王 巧 荣

图们江发源于长白山山脉主峰东侧，在中国境内的长度为510公里，流域面积为42 700平方公里。从源头到珲春市防川村，图们江为中朝界河；从防川村到入海口的最后15公里，图们江为俄朝界河。自20世纪80年代中期起，中国学者为恢复中国图们江出海权所做出的努力引起了国际关注。1991年10月，联合国开发计划署提出了图们江区域开发计划，中、俄、朝、韩、蒙等国政府给予积极响应，推动开发项目不断取得进展。近30多年，图们江区域开发虽然取得了一系列阶段性成果，但与项目设计的初衷还有相当大的距离。

关于图们江区域合作开发的研究，在该项目启动初期学界曾掀起过研究高潮。其中多数学者是东北高校及相关研究机构长期参与图们江开发问题相关研究课题组的成员。《人文地理》1993年第2期刊发了有关图们江区域开发的一期专刊，收录了多达17篇论文，作者多是东北师范大学东北亚研究中心、地理系和俄罗斯研究所的教师和研究人员。他们所探讨的问题正是图们江区域开发初期所面临的紧迫问题。(1)陈才：《论东北亚地区政治经济形势变化与图们江地区多国合作开发》，《人文地理》1993年第2期；刘继生等：《亚太地区政治经济形势的特点与东北亚区域经济合作》，《人文地理》1993年第2期；丁四保等：《图们江地区产业开发战略研究》，《人文地理》1993年第2期；袁树人等：《图们江三角国际合作开发中各国战略对策分析》，《人文地理》1993年第2期；李秀敏等：《大海参崴自由经济区规划与图们江地区规划的衔接》，《人文地理》1993年第2期等。早期关于图们江区域合作的研究中，中国学者虽然看到了合作开发中的一些制约因素，但相对比较乐观。而韩国学者李在光在《联合国与东亚区域合作》一文中比较系统地探讨了图们江区域开发面临的障碍。(2)[韩]李在光：《联合国与东亚区域合作》，《国际政治研究》1996年第2期，第76-81页。2005年，“大图们倡议”提出后，学者一度对大图们江区域合作开发充满期待。(3)大图们江区域合作开发战略研究课题组：《大图们江区域合作开发战略的思考》，《社会科学战线》2006年第3期，第76-83页。图们江区域通道建设的研究一直是图们江区域合作开发研究的一个要点领域。2013年“一带一路”倡议提出后，有学者开始从“一带一路”建设对图们江区域合作影响的视角研究相关问题。2012年，在图们江合作开发20周年之际，有学者对图们江合作开发进展不如预期问题进行了反思性的研究。国际上对图们江国际合作研究比较热心的是日本的环日本海经济研究所，在图们江区域合作计划推进过程中，该所汇聚了东北亚不同国家的专家学者，开展跟踪研究，推出了一系列的研究报告。总的来看，目前关于这一问题的研究大多是现实对策研究，研究者针对不同时段，图们江区域开发出现的不同特点、遇到的不同问题开展对策研究，鲜有对图们江区域合作开展系统历史考察。本文从历史视角，借助图们江开发问题启动前夕中国方面的重要文献资料等，对图们江国际合作开发起源、历史进程及影响制约其发展的因素进行探讨分析，笔者认为，图们江区域复杂的地缘政治因素是影响该区域合作开发效果低于预期的重要原因。

