柳心欢

上海民航职业技术学院，上海 200232

我国在残疾人的法律保护和制度保障方面取得了很大成绩，搭建起了一个以宪法为核心，《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）为主轴，中央相关部委的规章和各省市《残疾人保障法》实施办法为侧翼的，符合我国国情的，也有一定规模的残疾人保障法律体系，为我国残疾人保障事业的高度法治化夯实了基础。而其中，残疾人保障法律的实施是残疾人保障法治建设的重要部分，也是残疾人保障相关法律、法规由纸面规则（或立法目标）转换为真实的准则，在残疾人保障实际活动中产生实效（或实现立法目标）的前提。其中，基层在残疾人保障法律有力而又有效的实施中也发挥了很大的作用，为我国残疾人保障事业的高度法治化作出了贡献，与上级部门一起有力推动了我国残疾人事业的健康发展。

一、法律实施的理解

法律实施探析有诸多角度，本文聚焦以下三个方面：

（一）法律实施的特征

关于法律实施的特征，除了谈法必提的“尊严效力”（法律实施的保证和动力）和“公平公正”（法律有效实施的基本前提）以外，还包括以下几个方面内容：

1.既有理论也有实践。残疾人保障法律实施和残疾人保障立法有一个明显的区别，那就是残疾人保障法律实施既有法理学术上的理论部分，又有应用、实施、落实等实践部分，也侧重于过程和延续。

2.公民利益为先。法律实施需要得到公民的理解、信赖和支持，而其基础是首先要尊重公民主体地位，以保障和改善民生为宗旨。

3.记使命、尽其责。除例外情况，法律实施的执法机关和守法组织或个人一般都要积极主动地明确实施使命，履行实施职责，达成实施目标。其实，对于执法机关来说，法律实施是不忘执法初心，牢记“为民维权”使命；而对于广大老百姓而言，法律实施就是在为自己实现根本利益。为此，各自尽心尽责、尽力而为是必然之需。

4.法律实施是个过程性行为。看上去，政府机关连续性依法行政，老百姓天天遵纪守法，没什么特别，但其实已经进入了法律实施的过程。为了确保过程的顺利，诸如渠道通畅、信息透明，特别是程序的合法合理等努力是必需的。

5.重视系统性。单个法律或法规本身就是由一系列作为法律“次单元”的规则所构成的“内部体系”。而且，该法与他法，甚至多法又有不同程度的融贯联系。如《残疾人保障法》的许多条款就与民法等多个法律的相关条款既有关联点，又有冲突点。所以，要用系统性的意识和方法来引导法律实施的多视角性和多重效益性。

6.当然，还有一些其他特征。这些，既可被认为是法律实施的特征，也是提升法律实施的水平和效果，让被实施的这部法律能给人民群众带来好处，让人民群众会乐意接受、认可并加以遵守的基本任务和要求。

（二）法律实施的意义

1.法理上

法律本身就反映了立法者的价值追求以及目的和愿望。这个价值追求、目的和愿望就是为了调整一定的社会关系，具体而言则是预防、调解社会问题、矛盾和纠纷。而制定出来的法律不去调整和解决，被束之高阁，或者调整和解决不力，那制定再多法律又有何意义？法律上的所谓“法律效力”又体现在何处？所以，实施是实现立法者价值追求以及目的和愿望，实现法律的作用和效力的前提。难怪明代张居正也曾感叹：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”回到本文主题，残疾人保障法律的实施也是同理。残疾人保障的良法善政需要“适合的制度与人员，执行出来，落实下去”。［1］这是实现依法推进残疾人保障事业，形成既“有法可依”，又“有法必依”“执法必严”的良好法治环境的必备条件。当然，还有很重要的一点，就是通过法律实施，反过来可以发现被实施法律的立法缺陷和不足，或及时出台地方应对施策，或倒促立法者进行修改或充实，进一步加以完善。如一些地区在《残疾人保障法》实施过程中，发现立法目标与本地区高质量发展目标有所差距，如“全生命周期保障”问题，于是人大代表提议在本地区制定的条例中补充完善。［2］至于国家《残疾人保障法》修订时如何回应，值得期待。

