方 琳

（作者单位：金华市城市建设服务中心）

近年来，我国经济快速发展，国家大力实施扩大内需战略，政府投资项目不断增加，投资规模不断扩大，对政府投资项目管理提出了更高的要求。作为政府投资项目管理的重要环节，竣工财务决算长期处于被忽视、工作滞后的状态。如何进一步加强政府投资项目竣工财务决算管理，高效发挥建设资金的使用效益，提高国有资产管理水平，成为当下急需解决的问题。因此，对政府投资项目竣工财务决算进行科学、有效的管理已成为重要的研究课题。

一、政府投资项目竣工财务决算管理的现状

竣工财务决算是准确核算建设单位新增资产价值，反映已完工项目建设成果，办理资产移交和产权登记的依据，在整个政府投资项目管理中占有重要地位。但在实际的政府投资项目管理过程中，项目建设单位、建设主管部门等各方往往更重视工程建设的进度、质量等建设期管理，而忽视工程后期的竣工财务决算管理，认为只要项目如期竣工交付就算完成项目计划，办理竣工财务决算不在项目计划事项内。政府投资项目竣工财务决算管理存在竣工财务决算报告编制不及时，竣工财务决算开展难度大，办理竣工财务决算时间周期长等问题，导致相当多的政府投资项目虽已投入运行使用但未办理竣工财务决算；如果项目竣工后，不能按时完成竣工财务决算及批复工作，就无法规范地办理资产交付使用手续，从而使得政府资产管理部门无法准确掌握国有资产存量情况，难以开展全面资产管理，政府投资效益也无法体现。目前，相当多的未完成竣工财务决算的项目在财务账面上仍反映在“在建工程”科目中，造成会计信息失真，出现继续从已完工项目中列支各种费用和项目运行维护费用等不规范的财务行为。只有按时保质完成竣工财务决算工作，准确核定资产价值，才能夯实政府财务报告、部门决算报告和行政事业性国有资产报告的核算基础。

二、政府投资项目竣工财务决算滞后的主要原因

（一）政府有关职能部门未切实履行好竣工财务决算监管职责

根据规定，竣工价款结算一般应在项目验收后2 个月内完成，大型项目一般不得超过3 个月。政府投资项目完工可投入使用或者试运行合格后，应在3 个月内编报竣工财务决算，遇特殊情况需要延长的，中小型项目不得超过2 个月，大型项目不得超过6 个月。然而，在实际工作中，大部分政府投资项目都未能按规定完成，只有总投资额较小、单一类型的项目能按规定完成。从巡查审计结果来看，虽然竣工财务决算事项被逐步纳入项目建设单位巡查整改问题事项，但并没有给出进一步的处理意见，政府相关职能部门对项目建设单位及时办理竣工财务决算的监管力度不够，同时缺乏有效的考核机制及推进措施。以某市某建设中心为例，2014—2022 年，该建设中心共负责建设政府投资项目46 个，已完工项目46个，总投资约54 亿元，截至2023 年6 月，完成竣工财务决算项目37 个，完工项目财务决算率为80%，从项目完工至完成竣工财务决算时长需要2～3 年，大型项目所需时间在3 年以上[1]。

（二）部分政府投资项目综合情况较为复杂

作为政府投资项目的重要组成部分，市政基础设施建设项目不仅涉及较多专业分项工程，而且很多项目包含政策处理工作，综合情况复杂。以市政基础设施项目为例，市政基础设施项目参建单位往往较多，包括给水工程、路灯工程、配套电力工程、弱电综合管道工程、燃气管道改造工程、电信线路迁改工程、移动管线迁改工程、联通管线迁改工程、铁通线路迁改工程、数字电视线路迁改工程、铁塔迁改工程、治安监控移机工程、国防电缆迁移工程和公共自行车站点迁移工程等10 多家权属单位及政策处理相关街道。上述分项工程均在项目立项时一并获批实施，而大多数专业分项工程的最终实施与道路主体完工时间基本同步，存在部分专业分项工程结算送审较晚、送审单位较多、遗漏某家单位送审结算的情况。部分项目涉及政策处理要建设农村安置房，按合同约定需要等农村安置房全部交付并支付政策处理尾款后，合同才履行完毕，而农村安置房建设工期较长，由此导致项目长期无法完成竣工财务决算[2]。