一、图们江区域国际合作开发的提出

中国一直是图们江区域国际合作开发的积极倡导者和推动者，这源于中国恢复图们江出海权的努力。19世纪中叶以前中国是日本海沿海国。1860年，沙俄政府迫使清政府签订了《中俄北京条约》，其中规定：“自乌苏里河口而南，上至兴凯湖，两国以乌苏里及松阿察二河作为交界。其二河东之地，属俄罗斯国；二河西，属中国。自松阿察河之源，两国交界逾兴凯湖直至白棱河，自白棱河口，顺山岭至瑚布图河口，再由瑚布图河口，顺珲春河及海中间之岭，至图们江口。其东皆属俄罗斯国，其西皆属中国。两国交界与图们江之会处及该江口，相距不过二十里。且遵天津和约第九条议定，绘画地图，内以红色分为交界之地，上写俄罗斯国阿、巴、瓦、噶，达、耶、热、皆、伊、亦、喀、拉、玛、那，倭、伯、啦、萨、土、乌等字头，以便易详阅。其地图上，必须两国钦差大臣画押钤印为据”。(4)王铁崖编：《中外旧约章汇编》第一册，北京：三联书店，1982年，第149页。依照《中俄北京条约》第3条规定，1861年6月，清政府派户部仓场侍郎成琦和吉林将军景淳同沙俄滨海省军政长官卡扎凯维奇等人，勘分东界，竖定界牌，签订作为《中俄北京条约》补充条款的《勘分东界约记》和《交界道路记文》。这次勘界，俄国又趁机将两国交界与图们江之会处的“土”(俄文字母“T”)字界碑立于距江口46华里(1华里等于0.5千米)的地方(《北京条约》载明不超过20华里)，并且依约当立的“乌”“Y”字碑也没有立上，结果将包括图们江入海口一带大片中国领土纳入了俄国版图。1886年，中俄第二次勘界签订的《中俄珲春东界约》正文的第四款中规定：“由‘土’字界牌至图们江三十里与朝鲜连界之江面海口，中国有船只出入，应与俄国商议，不得拦阻”。(5)王铁崖编：《中外旧约章汇编》第一册，北京：三联书店，1982年，第489页。1938年，日本和苏联爆发“张鼓峰事件”后，日军强行封锁了图们江口，中国被迫停止沿图们江出海活动。

朝鲜战争期间，苏朝双方在中国“土”字碑以下约400米处的江面上修筑了一条跨江的铁路大桥，成为严重的碍航设施，增加了中国行使图们江出海权的困难。1964年，中国政府代表团在中苏边界谈判中曾向苏方提出中国船只经图们江出海航行问题。苏方表示，尊重历史事实，承认中国图们江出海权。同年与朝鲜也谈及此事，朝鲜表示对出海权不予阻拦。(6)王立辰主编：《图们江地区开放开发文献集》，长春：吉林人民出版社，1994年，第30、640页。不久，中苏关系破裂，这一问题就被搁置起来了。

20世纪80年代中期，随着中国改革开放的全面展开，图们江出海权问题引起了从事中国东北对外开放问题研究的专家学者的关注。1984年，由吉林省社会科学院、东北师范大学专家学者组成图们江出海口问题课题组，对这一问题进行调查研究。课题组提交的研究报告认为，恢复图们江出海权，对于吉林省和整个东北地区对外开放和振兴经济、发展内外贸易非常有益，建议将这一问题纳入即将进行的中苏第十一次边界谈判中。(7)王立辰主编：《图们江地区开放开发文献集》，长春：吉林人民出版社，1994年，第29-30页。该报告引起吉林省政府和国家的重视。1987年，中苏边界谈判重新开启后，中国外交部抓住两国关系逐步得到改善的有利时机，正式向苏方提出了中国船舶经图们江出海航行问题。苏方对此表示不反对，但提出需要得到朝鲜同意，随后中方就此事与朝方进行了外交沟通，朝鲜政府表示同意，并提出由中、苏、朝三方具体商定航行秩序问题。

