上海市健康促进中心副主任、副主任医师 陈 德

《“健康中国2030”规划纲要》要求“全面推进控烟履约，加大控烟力度，运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效”“到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%”。我国有3亿多烟民，有7亿多非吸烟者受二手烟影响，加起来约占总人口的70%。烟草控制，是健康问题，同时也是社会治理问题。随着文明的进步、城市的发展和公众健康意识的提升，控烟不仅仅是健康促进领域关注的焦点，也成为了城市和社会治理中的一道命题，考验着管理部门的智慧。

MPOWER是世界卫生组织提出的六项综合性控烟策略，即Monitor（监测烟草使用与预防政策）、Protect（保护公众免受烟草烟雾危害）、Offer（提供戒烟帮助）、Warn（警示烟草危害）、Enforce（确保禁止烟草广告、促销和赞助）、Raise（提高烟税）。国际上已有经验表明，MPOWER是开展控烟工作的基础和保障，并且能够取得实效，但在国内的控烟实践中，又面临着不同的环境和挑战。如何将MPOWER控烟策略结合国情进行优化融合，是亟需思考和解决的问题。上海是全球健康城市工作的样板城市，在控烟领域“先行先试”，对标国际最高标准和最好水平，结合本地实际，尤其是突出共建、共治、共享的治理思路和理念，在实践过程中逐步形成和不断完善控烟社会共治“六个一”模式，打造无烟城市，不断推进“健康上海”建设。

1 传承引领，初见成效

上海是中国较早开展控烟工作的城市之一。1994年上海就制定了政府规章《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》；2010年3月1日《上海市公共场所控制吸烟条例》（简称《条例》）生效实施，这是世界卫生组织《烟草控制框架公约》在我国生效后，大陆地区首部由省级人大颁布的控烟地方法规。2010年世博会在上海成功举办，《条例》助力诞生了世博会159年历史上首个“无烟世博”，并推动大陆地区的城市控烟立法进程。2016年11月11日，上海市人大常委会对《条例》进行修订，并于2017年3月1日生效实施，实现了室内全面禁烟，世界卫生组织授予上海市人民政府“世界无烟日奖”；2022年10月28日，上海市人大常委会再次对《条例》进行修订，将电子烟纳入公共场所禁烟范围。

在2023年《条例》实施13周年之时，全市控烟工作又取得新进展。公共场所的控烟状况不断改善，法定禁烟场所违规吸烟发生率从2009年的37.5%下降至2022年的12.3%；市民对《条例》的知晓率为88.7%，对室内全面禁烟的支持率达98.0%；上海市成人吸烟率已实现“七连降”，并连续11年呈下降趋势，自2010年上海控烟立法以来，成人吸烟率从26.85%下降至2021年的19.40%，提前达到“健康中国2030”目标要求。

2 创新模式，寻求突破

一直以来，上海市委、市政府始终致力于打造健康之城，增进人民群众的健康福祉。2019年8月上海市政府制定出台《健康上海行动（2019-2030年）》，这是全国首个省级中长期健康行动方案，其中控烟行动明确规划了上海控烟工作的线路图和任务书。上海市健康促进委员会在统筹协调全市控烟工作和实践中，逐步总结形成并不断完善控烟社会共治的“六个一”模式，即：一套制度（控烟法律法规、规章制度等）、一个机制（多部门协同合作与社会共治机制）、一根线（12345 控烟投诉举报热线）、一幅图（控烟热力地图）、一张网（全市综合戒烟服务网络）和一系列工作方法（专业支撑、问题导向、人文关怀等），并取得良好成效，也为创新城市治理提供了“上海方案”。

2.1 一套制度（控烟法律法规、规章制度等）

《上海市公共场所控制吸烟条例》是全市开展控烟工作的法律保障，并与时俱进，两次修订不断完善、接轨国际，规定“室内公共场所、工作场所和交通工具内全面禁烟 （包括电子烟）”。2020 年12 月，上海市卫生健康委员会发布《关于加强本市医疗卫生机构健康教育与健康促进工作的指导意见》，指出“要营造健康支持性环境，加强控烟工作，创建无烟环境，建立健全首诊询问吸烟史制度，开展规范化简短戒烟干预”。2021 年5 月，上海市政府出台《关于深入推进爱国卫生运动的实施意见》，要求“至2025 年，本市成人吸烟率降至19%以下”。近年来，本市在做好室内全面禁烟的基础上，进一步规范室外吸烟行为，倡导不吸游烟，并积极推进制定室外吸烟点设置的标准规范，以进一步降低室外二手烟暴露的危害。

同时，“健康融入万策”理念和实践在控烟领域多点开花。如由上海市人大常委会通过并于2022 年1 月1 日起正式实施的《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》规定“在滨水公共空间内吸烟的，应当在指定的吸烟点进行”；由上海市交通委、上海市道路运输局修订发布的《上海市公共汽车和电车乘坐规则》自2021 年12 月28 日起施行，其中将“乘坐公共汽车和电车禁止吸烟”的内容新增“禁止吸烟（含电子烟）”等。

2.2 一个机制（多部门协同合作与社会共治机制）

基于烟草使用在我国的历史和现状，以及烟草依赖成瘾性行为改变的难度之巨大，控烟监督管理更要突出和强化政府部门和全社会的共同参与，才能取得实效。在上海市人大常委会的监督指导和各级政府的组织领导下，全市各级健康促进委员会依托多部门联合监管机制，强化控烟综合治理和社会共治。2005 年，上海市爱国卫生运动委员会增挂“上海市健康促进委员会”牌子，成为国内第一个设立“健康促进委员会”的省市。健康促进委员会作为全市控烟牵头单位，协调各控烟管理部门、执法部门、市区两级的健康促进中心和疾病预防控制中心等专业机构以及控烟协会、社会组织、志愿者团体等联合行动，形成了控烟“社会共治”的良好格局和坚实基础。

