李丽楠

吉林泉成律师事务所，吉林 白山 135200

2020 年3 月，中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》提出“进一步加强乡村法律顾问工作，落实一村一法律顾问制度，规范服务内容，创新服务方式，强化工作保障，为农村基层组织和人民群众处理涉法事务提供专业优质便捷的法律服务。充分发挥基层法律服务工作者在提供公共法律服务、促进乡村治理中的作用”。村居法律顾问制度旨在充分提升基层法律服务质量，发挥公共法律服务在矛盾纠纷调解中“安全阀”的作用，在尽最大可能为村民提供法律帮助的同时，提高村民依法办事的意识，推进法治乡村建设。但是在实践过程中，村居法律顾问制度仍然存在各种问题，本文在结合笔者作为村居法律顾问经历的基础上，探讨目前村居法律顾问制度运行短板及完善路径。

一、村居法律顾问制度运行现状

村居法律顾问制度是我国公共法律服务体系的重要组成部分，在法治乡村建设中发挥着重要的推动作用，是乡村振兴发展的重要保障机制，目前，村居法律顾问制度已在全国范围铺开运行，并在一定程度上取得了良好的效果。从整体看农村居民的法律意识有所提升，信访案件有所减少，乡村法治氛围愈加浓厚。从个体看，农村社会越来越多的人愿意使用法律武器维护自身权益，打架斗殴问题得到缓解。但是也要看到，村居法律顾问制度知晓度低、服务被动性强等问题也普遍存在。以笔者为例，由县司法局分配，担任4个村的法律顾问，日常主要职责为解答村民法律咨询，与乡镇司法所一同开展法律宣传，为乡镇机关干部开展法律宣讲，年终提交工作总结。笔者所在县城共有111 个行政村，全县法律顾问约为30 人，几乎3 到4 个村一名法律顾问，难以达到每月入村开展法律服务的要求，法律顾问签订合同后，只是与村委会主任互留了联系方式，村委会和村党支部不重视，法律顾问的电话号码在村部存放，八成以上的村民并不知道法律顾问的存在。同时由于缺乏有效的激励机制，法律顾问对免费的法律咨询服务积极性不高，有部分法律顾问对自己负责的村情、民情掌握几乎为零，只能在村民电话咨询时提供法律建议。总体看，村居法律顾问制度形式化问题严重，运行效果不尽如人意。

二、村居法律顾问制度运行短板

2018 年6 月，司法部印发《关于进一步加强和规范村（居）法律顾问工作的意见》，对村居法律顾问的基本运行模式、主要职责、保障机制作了原则性的规定，例如指出法律顾问的工作职责是“一是参与矛盾纠纷化解；二是服务村居依法治理；三是为村（居）民提供法律咨询和法律服务；四是开展宪法法律学习宣传工作”。“村居法律顾问应当以方便群众为原则，每月提供不少于1 次、4 小时的现场法律服务；每季度至少举办1 次法治讲座。”这种制度安排明确提出了村居法律顾问应尽的义务，但是却缺乏相应的维护措施，例如既然明确了义务，与之相应的应解决无偿法律服务所引起的公益性与市场性的冲突；明确了司法行政部门对于年度考核管理的责任，与之相应的应解决考核方式、考核标准、考核程序和考核成果运用的配套规定；明确了台账管理等工作规范，与之相应的应解决台账的格式、记录要求、工作标准等统一模板。正是由于缺乏操作性，导致制度在运行过程中形式化问题层出不穷，基层为应付工作弄虚作假问题时有发生。

（一）运行保障机制不健全

律师是村居法律顾问的主体，但是律师大部分集中在地级以上城市，县域层面的律师本身数量偏少，九成以上集中在城区，并且律师主要依靠提供法律服务来获得收入，如果物质保障跟不上，势必难以形成常态化长效化的工作机制。而在村居法律顾问实际运行过程中，上述问题恰恰是短板。同时，还存在以下两方面问题：一是缺乏细化、可操作性强的准入退出机制，也就是说，在明确村居法律顾问人选时由司法行政部门通过指定、聘用等方式，能够在一定程度上确保顾问人选的职业能力、职业精神等基本要求达标，但是由于律师数量偏少、职业能力良莠不齐，很难保障服务质量，一旦出现特定情况，例如履职不积极、敷衍了事等情况，导致现有顾问人选不能够继续从事法律顾问职能时，缺少科学的退出制度依据和程序，必然导致制度运行空有形式。