与此同时，珲春撤县改市，国家批准开放长岭子对苏边贸口岸以及珲春市取得了对苏开展边境小额贸易权，图们江出海权益就显得更为重要。为加强跟踪研究，在吉林省委、省政府的领导支持下，省内部分专家学者组成了“吉林省对外开发渠道、口岸与图们江中下游综合开发战略研究”课题组。课题组再一次深入探讨如何实现与发展出海权益的问题，形成了一批关于租、换土地和国际合作开发江口地区经济等问题的成果报告。在此基础上，1989年2月，吉林省和国家海洋局在北京联合召开了“图们江通海航行权利及日本海政治经济形势研讨会”，会议认为恢复图们江出海权问题已趋于解决，下一步研究目标应转向实施通航问题。1990年3月中旬，吉林省驻京办事处在京召开了图们江河口通航环境科学考察方案论证会，外交部、总参谋部、国家科委、交通部和国家海洋局等16个单位，31人参加了会议。会议对各部门需要协调配合的工作做出部署。会议希望外交部与苏方协调，“尽快就中方5月关于进行‘土’字牌以下图们江航道实地考察一事，给予满意的答复；同苏、朝交涉，早日与他们谈判，共同签订有关具体落实恢复中国图们江出海权以及在日本海沿海权益的国际协定”。(8)王立辰主编：《图们江地区开放开发文献集》，长春：吉林人民出版社，1994年，第42页。随后，中方先后向苏、朝两国通报中方对图们江出海航行进行考查事宜，得到两国同意。经国务院批准，1990年5月底，国家海洋局和吉林省政府组织考察队，对图们江“土”字界碑以下河道和出海口外2公里内海区进行实验性航行。(9)王立辰主编：《图们江地区开放开发文献集》，长春：吉林人民出版社，1994年，第45、47页。

此次出海科学考察结束后，吉林省向中共中央、国务院提出建议，提请相关机构组织开展如下考察：一是深入进入图们江入海河道和河口区的调查；二是在图们江河口外附近海域进行专题调查；三是在防川建立水文观测站。(10)王立辰主编：《图们江地区开放开发文献集》，长春：吉林人民出版社，1994年，第60-61页。1990年9月，国务院批复同意吉林省的请求。1991年5月16日，中苏签署《关于中苏国界东段的协定》，协定规定，悬挂中国国旗的中国船只可以经由“土”字碑以下的图们江进出日本海。(11)《中华人民共和国条约集》(第38集)，北京：世界知识出版社，1995年，第274页。为进一步加强对图们江入海河段及河口附近环境的调查研究，为尽早实现图们江出海权创造条件，1991年5月20日至6月29日，吉林省政府在国家有关部门的支持下，开展了第二次考察，着重完成了图们江江口的调查。在此前后，先后召开的关于东北亚经济技术合作的国际研讨会把图们江地区国际合作开发推向了前台。1990年7月、1991年8月，第一、第二届“东北亚地区经济发展国际研讨会”连续两年在长春举行。会议由中国亚洲太平洋研究会、美国东西方研究中心和联合国开发计划署联合举办，来自中国、美国、苏联、日本、朝鲜、蒙古、韩国等国家和地区的代表出席了会议。会议就图们江地区开发与东北亚区域经济合作展开讨论。中国专家提出的图们江大三角、小三角区域范围及开发设想在会上引起强烈反响。(12)王立辰主编：《图们江地区开放开发文献集》，长春：吉林人民出版社，1994年，第652、658页。研讨会对于加快图们江地区国际合作开发起到了重要的促进作用。中国学者的有关研究成果产生了广泛影响。

1990年，苏联决定在远东滨海州建立纳霍德卡自由经济区；1992年，俄罗斯决定建立符拉迪沃斯托克(海参崴)自由经济区。此前，作为军事港口，符拉迪沃斯托克(海参崴)一直禁止普通俄罗斯人进入，更不用说外国人了。(13)HisakioTsuji，“The Tumen River Area Development Programme：Its History and Current Status as of 2004”，https：//www.unii.ac.jp/erina-unp/archive/wp-content/uploads/2014/09/0404e.pdf.