（三）政府投资项目结算审价受制因素较多

一是受制于参建单位结算送审情况。由于相关参建单位特别是一些电力、给水等行业垄断单位，受行业体制影响，工程业务能力不强，未能及时履行合同约定，在工程报验、结算编制及送审等环节动作缓慢。根据合同相关条款约定，合同签订后支付工程预付款60%，因预付款支付比例较高，且缺乏约束机制，导致工程结算送审困难。同时，部分管线权属单位内部管理存在不足，如部分管线权属单位工程的具体实施均委托第三方，而第三方单位人员更换频繁，工程结算编制人员缺乏。二是受制于工程结算审查过程较长。在部分项目工程结算审价过程中，审价人员若对送审内容存在异议，就需要协调各参建单位进行协商，达成一致意见后方能出具审核报告，而在协商过程中，各方各执一词，协调过程时间较长，导致审价报告一直未能出具，直接影响工程结算审价工作。三是项目建设单位对工程签证及设计变更管理不规范，与参建单位未能形成一致意见，从而影响工程结算送审。四是司法纠纷或施工方破产造成施工方无法及时结算送审。在实际工作中，存在施工方破产清算和施工方司法纠纷导致银行账户冻结的情况，由于施工方认为在上述情况下不能拿到工程结算尾款，所以不编制工程结算送审资料[3]。

（四）竣工财务决算编制周期长、难度大

部分政府投资项目在开展竣工财务决算过程中才发现某一分项工程未完成结算审价，单项待摊费用未明确，如治安监控移机工程、档案组卷费、竣工测绘费等款项，待明确以上款项后，才得以继续开展竣工财务决算工作，导致竣工财务决算编制周期长。

按照规定，非经营性项目为项目配套建设的专用设施，产权归属本单位的，计入交付使用资产价值；产权不归属本单位的，作为转出投资处理。这就需要在财务决算报告中由各产权归属单位对分项工程确认接收投资，由于涉及的分项工程产权归属单位较多，一家一家单位逐一确认接收，时间消耗较长。以市区某路雨污合流道路改造工程为例，其涉及转出投资的分项工程有12 个，须由12 家资产权属单位对接收投资进行用印。同时，部分项目存在工程结算价小于施工单位已预收工程款的现象，为加强财政资金管理，在财务决算报告出具前应将工程超付款退回，施工单位超付款退回时间较长。此外，在财务决算报告中，须重点分析工程投资概算执行情况，但由于工程项目管理人员频繁变动，且工程档案资料不齐全、不规范等，很难得出工程概算与实际投资额的执行偏离较大的原因。

三、加强政府投资项目竣工财务决算管理的对策

（一）加强指导与监督，切实履行好竣工财务决算监管职责

政府有关职能部门要切实履行好竣工财务决算监管职责，强化监督，要求项目建设单位按规定加快推进项目竣工财务决算工作。一是项目建设主管部门要制订政府投资项目竣工财务决算工作方案，做好行业内的指导和监管工作，把竣工财务决算工作纳入职能部门和基层单位的年度绩效考核，以此强化职能部门和基层单位的责任。二是财政部门要指导行政事业单位财务人员做好竣工财务决算工作，通过组织召开竣工财务决算专项培训会，重点围绕“预算管理、建设成本管理、竣工财务决算管理”对行政事业单位财务人员进行项目全过程培训，以此提高其办理竣工财务决算的效率，提升竣工财务决算报告水平。同时，财政部门要按职能权限履行项目竣工财务决算审核和批复管理职责，做到全面覆盖、不留死角，促进项目竣工财务决算工作全面规范开展；要积极推进各行业主管部门按照财政部印发的《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》的有关精神及时开展已完工项目竣工财务决算工作，加强对竣工财务决算工作的指导和规范。三是审计部门和纪检部门要建立竣工财务决算滞后问题的问责和激励机制，开展政府投资项目竣工财务决算专项审计检查，对尚未开展竣工财务决算的项目建设单位责令限期完成，加大巡查审计整改和回访力度，以强有力的审计监督助推政府投资项目竣工财务决算工作的开展[4]。