2.现实上

围绕残疾人保障法律的实施，长期来一直面临着很多需认真关注的课题。其中包括：

（1）期待。随着我国政治、社会、经济、文化和科技的综合性高速发展，以及人民物质和精神等方面生活水平的大幅度提高，残疾人保障期待通过健全法律的有力实施来实现更高、更好的福利保障，实现更高、更好的发展。

（2）解困。一些有关残疾人的切身问题、新老旧账，都得靠法律的实施来依法清理、处理和解决。有法不用、有章不循的实施偏失，是造成残疾人无法享有法律所带来的利益和恩惠的要因之一。而对于执法机关和部门来讲，有法不依、有规不行的实施不力是导致残疾人保障新老旧账无法得以一时或长期解决的症结所在，不仅会导致执法失信，更会导致法难救济。

（3）缩差。党的二十大描绘出了全面建设社会主义现代化强国，全体人民共同富裕的宏伟蓝图。伴随而至的将是残疾人保障立法站位越来越高，残疾人法律保障的体系化程度愈来愈强。在这个背景下，各相关方都应齐心协力、同舟共济，努力通过残疾人保障法律的实施来依法推进残疾人保障事业的更快、更高、更有效地发展。否则，即使是最好的法律、再美的法律愿景，最终还是会沦为一纸空文。

（4）纠偏。在残疾人保障相关法律、法规的实施中，经常会遇到作为权利保障显性规范的法律与作为应付现实或为了临时效果的隐形规范的实施冲突。当然，也不排除乡规民约的影响。这种规范分裂，或类似于民间流传的“上有政策，下有对策”的现象，往往会使残疾人保障法律的实施陷入两难的境遇，甚至误入歧途。这也需要通过增强法律意识，强化法律实施来妥善地处理好与隐形规范和乡规民约的关系，弱化、减少，甚至规避那些变通性操作。

3.社会的反映和期待

从最近所做的问卷调查结果也多少能看到一般民众，特别是残疾人对残疾人保障法律实施的真实反映和期待。本文选择其中三项调研结果。

（1）结果一：被访者中24%认为实施和执行得很好；63%认为还可以；3%认为不满意；10%选择不清楚。可见，87%的受访者均对某区有关政府部门、残疾人管理与服务机构贯彻实施法律法规的努力表示较高的认可。

（2）结果二：包括残疾人在内的普通民众对取得贯彻实施法律法规的效果和成绩的原因，在只能选一项的情况下：31%认为领导重视；34%认为靠有力的实施方案；29%认为有一系列的配套方案；8%选择其他。可见65%的被调查对象认可有关领导重视实施工作和实施措施有力。

（3）结果三：被调查者们对残疾人法律实施的期待。15%认为要有新的理念和创新意识；24%认为希望更加贴近残疾人需求；26%认为实施机制更加完善；17%认为实施要更有效；9%认为希望更加符合实际；9%认为需要创新更多的实施方法。

（三）基层法律实施的要件

法律实施的要件可以列出许多。本文则聚焦以下三个方面：

1.实施主体要件

实施主体是残疾人保障法律有效实施的组织要件和运转保证。以上海某区实施主体的实际运转模式来看。即政府为主导、区残联的组织协调，以及有关部门的积极合作和社会广泛参与下的组织体系。社区按照上级的要求，组织构建了社区专门的组织管理和服务机构，配备了专职的管理和服务人员。为了让贯彻实施“一法一办法”（《残疾人保障法》和市实施办法）得到组织保证，该区做了以下努力。

（1）努力整合各类社会资源，加强各级以及各社区对智障者工作的组织领导，加大各级残联组织建设力度，健全机构，配备人员，落实责任，切实保障法律法规贯彻实施，以把智障者事业纳入全区社会发展的大局。

（2）进一步健全部门协调配合机制，切实发挥党和政府联系智障者群体的桥梁和纽带作用，构建齐抓共管的智障者工作格局。

（3）立足基层，面向智障者群众，不断完善各级残疾人组织机构，努力构建覆盖率较高的组织网络，建设高素质的残疾人工作者队伍，并推进其规范化建设。

（4）加强基层智障者组织规范化建设，以基层智障者组织建设为重点，完善“横向到边、纵向到底”。

2.意识引领要件

意识引领要件要做到“四个坚持”。

（1）坚持领会贯彻意识。在残疾人保障法律实施过程中，要深刻理解习近平总书记关于“一个也不能少”重要论述的深刻内涵和重大意义，并以此作为残疾人保障法律实施的指导思想和行动纲领。在此基础上，进一步强化人民至上、施法为民的理念，以及人人平等，与残疾人共同进步的意识，在实施中坚决维护残疾人的各项权益，真正让残疾人能够分享到法律所带给他们的实惠。