一直以来，全市控烟监管力度始终保持高位，并形成日常监管和专项执法相结合的控烟管理常态。2022 年全市控烟监管执法部门共检查单位301 933 家，处罚单位504 家，处罚个人343 人，罚款金额分别为1 677 450 和27 200 元，罚款总金额为1 704 650 元。全市有控烟志愿者逾万名，其中实名制核心控烟志愿者3 561 名，覆盖全市所有区、街、镇，开展控烟宣传和巡查。在全国首创《控烟执法建议书》制度，有效衔接监管执法部门形成管理闭环，提升执法成效。此外，市民通过12345 热线和“控烟热力地图”积极参与控烟治理，从而发挥良好的社会监督作用。

2.3 一根线（12345 控烟投诉举报热线）

2015 年起，全市建立统一高效的控烟投诉受理转处平台。“统一受理，行业管理，专业执法”的管理模式明确将各部门分头受理投诉的模式归并为由12345 市民热线平台统一受理，分送各相关管理部门和执法部门，并依托12345 市民热线的考核机制，使控烟投诉举报受理处置情况纳入市政府对各区各部门的绩效考核，有效推动控烟监管的落实。

2.4 一幅图（控烟热力地图）

2021 年的“5·31”世界无烟日，“控烟热力地图”即上海市民控烟线索征集平台正式上线启用。市民可通过“无烟上海”微信公众号、“健康云Pro”小程序，提供法定禁烟场所的控烟问题线索（如室内违规吸烟、室内有烟蒂烟具、无禁烟标识等），并在平台上通过大数据形成控烟问题的“热力地图”。地图上会动态显示违规控烟情况并标注具体场所单位名称，用不同颜色的“警示灯”标识该场所被提供线索的频次，并向社会公开。督促场所自觉开展控烟管理、巩固和整改。同时，控烟监管执法部门和控烟志愿者可根据热力地图的“警示灯”，实现精准高效监管和巡查。控烟热力地图通过“互联网+控烟”，进一步便利和拓展了控烟社会监督的渠道，强化了控烟社会共治的基础。

2.5 一张网（全市综合戒烟服务网络）

除了强化监管，全市不断推进和完善戒烟服务网络建设，为有戒烟需求的烟民提供专业、科学、有效、便捷的综合戒烟服务。目前已建成 37 家规范化建设的戒烟门诊，可为烟民评估和制定个性化的戒烟方案；12320 戒烟热线可提供贯穿戒烟全程的电话和短信专业指导；加入所在社区的健康自我管理小组，在家庭医生指导下开展戒烟同伴教育；在“无烟上海”“沪小康”微信公众号，可进行尼古丁成瘾依赖自测、订阅健康科普推送、参加戒烟社群、使用戒烟打卡小程序帮助戒烟等；还有中医针灸戒烟和心理干预、行为矫正等戒烟支持与资源。今后将进一步通过建立完善的互联网移动戒烟平台整合全市戒烟资源，形成更为便捷、高效的一体化闭环戒烟服务网络。

2.6 一系列工作方法（专业支撑、问题导向、人文关怀等）

在控烟实践的道路上，上海也不断积累形成了一系列工作方法。在专业支撑方面，上海市健康促进中心积极承担和发挥全市控烟工作的专业技术指导和支撑作用。目前，全市已形成覆盖各类法定禁烟场所、各级各类政府机关、医疗卫生机构、12345 控烟投诉举报重点场所以及成人和青少年等人群的控烟综合监测评估网络，并形成专业评估和权威发布机制，持续评价控烟工作成效。在问题导向方面，针对市民关注的控烟问题，如室外游烟、公共场所使用电子烟等，进行重点研究并推进解决。在人文关怀方面，开展“十月怀胎·爸爸戒烟”孕产家庭戒烟公益活动，在人生重要时间节点结合人文关怀和专业支持，促进吸烟的家庭成员戒烟，使他们共同参与完成从结婚到孕育分娩等人生中的大事件，促进家庭成员共同健康。

3 展望未来，久久为功

上海市的控烟工作已取得初步成效，随着人口老龄化的加速和慢性病的日趋流行，健康生活方式的促成也显得更为重要，尤其是对于烟草使用、二手烟暴露等可预防、可控制、涉及人群影响广泛的健康危险因素，也将成为健康促进和疾病预防控制的重点领域。

与此同时，控烟工作也面临着诸多新的挑战，还有很长的道路要走。如：控烟社会共治机制和行动的进一步强化和贯彻落实；餐饮、娱乐、综合业态等重点场所的控烟监管；监管执法技术手段的科技创新；党政机关、医疗卫生机构、学校等示范场所无烟环境的持续巩固；室外吸游烟造成的二手烟暴露的预防控制；电子烟等新型烟草制品危害的宣传教育和有效干预等。

未来，上海在控烟社会共治“六个一”模式的基础上，将进一步深入推进“五化”工作方法（即“法制化保障”“社会化推进”“品牌化运营”“特色化创新”“趣味化拓展”），逐步形成“控烟行动三部曲”（即“室内全面禁烟，室外不吸游烟，室外吸烟看标识”）。相信通过全社会坚持不懈的努力和协同创新一定能够为公众的健康福祉和推动“健康上海”建设做出新的贡献。同时，控烟社会共治的经验也能够为城市社会治理的其他领域提供有益借鉴。