郭一帆

忻州师范学院，山西 忻州 034000

近几年，侵犯公民个人信息获取经济利益的现象逐渐增多，根据中国互联网络信息中心（CNNIC）2022 年6 月在京发布的第50 次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2022 年6 月，遭遇个人信息泄露的网民比例高达21.8%。这些被泄露的个人信息种类较多，包含个人身份信息、财产信息、征信信息、通信信息、旅游住宿信息、车辆信息、健康生理信息、工作信息等。［1］被泄露的个人信息中约有52.1%被用于出售牟利，约有28.6%被用于从事其他违法犯罪活动。个人信息涉及自然人的人格权益，同时也是重要的生产要素和社会资源，个人信息兼具财产性和公益性的双重属性，应该受到全面的保护。［2］然而当前互联网环境下，由于人工智能技术、大数据分析、大数据抓取等技术使得侵犯个人信息的行为具有隐蔽性、普遍性、难以察觉等特点，而由个人作为个人信息的维权主体则存在取证难、维权成本高、维权周期长等困难，因此，由检察机关提起个人信息保护公益诉讼开始被广大群众所期待。［3］

2018 年11 月，最高人民检察院印发了《检察机关办理侵犯公民个人信息案件指引》，明确了检察机关是办理侵犯公民个人信息案件的主体。

2020 年9 月，最高人民检察院印发《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，明确将个人信息保护纳入公益诉讼检察工作新领域。

2021 年11 月1 日，《中华人民共和国个人信息保护法》正式实施，其第七十条规定：“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。”这一条成为检察机关提起公益诉讼的法律依据。自此，检察机关提起个人信息保护公益诉讼成为保护公民个人信息不可或缺的重要途径。［4］

一、个人信息保护救济存在的困境

个人信息受到侵害时，在私法领域，公民可以选择提起侵权之诉进行私益救济，或者请求司法机关提供法律援助。在公法领域，公民可以通过公安机关、行政主管机关寻求刑法保护和行政救济，但是这些救济途径存在局限性，难以全面有效地保护公民个人信息安全。

（一）个人信息保护民事诉讼私益救济存在难题

当我国公民个人信息被侵犯后，一方面由于侵权行为的隐蔽性、侵权线索收集的技术性、专业性等会造成证据收集上的困难，进而导致举证难；另一方面侵权主体可能是公司、企业、数据平台，甚至是行政主体，由于原被告双方的地位不平等、信息不对等，也会导致原告维权难度大。此外，侵犯个人信息造成的危害性较大，但是这一危害难以量化，单纯以涉案金额进行衡量并不客观，但是由于被侵权人对损害赔偿额难以提供有效的证据，往往案件以涉案金额进行判断，这就导致被侵权人最终获得的赔偿与实际造成的损害程度不相匹配，也造成了被侵权人维权成本与收益不平衡。这些原因都会导致公民难以通过民事诉讼的方式进行救济。

（二）个人信息保护刑事救济具有被动性和局限性

2015 年11 月1 日，《中华人民共和国刑法修正案（九）》将“出售、非法提供公民个人信息罪”和“非法获取公民个人信息罪”整合为“侵犯公民个人信息罪”。为了更好地适用这一法律规定，最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》。这些规定以刑罚的手段有效保护了公民的个人信息。但是，一方面随着新型科技的发展，个人信息被侵犯的情形发生了较多变化，之前的刑法规定并不能完全适应当前的情势变化，另一方面，刑法具有谦抑性，刑罚的使用也有着严格的规定，除非在发生严重后果的情况下，并不会轻易动用刑法这样的“重器”。也就是说以刑事手段作为个人信息领域常用的救济手段并不可行。

（三）个人信息保护行政救济难以发力

原本行政主管机关应该是个人信息保护的主要救济主体。如果行政机构之间能够形成强力、有效的监管合力，坚决打击侵犯个人信息保护的违法行为，那么公民的个人信息就能够得到较好的保护。［5］然而，当前行政主管机关本身存在公民个人信息保护意识不足、监管不到位、执法不彻底等问题，甚至在侵犯公民个人信息的事件中，行政主管机关反而可能成为侵权主体。

二、检察机关提起个人信息保护公益诉讼的必要性

公民作为信息主体，本应该在个人信息权被侵犯时成为维权主体，通过民事诉讼或寻求公法保护进行权利救济，但是由于公民作为信息主体与信息处理者之间存在地位不平等、信息不对称、举证能力不平衡等问题，以公民个人作为维护个人信息权的主体显然不能保护个人信息。因此，为更好地维护社会公共利益、更好地保护公民个人信息，检察机关提起个人信息保护公益诉讼具有必要性和重要性。

（一）破除私益救济困境

公民在面对个人信息被侵犯时选择采用民事诉讼、仲裁等方式去维权，由于举证困难、维权成本过高等原因，在维权中往往处于相对弱势地位。公益诉讼可以破除公民民事私益救济困境，改变被侵权人相对弱势的诉讼地位。首先，检察机关作为独立的国家机关，具有审查起诉、侦查等独立的权利，检察机关在办案过程中可以不受电子商务平台、大企业、大公司的限制，相比公民个人，检察机关的诉讼地位更具优势；其次，检察机关已经在环境公益诉讼、行政公益诉讼方面积累了丰富的经验，在办案过程中比公民个人更容易获取侵权的线索，例如，检察机关可以通过设立举报信箱、公开热线电话，或者通过走访、巡查等方式获取个人信息侵权的情报，通过对情报进行核实和调查，检察机关更容易取得相关证据，也更容易形成相互印证的证据链；最后，检察机关在办案过程中如果遇到突出问题，可以与公安局、人民法院加强沟通和联系，通过三方合力，协同解决案件办理难题。总之，检察机关在专业素养、实际权能、协同能力等方面具有明显的优势，可以有效保障个人信息保护诉讼进程的顺利推进。