（二）提高结算审价效率，加快竣工财务决算工作

一是项目建设单位要加强与各管线权属单位的沟通协商，把降低预付款比例、优化支付比例作为送审结算工作的重要抓手，优化合同付款条款，增加关于工程结算约束性的条款，如降低预付款比例，项目完工后支付60%，并在规定时限内上报建设单位结算送审资料。二是财政审价中心应建立健全中介机构审价考核办法，把结算审价及时完成率作为一项重要的考核指标，在规定的时间内加快推进结算审价工作。三是项目建设主管部门、招投标与造价站部门应积极创新探索调解机制，以多种形式开展结算造价纠纷调解，有效解决工程结算中的难点、堵点、痛点问题，破解结算难这一难题，维护项目建设中各方的合法权益。四是项目建设单位要加强项目实施过程中的工程签证及工程变更的管理。工程签证及变更能直接影响到工程造价控制与工程建设进度，在项目实施过程中，项目建设单位应严格控制工程变更，完善单位内控制度，建立协调、决策机制，做到流程到位，同时做好工程签证和工程变更的台账管理、档案资料管理，及时确认变更的工程量，打通结算送审环节，减少项目实施过程中的审价纠纷，提高结算审价效率[5]。

（三）强化项目建设单位主体责任，统筹推进竣工财务决算工作

首先，项目建设单位作为政府投资项目结算审价工作的责任主体，应全面履行结算审价工作职责，对项目实施过程的真实性和合规性负责。项目建设单位要树立主体责任观念，加强组织领导，统筹项目前期、中期、后期进度管理，加强项目全过程监管，对已完工项目要做好工程资料收集工作，及时送审，督促施工单位配合做好结算审价工作，争取按《基本建设财务规则》规定在2 个月内完成结算，大型项目不超过3 个月，结算完成后及时组织开展竣工财务决算工作。

其次，项目建设单位应建立内部管理考核机制，对结算审价及竣工财务决算工作的相关科室、人员予以考核，并把考核结果作为评优评先的重要依据，进一步调动相关科室、人员及时办理竣工财务决算的积极性。

最后，项目建设单位作为办理竣工财务决算工作的责任主体，应加强组织领导，提高对竣工财务决算工作的重视度，成立工作小组，梳理待办理项目，分解工作任务并落实人员分工，定期召开协调会，及时沟通和处理存在的问题，逐步统筹推进竣工财务决算工作。

（四）加强业务培训和项目管理宣贯，为竣工财务决算打下坚实基础

项目建设单位应加强对单位相关项目管理人员的培训，组织其学习关于基本建设项目成本管理等的规定，提高项目管理人员对竣工财务决算工作重要性的思想认识，增强其按时结算送审的工作意识；加强项目前期谋划，深化前期研究，扎实做好项目前期工作，为项目建设奠定坚实的基础；加强对工程变更的管理和培训，按有关规定实行变更决策机制；加强合同管理，精细化做好合同执行，及时梳理和跟进未结清的合同；加强档案管理，建立工程档案移交程序，指定专人作为档案管理人负责项目档案的收集和归档，档案资料要涵盖从项目立项到完工的各个阶段，特别是对于涉及重大事项的项目，项目管理人员应提供齐全、规范、完整的档案资料。

（五）改变方式，善于总结，提高竣工财务决算管理水平

项目建设单位应改变以往项目全部结算完成后再委托会计师事务所开展财务决算工作的模式，在工程项目完工后，即开展竣工财务决算服务的采购委托工作，提前开展基础的财务决算编制工作。会计师事务所提前开展竣工财务决算相关数据及档案资料的收集、整理工作，有利于提早发现遗留的或尚未解决、尚未发现的问题，如档案组卷费未结算、竣工测绘费未结算、工程量较小的分项工程未结算审价、小范围的政策处理费尾款未清算等问题。在相关问题或事项发现后，项目建设单位应尽早开展相关问题或事项的解决和办理，为后期工程项目全面完工竣工财务决算提供数据和资料支持，提高竣工财务决算工作的效率和质量。对于涉及分项工程较多的政府投资项目，项目建设单位提早开展竣工财务决算可以了解到分项工程是否均已完成工程结算审价，如存在仍有分项工程未完成工程结算审价的情况，项目建设单位应第一时间通知项目负责人，及时开展该项工程的结算送审工作，待分项工程全部完成结算审价后，即可快速、高效地完成整个项目的财务决算工作。

项目建设单位应从竣工财务决算工作中总结工程管理相关经验，对于工程概算与实际投资额的执行偏离较大的情况，应据实分析项目概算、决算执行情况差异及原因；对于项目超合同工期、专业管线单位预付款超过分项工程的结算审定价、未按程序执行相关招投标规定、项目超概算及先建后批等问题，应总结建设经验，举一反三，建立切实可行的规章制度，为后续项目管理提供宝贵的经验，提高项目精细化建设管理水平。