复，提升山边开敞空间品质，保护和恢复村庄3条重要水系，串联村内重要节点，营造两村之间魅力中央田园景观带（图9）。

图9 东莞厚街镇试点生态维育与整体格局设计

3.3 规划成果表达优化

转变以往村庄规划成果难以精准管控、技术性强、管理者不好用、村民看不懂、建设实施缺抓手等弊端，面向不同使用群体需求，提供差异化实用型的规划成果（图10）。

图10 村庄规划成果构成

3.3.1 行政管理版成果

落实依规划建设的要求，面向空间治理，对标国土空间用途管制要求，满足政府规划管理的需求，形成行政管理版成果。参照广东省控制性详细规划改革趋向，将成果分为法定文件和技术文件。法定文件鼓励采用“前图后则”（即规划图表+管制规则）的成果表达形式，包括“一图一表一库一规则”，分别为村庄规划总图、近期建设项目表、规划数据库和规划管制规则；技术文件包括规划说明、规划图纸和其他附件。涉及经营性用途的集体经营性建设用地以及认为有必要的农村社区服务设施用地、农村公共管理与公共服务用地集中的农村公共中心，则以控制图则的形式明确用地用途、规模、容积率、建筑限高、用地兼容性等地块指标。

3.3.2 村民使用版成果

从便于村民使用的角度，提炼出有利于村民认同、便于执行的简易成果，形成“简化图纸+村规民约”。通过制作规划公示展板、编制规划宣传册和开展移动互联宣传等形式，将“哪里不能建、要建怎么建”等规划核心内容形象化表达。结合当地现有村规民约的规定及行文风格，对村庄规划管制规则进行凝练、转化，可形成简洁易记、朗朗上口的“顺口溜”，还包括规划手册、规划读本等（图11）。

图11 村民使用版成果部分样式

3.3.3 部门创建版成果

针对有生态宜居美丽乡村、乡村风貌示范带等建设需求的村庄，规划成果还可包括村庄发展战略、产业发展策略、空间设想、行动计划与组织建设及机制体制创新等，其内容灵活、面向需求、与时俱进，成果突出设计化、项目化、分期化，具体包括建设行动方案、项目设计图纸等。

3.4 动态调整机制完善

3.4.1 梳理过渡期规划衔接机制

目前正处于乡村振兴战略深入实施的关键期，项目落地实施需要村庄规划提供空间保障和建设引导，探索引入“承诺制”，解决过渡期村庄规划审批无上位规划的问题，明确上位国土空间规划审批实施前，村庄规划经依法批准后，县级人民政府可出具将村庄规划成果纳入县、镇（乡）级国土空间规划承诺函，一并报省级自然资源管理部门备案。省级自然资源管理部门经技术审核通过后予以复函，并在县、镇（乡）级规划成果报批、备案时，检查承诺落实情况，确保各层级规划衔接一致。县、镇（乡）级国土空间规划审批通过后，村庄规划落实镇（乡）级国土空间规划，不再报省级自然资源管理部门备案，避免工作交叠重复。

3.4.2 探索规划修改调整机制

探索建立基于村庄规划评估及是否涉及强制性内容修改的动态调整机制，将动态调整分为规划修编、局部调整、技术修正三种情形。规划修编类主要针对上位国土空间规划发生变更、涉及行政区划调整、重大建设工程、经评估确需修改的，应当在进行规划评估后，按原编制审批流程进行规划审批及上报备案。规划局部调整类主要针对不突破原规划约束性指标、各类空间控制线和分区管制等要求，调整或增加有关内容，进行分步编制的，简化审批程序，由县（市、区）自然资源管理部门组织审查后报原审批机关审批，在确保调整后的村庄规划可以有效衔接上位规划的基础上，规划数据库可以不再逐级上报备案。技术修正类主要针对因地形图、土地权属、建设现状等信息错漏需要更正，以及因道路交通、市政、水利等工程实施等客观原因需对地块边界进行微调的，可直接更新规划数据库，审批权下放给县（市、区）自然资源管理部门，无需报原审批机关，成果均纳入国土空间规划“一张图”进行管理。

结语

随着我国进入生态文明建设新时期和乡村振兴战略深入实施期，村庄规划之于国土空间规划体系建构和乡村建设行动的重要性，不言而喻。本文基于新时期村庄规划转型趋向和广东省村庄规划工作逻辑梳理，提出村庄规划优化提升的规划编制、空间响应、成果表达、规划管理等方面技术路径。目前全国各地都在如火如荼开展村庄规划工作，但自身工作基础及所处阶段各不相同，经验的总结和问题的揭示也还有个过程，如何构建“多规合一”实用性村庄规划编制-管理-实施体系仍需共同探讨。

致谢：感谢广东省自然资源厅、广东省城乡规划设计研究院有限责任公司课题研究组及广东省村庄规划优化提升试点各技术单位提供的指导及素材。

图、表来源

图1～5、7、10，表1、2：作者整理绘制。

图6：清远市清新区三坑镇试点技术团队提供。

图8：深汕合作区小漠镇南香村试点技术团队提供。

图9：东莞厚街镇试点技术团队提供。

图11 左：广东省雷州市北和镇格内村村庄规划；图11 右：广东省廉江市雅塘镇那贺村村庄规划。