（二）补充公益救济之不逮

检察机关是法律监督机关，具有检察权，可以通过开展专项监督、提出个人信息保护检察建议等方式，推动公安机关、地方政府加强个人信息治理工作。以浙江桐庐县为例，该县检察机关在办案过程中，发现犯罪分子假借政府名义，打着“残疾补助”的幌子，非法收集残疾人信息。该县检察机关聚焦残疾人个人信息保护，通过磋商、诉前检察建议等方式，督促政府机关依法履职整改，不断完善信息公开工作，以此推动残疾人个人信息保护工作的进步。

（三）通过多元方式化解矛盾

检察机关在办理侵犯个人信息的案件时，可以发挥司法机关的司法能动性，通过与法院协同办案，通过诉前调解，帮助被侵权人与被告达成调解或者和解协议，以此解决纠纷、缓和矛盾。此外，对于一些争议较小，被告有较高意愿承担法律责任的案件，检察机关可以通过听证等程序帮助被侵权人达成和解协议，并帮助其获得法院的司法确认。

三、个人信息保护公益诉讼的制度建设

个人信息保护公益诉讼意义重大，是个人信息保护领域中重要的制度创新，对推动我国全面依法治国有着重要意义。目前个人信息保护公益诉讼制度虽然已经开始实行，多地检察机关也已经总结了典型案例，但是这一制度仍处于探索阶段，仍有需要完善之处。具体来说，个人信息保护公益诉讼应从以下几方面加强制度建设：

（一）明确个人信息保护公益诉讼的起诉条件

首先，侵犯个人信息的案件起诉条件不应以产生“损害后果”为标准，即个人信息本身兼具人格权和财产权双重属性，如果侵犯个人信息没有造成财产上的损失，仅侵犯了人格权，如侵犯了个人信息自决权，也应该属于侵犯个人信息权的案件，检察机关也可以提起公益诉讼。

其次，检察机关应以被诉主体、诉讼程序等为依据，区分民事公益诉讼和行政公益诉讼。不同类型的公益诉讼起诉条件应该不同。例如，如果是普通的民事纠纷，检察机关应该考虑受害人的人数、权利被侵犯的程度、涉案金额的大小等，在综合判断的前提下提起公益诉讼。如果被诉主体是行政机关，那么检察机关应该考虑是否存在行政侵权行为、这一侵权行为的损害后果，以及行政行为和损害后果之间是否具有单一的因果关系。公民个人信息保护行政公益诉讼制度可以参考环境行政公益诉讼、食品药品安全行政公益诉讼的制度来实行。

（二）明确个人信息保护公益诉讼的诉讼请求

不同于其他权益，个人信息权兼具人格权和财产权双重属性，侵犯公民个人信息权，如果造成了经济损失，那么提起公益诉讼可以要求侵权人赔偿相应的损失。但是由于个人信息侵权案件中，经济损失难以衡量，在公益诉讼制度中有必要借鉴《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国民法典》中关于惩罚性赔偿的规定，适当扩大个人信息的赔偿请求范围。

此外，侵犯公民个人信息权，涉及侵犯了公民的人格权，因此，可以提出赔礼道歉、恢复名誉、消除危险，以及精神损害赔偿等诉讼要求。

（三）明确个人信息保护公益诉讼的举证责任

根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定，检察机关在民事公益诉讼案件中承担的是损害结果的证明责任。根据第二十二条规定，检察机关在行政公益诉讼中承担的是证明行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明责任。这一规定也说明检察机关并不必然承担对被告是否存在主观过错的举证责任，即在公益诉讼制度中，可以适用举证责任倒置，使被告承担对自身不存在主观上过错，或侵权行为和损害后果之间不存在因果关系的举证责任。［6］

具体到个人信息保护公益诉讼制度，由于个人信息侵权主体具有多样性，具体包括个人、企事业单位、行政机关等，而且侵权行为具有隐蔽性、技术性等，原告和被告之间的举证能力相对悬殊，即使是检察机关也存在举证困难的问题，因此，应该通过立法明确个人信息保护公益诉讼的举证责任分配规则。例如可以规定举证责任倒置，或者一定程度上减轻原告举证责任的分配规则，使原告在侵权行为、损害后果等方面承担举证，由被告对自身不存在主观上过错，或侵权行为和损害后果不存在因果关系等进行举证。

（四）引入个人信息保护专家辅助制度

个人信息保护涉及数据管理、网络安全等多方面专业知识，检察机关在办案过程中可能由于缺乏相应的专业知识难以对公民个人信息进行有效救济。因此，引入专家辅助制度极为必要。例如各级检察院建立个人信息保护专家团（专家库），通过讲座、咨询、听证、专案辅助等形式协助检察机关开展个人信息保护公益诉讼。对于专家库成员，可以选择网络信息技术领域的专家、个人信息保护法领域的专家，也可以是具有丰富经验的消费者权益保护领域专家，或者是从事信息采集、信息处理的有关人员。

检察机关在进行个人信息保护公益诉讼时，可以借助专家的专业技术力量为公益诉讼的举证提供助力，也可以借助专家的专业知识精准打击侵犯个人信息权的犯罪行为及其他不正当行为，充分发挥检察机关的司法职能。