1991年12月，朝鲜政府将邻近图们江河口附近的罗津—先锋地区开辟为自由经济和贸易区，试图为朝鲜引入市场经济提供实验区。这是朝鲜的一个经济特区，在特区中实行了各种优惠措施，以便于吸引外资。朝鲜当时对图们江区域经济开发热情很高。1992年4月28日至5月3日，朝鲜在首都平壤召开的图们江开发与东北亚区域合作国际学术会议就是一个很好的例证。这次会议由美国东西方研究中心、日本经济研究会和朝鲜对外经济协力推进委员会共同主持召开。出席会议的代表来自美国、中国、韩国、俄罗斯、日本、蒙古、朝鲜和联合国开发计划署，正式代表33人。此外，学术界、政界、企业界以及日、韩两国和常驻日本的国际新闻界的人士共150人列席会议，这一规模超过以前历次会议。朝鲜还专门开出专列，请与会代表参观其北方三个港口——清津、罗津和先锋，还把代表们乘坐的专列拉到朝苏大桥上，让大家观看图们江。朝鲜把参观、介绍、讨论朝鲜北三港和自由经济贸易区作为会议最为主要的内容，目的在于宣传其港湾自然条件优良、交通便利、潜力大，意在吸引外资投入。(14)王立辰主编：《图们江地区开放开发文献集》，长春：吉林人民出版社，1994年，第457、462页。

二、图们江区域国际合作开发进程

联合国开发计划署对东北亚区域的合作一直比较关注。该署一直是上文谈到的关于东北亚经济技术合作几次国际会议的主办方。为推进东北亚地区的经济合作，1991年7月，联合国开发计划署在蒙古乌兰巴托主持召开了支持东北亚技术合作项目会议。会议同意对1992-1996年东北亚4个技术合作优先开发项目给予支持，图们江流域贸易和投资是其中的一个，并且是首位给予重点支持的项目。(15)王立辰主编：《图们江地区开放开发文献集》，长春：吉林人民出版社，1994年，第658页。同年10月，联合国开发计划署在朝鲜平壤主持召开了图们江地区开发协调会议。会议决定，“为最后达成有益于所有参加国的国家间协议，相关国家应对图们江地区开发项目的方针、模式、机构框架和实施等事宜作出决定；设立图们江地区开发项目(TRADP)管理委员会，负责项目日常管理工作”，(16)王立辰主编：《图们江地区开放开发文献集》，长春：吉林人民出版社，1994年，第660页。并将图们江地区开发列为联合国重点开发项目。“据初步估算，该项目用20年拟筹资300亿美元，把图们江地区建设成世界上‘第二个鹿特丹’，‘再造一个香港’”。(17)孙永福等主编：《图们江地区开放开发纪实》，北京：中国对外经济贸易出版社，2001年，第1页。

图们江地区开发项目管理委员会成立后，积极协调东北亚各国，先后召开了6次委员会会议，10多次专家研讨会，编制了《图们江地区区域经济发展规划》。1993年5月，在图们江地区开发项目管理委员会第三次会议上，来自中国、蒙古、朝鲜、韩国和俄罗斯5国高级政府官员达成了有关图们江地区开发的协议。会议通过了《关于向图们江地区开发公司出租土地和建立图们江地区协调委员会的协定》《关于建立图们江地区国际开发公司和建立政府间协调、协商委员会的协议》两个协议草案。(18)孙永福等主编：《图们江地区开放开发纪实》，北京：中国对外经济贸易出版社，2001年，第6页。

图们江开发规划主要以中国吉林省开发规划为基础，“包括大、小两个三角区。大三角是指以延吉、海参崴和清津为顶点的三角区域，联合国开发计划署将它称作图们江经济开发区(TEDA)。主要包括俄罗斯的纳霍德卡、海参崴和哈桑；中国的珲春、延吉、龙井和图们4个市；朝鲜的咸镜北道东北部包括清津、罗津和先锋郡。占地33 000平方公里，人口约200万。小三角是图们江江口地区，联合国开发计划署称作图们江经济区(TREZ)，小三角应建成跨国自由经济贸易区，并要建成一个国际城市和三个卫星城，其面积2 500平方公里，人口在20世纪90年代初的1万人，30年后达250万人”。(19)王立辰主编：《图们江地区开放开发文献集》，长春：吉林人民出版社，1994年，第403页。