二是缺乏有效的激励和奖惩措施，虽然很多文件中都强调了“各级司法行政机关要积极协调有关部门，为推进村居法律顾问工作提供必要支持，健全经费保障机制，推动将村居法律顾问工作纳入政府购买服务内容”等，但是经费来源如何、支付方式、支付标准都需要各市县自行根据财政情况把握，很多地方执行的是免费服务，作为法律顾问既要同时兼任很多村的工作，还要完成本职固有工作，在市场性和公益性出现冲突时，必然选择完成本职工作，更遑论部分地区还存在乡镇距离较远，往返交通费用高、耗时长等问题。随着农业农村改革的深入，对村居法律顾问的要求也越来越高，很多新政策和农村日新月异的变化也对法律顾问的职业能力提出了更多挑战和要求，导致法律顾问的收入与付出落差越来越大，严重影响着法律顾问的积极性和主动性。

（二）队伍管理规范程度低

由于缺乏必要的资金保障，司法行政部门在制定村居法律顾问考核、奖惩和培训时会存在顾虑，本身就很难开展的工作，如果再提高要求和标准，参与的人数会变得更少，也就导致了管理的缺失，主要问题表现在以下方面：

第一是法律顾问培训机制浮于表面，司法行政部门缺乏统一规范的针对农村新变化新形势的实时培训，特别是乡村振兴、土地制度改革、放管服改革等涉农政策，以及亲属间社会属性较强的农村家庭矛盾纠纷中最常见的邻里纠纷、资源权属纠纷、赡养纠纷、婚姻家庭纠纷等，都是需要在精通法律知识的基础上，熟悉政策措施、乡土民情、村规民约，对村居法律顾问的专业知识、人生阅历、工作经验和技巧都有较高的要求。但是在实际运行中，顾问职业素养的提升主要依靠自身，部分律师对农村社会了解不够，解答问题时水平参差不齐，不能够及时回应农村居民实际需求。一定程度降低了村居法律顾问的公信力，影响了顾问制度的可持续发展。

第二是考核监管机制流于形式，司法行政部门与镇村服务对象之间缺乏有效的关联机制。以笔者所在县城为例，日常监管主要为电话访谈，由司法行政部门通过电话、微信与律师本人联系完善工作台账，年度考核时听取乡镇司法所和律所的意见，直接与服务对象沟通联系较少，对法律顾问在村开展服务的内容、形式、次数等指标无法全方位了解，村委会在法律顾问履职情况反馈机制中被架空，部分村的法律顾问更是已经成为摆设，成为应付上级检查的“硬件配备”。

（三）政策制度知晓率低

目前，乡村政策宣传方式仍然比较单一，如海报、横幅、微信群、村部广播喇叭，工作推广力度不够导致村民对法律顾问一知半解，同时农村居民整体法治意识还不强，信访不信法，认为有问题找政府、找领导才是解决问题的最佳方式，觉得运用法律手段来维权和解决问题成本高效果慢。这些问题都导致村居法律顾问在基层法律服务、人民调解、法律援助和信访维稳工作中的作用效果不够理想。

三、村居法律顾问制度完善路径

村居法律顾问制度是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要举措，它在矛盾纠纷化解、普法教育宣传、平安建设、乡村振兴等方面发挥着重要作用，推进村居法律顾问制度落地落实，能够有效满足农村群众日益增长的法律服务需求，有效推进法治乡村建设，是落实依法治国方略的重要举措。

（一）完善配套保障制度

“法治的生命力在于实施。”［1］覆盖城乡的现代公共法律服务体系需要在实践中不断完善。第一是完善顾问队伍动态调整机制，细化能上能下标准，量化法律顾问日常监管和年度考核指标体系，督促法律顾问按照合同或者相关文件履职，可以通过日常监管与年终回访的方式听取村委会、服务对象对法律顾问的评价，查阅法律顾问服务台账或者工作日志等方式定期抽查法律顾问工作情况，同时明确监管主体责任，把行业协会、律师所、司法行政部门、乡镇政府纳入监管体系，将日常监管抽查和年终述职考评的结果予以一定范围公开和通报，既推动法律顾问重视服务质量积极履职，又能及时发现问题，确保制度的有效运行。