（2）坚持法律责任意识。残疾人保障法律的实施实质上是法律活动的一个组成部分。所以，残疾人保障法律实施应始终树立并提升将维护残疾人权益、提升残疾人地位作为庄严法律责任的意识，并肩负起“为残疾人权利保驾，为残疾人发展护航”的神圣责任。法律责任具体包括生存守护责任、尊严保护责任、公共利益公平提供责任、侵害维权救济责任、公共安全提升责任等。

（3）坚持以残疾人为本意识。以残疾人为本，换言之，就是注重人性化的法律实施。残疾人保障法律实施所面向的对象是残疾人。所以，作为施行者的政府相关部门，或者相关团体、组织，或者相关个人而言，对于残疾人这个特殊群体予以更多关注、关爱是理所应当的。残疾人保障的法律体系涵盖了残疾人基本生活保障、康复、教育、就业、文化生活、无障碍设施建设等残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题。［3］所以，通过残疾人保障法律的具体实施，切实解决好残疾人所面临的这些实际问题。

（4）坚持深化延伸意识。实施者非立法者，实施者的责任是要实现立法者的立法意图（或者说法律意图）。但实施者并非消极者，在很多时候还是被实施法律的“精化人”和“深化者”。例如，残疾人保障法律法规的制定，残疾人自身直接参与的情况并不多。这就难免使得一些法律法规的立法者和修改者不了解残疾人，特别是智障者的具体情况和实际需求。因此，政策性、施策性，或者具体实施可以通过补充和延伸等方式加以“保障全”“服务实”的具体化、目标化，促使各级各部门提供的各项社会保障以及全社会提供的服务与残疾人的多元而实际需求真正对接。

3.制度机制要件

贯彻实施残疾人保障相关法律、法规的重要一环是加强残疾人实施对策、法治体系，以及执行机制的建设。而实施对策、法治体系，以及执行机制的建设既可有力增强和提升残疾人法律保障，又是推动残疾人事业朝更高水平发展的有力保障。所以，着力推进，并加强围绕残疾人保障法律、法规的贯彻、实施、落实组织机制、政策体系和工作制度建设就变得十分重要。

二、基层残疾人保障法律实施的目标和任务

关于基层残疾人保障法律实施的目标和任务，在通过对上海某区在贯彻与施行残疾人保障相关法律法规所取得的经验和成效上，得到以下感受和启示。

（一）完善实施机制

贯彻实施残疾人保障法律的重要一环是加强残疾人法律制度和政策体系的建设。因此，基层政府和各社区、残疾人机构和社会组织均可在实施过程中，既明确各自法定职责或义务，也应完善各项实施制度和实施措施，实现残疾人保障事业的规范化、制度化、法治化。

（二）增强依法意识

通过实施，不断增强依法办事、依法管理和规范服务的意识和自觉性。并依靠法律的影响力、约束力、强制力，来消除对残疾人的干扰和影响、甚至侵害残疾人的行为。

（三）提升法律价值

残疾人保障法律实施的重要目标之一就是要让整个社会知法、懂法、爱法、尊法、护法，共同维护残疾人合法权益。但有一个前提，就是法律实施者是否真正秉持着以人为本的法律基本理念，用自主的良心、爱心、全心、真心、耐心来施法；是否通过在实施过程中的公平、公正来感染、打动社会；是否真心诚意了解了残疾人，懂得残疾人，明白残疾人需要什么样的法律保护。从而让社会特别是让残疾人，真真切切感受到残疾人保护法律维护公正、保障权益之核心价值，进而发自内心接受、支持法律，自觉遵守法律，共同推进残疾人保障事业的有序、健康发展。

（四）健全保障措施

通过实施，构建起残疾人就业、康复、教育、法律援助和法律服务，以及无障碍建设等方面的保障框架，并出台各种更好的、与时俱进的扶持、优惠等政策。与时俱进就是要从提供最低生活保障，转移到全面支持和高水平保障上来。