1995年12月，图们江地区开发项目管理委员会第六次会议在纽约举行，中、俄、朝三国政府代表在会上签署了《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协商委员会的协定》《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》和《关于建立图们江经济开发区及东北亚环境准则谅解备忘录》。(20)许世铨等：《规划图们江地区开发蓝图中俄朝韩蒙签署三协定》，《人民日报》1995年12月6日，第7版。三个文件有效期均为10年。自此，图们江地区国际合作开发项目进入了一个新的阶段，由远景规划进入具体实施阶段。

中国一直是图们江区域开发的推动者。中国推动开发的立足点主要是解决出海权问题，最早设想是建立防川河港，通过对图们江河道的疏浚，直通日本海。后因种种原因，中国选择利用俄罗斯、朝鲜港口通向日本海。俄罗斯方向是从珲春通过长岭子口岸到俄哈桑地区的扎鲁比诺港、波谢特港。朝鲜方向是从延边朝鲜族自治州通过图们江到朝鲜的罗津港或清津港。为推进合作，中国也加快了沿边地区开放的步伐。1992年3月、9月，国务院先后批准珲春市为对外开放的边境城市、批准设立珲春边境经济合作区。(21)丁士晟主编，吉林省开发区管理协会编：《吉林开发区年鉴：1988-1995年吉林开发区建设要览》，长春：吉林人民出版社，1996年，第307页。吉林省建立了延吉经济开发区和图们经济开发区以推动区域经济的发展。与此同时，基础设施的建设迅速加快，到2005年，长春到圈河、延吉到图们高速公路开通。1992年8月，中俄就合作开发和管理扎鲁比诺港达成共识；12月，中俄签署改良从珲春到扎鲁比诺港的铁路备忘录，该铁路中间经中国的长岭子和俄罗斯的马哈林诺、苏哈诺维卡。1993年3月，中俄成立了一个合资公司改良和修建中俄间铁路。(22)HisakioTsuji，“Prospects for the Zarubino Port Development Project”，ERINA Report，Vol.15(Feb.1997)，p.31.随后，中俄先后开始动工建设。2002年正式运行，2004年5月关闭。2001年2月，“国务院批准设立珲春中俄互市贸易区，该区设在珲春边境经济合作区3号小区内，批准面积9.6公顷，计划面积13公顷。规划有五个功能小区，分别是工作区、俄罗斯商品交易区、中国商品交易区、生活服务区和仓储区。其目的是促进延边州的对外开放。(23)李钟林主编：《图们江地区开发咨询报告汇编》，延吉：延边大学出版社，2006年，第395页。至2004年，中国对图们江开发项目投入达到6亿美元”。(24)HisakioTsuji，“The Tumen River Area Development Programme：Its History and Current Status as of 2004”，https：//www.unii.ac.jp/erina-unp/archive/wp-content/uploads/2014/09/0404e.pdf；HisakioTsuji，“Prospects for the Zarubino Port Development Project”，ERINA Report，Vol.15(Feb.1997)，p.6.

朝鲜一度对图们江区域开发热情很高，但1993年美朝核事件发生后，罗津-先锋自由经济区和贸易区发展停滞不前。1994年10月，美朝就朝鲜核问题达成协议。1995年9月，朝鲜在北京发布第一个国际投资简报，阐明朝鲜将利用外资建设基础设施的战略。1996年9月，在联合国工业发展组织的支持下，朝鲜举办了由26个国家400人出席的第一届罗津-先锋国际投资论坛。会议期间签署了2.8亿美元的8个投资合同。1997年，为改善罗津-先锋自由经济区的投资环境，朝鲜推出了一系列投资自由化措施。但1998年，朝鲜对经济市场化行为采取了急刹车，(25)HisakioTsuji，“The Tumen River Area Development Programme：Its History and Current Status as of 2004”，https：//www.unii.ac.jp/erina-unp/archive/wp-content/uploads/2014/09/0404e.pdf.一些已经计划的图们江区域的开发项目一再拖期。