第二是完善激励机制，可以探索市场化机制，将村居法律顾问经费列入县级财政预算，纳入政府购买服务项目，适当提高村居法律顾问补贴，可根据实际地域情况予以分级补助，例如视路途远近提供不同等次的交通补贴等，做好法律顾问的基础物质保障。对于群众认可度高、法律服务效果明显的法律顾问可以适当给予物质和精神双重激励，在本地产生辐射示范效应，推动村居法律顾问制度有效发展。

第三是完善队伍建设机制，要建立有时效和实效的培训制度，可邀请相关领域的专家学者、基层一线的工作人员组织法律顾问开展授课、座谈、研讨、现场观摩等多种形式的活动，针对农村地区所特有的土地资源权属纠纷、征地拆迁纠纷、邻里纠纷、婚姻家庭纠纷等，持续开展政策知识、调解技能、法律基础业务培训，还可聘用已退休的法官、检察官、警察等具备法律服务能力和资格的群体，对拟聘用为村居法律顾问的人员进行实践技能培训，搭建业务咨询平台，帮助法律顾问了解和掌握基层政策、村情民意，从而提高服务质量和效率。

（二）强化人才队伍建设

“当前阶段，我国的基层法律服务工作队伍仍存在服务人员业务素质不够高、参与服务的人才数量紧缺、基层法律服务以低收费（甚至免费）服务为主要形式，一定程度上影响持续有效开展法律服务等问题。”［2］而党的二十大报告指出“培养造就大批德才兼备的高素质人才，是国家和民族长远发展大计。功以才成，业由才广。”

以政府为责任主体，进一步拓宽乡村法律工作人员的培养，统筹管理包括但不限于法律顾问、法律明白人、基层行政司法人员、基层执法人员、法律志愿者等群体，提供经费保障和分层级的案件委托和职业资格认定，并提供相应的不同层次的法律服务，如人民调解、法律咨询、司法程序建议等。

同时，可参考团组织开展的大学生暑期实践活动案例，鼓励和组织法学生参与到基层法律服务之中，建立健全在读法律专业学生实践服务平台，定期组织专业人才交流和实践，更多渠道拓展基层法律服务人员范畴，提升法律服务的能力和水平。

（三）推进法律服务信息化建设

党的十八届四中全会上提出建设完备的法律服务体系，党的十九大进一步明确了坚持全面依法治国的基本方略，其中一个重要部分就是要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。党的二十大指出我们要“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念”。推进法治乡村建设，要求在司法实践中进一步推进城乡法律资源均衡发展，而信息化能够最大程度放大法律服务作用，可以通过搭建“县—乡—村—民”四级微信平台或者网络平台，使村居法律顾问能够通过网络平台或者微信群随时随地解答群众法律问题，及时实现与服务对象的沟通交流，既可以节省村居法律顾问交通费用、节约时间成本，又便于群众咨询，还可以通过网络平台开展法律宣讲等活动，更高效地实现村居法律服务。

在建设法治中国和乡村振兴的背景下，作为公共法律服务体系重要组成部分的村居法律顾问制度，在为基层群众开展法律咨询服务、法律宣讲，化解社会矛盾，调解社会纠纷，打通法律服务群众“最后一公里”等方面具有不可替代的重要作用，如何有效发挥村居法律顾问制度的积极作用，科学合理地弥补和解决农村法律人才、法律服务的匮乏，就需要通过构建完整、体系顺畅的政策体系和支撑体系，及时解决工作协调机制不健全、服务经费保障不足、人才队伍结构不合理、法律服务效果不佳、顾问制度形式化等问题，要坚持以政府为主体，通过整合机制和资源，不断在实践中探寻适合本地区的制度机制，在为农村群众提供法律服务的同时，切实提高农村社会整体的法治意识，学法、懂法、用法，将村居法律顾问这项便民、惠民、利民的举措落到实处和细处，真正实现村居法律顾问制度目标，推进基层法治建设。