（五）带动保障成效

通过法律的良好实施，触动基层残疾人保护事业内容充实、服务到位，并带动残疾人的生活、康复、择业或创业、社会融入等水平提升和绩效凸显。

（六）紧跟时代节奏

法律的刚性带来了相较于日益变化的情势具有一定的滞后性。这个滞后性就需要在实施中尽可能弥补、充实和完善。如在党的二十大吹响了建设社会主义现代化强国、推进高质量发展号角之后，残疾人保障法律目标和任务如何在新情境下实际化、实效化，这就需要实施者积极贯彻习近平总书记关于“让广大残疾人安居乐业、衣食无忧，过上幸福美好的生活”的指示精神，顺应残疾人朋友对未来高质量美好生活的期待，与时俱进，结合当今实际，补短板、强弱项，推动残疾人保障事业再上新台阶。

（七）激发残疾人自信

通过法律的良好实施，让残疾人确实感受到自己的权益得到系统而完善的法律所给予的保护、法律所带给的尊严、法律所提供的权益保障，从而让他们变得人格不残疾，更增强他们的自尊、自信、自强、自立。

三、基层提升残疾人保障法律实施效果的着力点

关于基层在残疾人保障法律实施中，如何进一步提升效果提出以下建议：

（一）将残疾人保障的各个法律、法规的目标切实落地

基层政府机关和其他机构、组织都应切实将残疾人保障的各个法律、法规的目标落地。并根据实际状况将实施内容进一步细化，完善相关配套的实施政策、措施，真正把政策落到实处。

（二）推进法律实施过程中的组织机制、施策体系和工作制度建设

要在党的二十大确立的社会主义现代化强国建设大背景下，对各机关、各部门和各组织长期贯彻实施残疾人保障法律、法规的指导思想、目标任务和具体要求重新定位、重新明确，并详细安排，精准部署。同时，重新建设好“三个重要机制”，即残疾人帮助长效机制、残疾人社会融入机制和权益维护常态化机制。

（三）以《残疾人保障法》的立法理念和目标为指导，进一步探索残疾人事业发展新路径

通过实施强化专项政策措施，努力解决残疾人在生活、就业、医疗、康复、教育等方面最关心、最直接、最现实的各种问题。在调研中，不少被访者认为，就业和下面所要言及的平等参与社会生活是残疾人权利保障的“两翼”，可以让残疾人的幸福美好生活得到有效保障。

（四）大力推进“参与、共享和互惠、共赢”的现代残疾人观

在共建中国梦，“一个都不能少”的新时代背景下，在从基本保障型向能力发展型转变的特殊时期，要以残疾人保障法律、法规所追求的人道主义，以及被认为是一种良好社会价值的人间友好关系理念，来大力推进“参与、共享和互惠、共赢”的现代残疾人观，实现包括残疾人在内的人类共同富裕、共同发展和共同进步。残疾人保障法律的实施就应将这种理念和观点影响化、引导化、具体化。

（五）注重实施过程中以人为本的人性化体现，加强人文关怀

比如，要打破过去那种基于残疾人生活安稳而出台的法律规定、措施制度或项目规定，向根植于生活自立而明确的“权利”“自主”实行大转换；从过去那种按照上面的规定办事向今后根据智障者的真实需求和发展意愿办事进行大改变。只有这样，才能使得我们的《残疾人保障法》实施政策、措施、计划、方式更具有人性化、温度化和获得感，也更加具有精准性、先进性和长久性。

四、结语

在我国，各地的基层政府部门，以及地区内相关机构和组织在残疾人保障法律的实施过程中，建立了较为完善的实施机制，创新了众多行之有效的实施方式，积累了厚实的法律实施成果和经验。这为不断完善我国残疾人保障法律体系，为广大残疾人创造良好的法治环境，也为我国残疾人保障事业有序、快速、有效发展发挥了重要作用。因此，有理由相信，在党的二十大精神的鼓舞下，我国基层残疾人保障法律的实施将更有力度、亮度、精度，也更有温度，使得残疾人的幸福感、获得感及满足感得到更大提升，更有力地助推我国残疾人保障事业的蓬勃发展。