俄罗斯对图们江区域合作项目兴趣不大，主要原因是俄罗斯邻近图们江哈桑地区人口稀少，距滨海洲主要城市海参崴、纳霍德卡较远，而且交通不便。因此，为了吸引俄罗斯参与项目，联合国开发计划署最早规划中把海参崴包括进来，后来又扩展到纳霍德卡。但是，多数海参崴人对开发图们江没有兴趣，而且海参崴、纳霍德卡、东方港3个大港吞吐量已能够满足需要，他们认为再去开发扎鲁比诺完全没有必要。

图们江区域合作开发项目第六次政府会议签署的两个协定和一个备忘录于2005年到期，在该年举行的图们江区域合作开发项目第八次政府会议上，五个成员国一致同意将三个文件再延长10年。会议还签署了“大图们江行动计划”，并以此计划代替“图们江区域开发项目”。“大图们江行动计划”的合作范围得到扩大，覆盖整个东北亚地区，“包括中国的东北三省和内蒙古自治区东部，朝鲜罗先特别市，蒙古国东方省、肯特省和苏赫巴托尔省等东部省份，韩国的釜山广域市、江原道、蔚山广域市和庆尚北道等东部沿海省市，俄罗斯滨海边疆区的部分地区”。(26)李铁主编：《图们江机制框架内的吉蒙合作》，长春：吉林人民出版社，2016年，第28页。图们江区域合作进入“大图们倡议”区域合作的崭新阶段。

图们江区域的国际合作开发由“图们江区域开发项目”更名为“大图们江行动计划”，除合作区域扩大之外，图们江区域国际合作主导方也发生了变化，由此前联合国开发计划署主导转变为成员国主导。联合国开发计划署在2005年宣布将逐步由主导方过渡到支持伙伴，各方一致同意建立由各国出资的共同基金，制订了“2005-2015年战略行动计划”。2009年，为推进“大图们江行动计划”合作发展，成员国决定建立轮值主席国机制，按照中国、韩国、俄罗斯和蒙古国的顺序轮流担任主席国，轮值主席由轮值主席国的部长担任。

三、中国一如既往地推进图们江区域的合作开发

中国政府相对其他合作方重视图们江区域的开发，始终站在国家发展战略高度，统筹图们江区域的开发和建设，致力于把图们江区域建设成国家在东北亚区域对外开放的桥头堡。随着国家在珲春边境经济合作区开放水平的不断提高，国家先后把推进图们江地区的开放开发纳入“九五”计划，与振兴东北战略相对接。为促进大图们江开发呈现出新的活力，2009年11月，国务院正式批复《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》(以下简称《规划》)。(27)褚晓亮：《国务院正式批复图们江区域开发规划纲要》，《人民日报》2009年11月17日，第1版。《规划》确立了以珲春为窗口，长吉为腹地，实行联动开发的发展思路，旨在打造东北地区对外开放新门户，构建中国面向东北亚区域国际合作新格局。《规划》的批复和实施，标志着图们江区域开发上升为国家战略。之后，图们江区域合作开发取得显著进展：2011年，中朝合作开发的罗先经济贸易区项目顺利启动；中俄珲春—哈桑“路、港、关”工程项目、中俄铁路贯通等工程项目顺利实施；“中国图们—朝鲜南阳·豆满江—俄罗斯哈桑国际铁路联运、珲春—罗津—东南沿海的内贸货物跨境运输、图们—清津—长三角内贸物资跨境运输航线等国际通道建设都取得了进展”，同年8月，“珲春—扎鲁比诺—釜山、珲春—扎鲁比诺—新潟航线开通”。(28)刘文波：《图们江区域开发开放战略推动引领 东北亚经贸合作渐入佳境》，《人民日报》2011年9月5日，第10版。长吉图开发开放先导区建设逐步取得进展。在此背景下，2012年4月13日，国务院印发《关于支持中国图们江区域(珲春)国际合作示范区建设的若干意见》，批准在吉林省珲春市设立“中国图们江区域(珲春)国际合作示范区”，致力于将该示范区打造“成为中国东北地区重要的经济增长极和图们江区域合作开发桥头堡”。(29)刘文波：《加快沿边地区发展 推动与周边国家合作 图们江国际合作落子珲春示范区》，《人民日报》2012年5月22日，第10版。

共建“一带一路”倡议的提出为图们江合作开发提供了新的契机。中国图们江区域是中国与东北亚各国战略对接的结合点。吉林省委、省政府举全省之力支持珲春加快开放发展，积极融入共建“一带一路”的建设中，推进图们江区域开发全面驶入了快车道。珲春市“围绕构建开放合作高地进行合作，按照‘内外一体、跨境合作、港区联动、通江达海’思路，推动环日本海经济圈紧密合作，开发建设珲春国际港、俄罗斯扎鲁比诺港等三方港口，推进中俄珲春—哈桑跨境经济合作区等四项合作。围绕畅通东北亚‘一带一路’大通道进行合作，推进与俄罗斯等东北亚国家公路、铁路、口岸、港口、航线等互联互通设施，以及珲春至黑龙江东宁高速公路和铁路等项目建设”。(30)张雪楠：《推动东北亚暨图们江区域务实合作繁荣发展》，《图们江报》2019年8月23日，第1版。

“图们江三角洲国际旅游区”构想是吉林省有关部门于2013年提出的，(31)张雪楠：《携手打造“图们江三角洲国际旅游区”》，《图们江报》2013年11月26日，第1版。计划以分区、分段开发为主要模式，将以图们江为轴心，以中国珲春、俄罗斯滨海边疆区和朝鲜罗先为腹地三角洲地区开发为国际旅游区。先期开发以中国珲春为重点，开发与俄朝接壤的防川地区。中期以联合开发朝鲜豆满江地区为主。后期由中国、朝鲜和俄罗斯联合开发图们江三角洲。(32)张凤娟：《中俄朝三国将联合开发图们江三角洲》，《图们江报》2015年10月28日，第1版。2015年6月30日，在中国吉林省召开的中朝图们江区域旅游合作会议上，两国就联合组建“图们江三角洲国际旅游合作区”项目推进组及合作开发相关旅游新项目等事宜签署了合作备忘录。(33)《吉林与朝鲜罗先签署合作备忘录 共推跨境旅游项目》，https：//www.chinanews.com/df/2015/06-30/7374759.shtml。随后中朝图们江区域旅游合作进入具体实施阶段和开发阶段。2019年1月1日，“中朝图们江跨江游首发仪式在吉林珲春防川风景区图们江第一码头举行”，(34)郭佳：《中朝图们江跨江游珲春首发 百余名游客赴朝鲜观光》，https：//www.chinanews.com/shipin/cns/2019/01-01/news798034.shtml。迈开了图们江区域国际旅游合作的第一步。

与此同时，中国积极将长吉图区域发展战略与俄罗斯符拉迪沃斯托克(海参崴)国际自由贸易港计划对接，以中俄珲春哈桑跨境经济合作为平台，推进中俄珲春口岸与俄罗斯扎鲁比诺港、斯拉夫扬卡和符拉迪沃斯托克(海参崴)港等港口城市间互联互通建设，以促进实现投资、贸易与过境运输便利化。2019年8月24日，在吉林省珲春市人民政府与浙江宁波舟山港集团共同努力下，珲春国际港在珲春市口岸通关中心举行揭牌仪式，投资10亿元人民币打造的珲春国际港项目基本达到运营条件。该项目建成后成为集物流配送、销售集散等多功能于一体的大型内陆港，并全面参与运营经俄罗斯扎鲁比诺港至中国宁波的内贸外运航线，推动与俄朝港口联动发展，畅通东北亚“一带一路”大通道，构建中俄朝环日本海的战略支点。(35)《珲春国际港正式揭牌：投资10亿元打造东北亚国际物流中心》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-08/24/content_5424180.htm。

30多年来，在联合国开发计划署的主导下和各成员国的共同努力下，图们江区域国际合作开发取得了一系列阶段性成果，较为显著的有：在珲春边境经济合作区、出口加工区、中俄互市贸易区基础上建立的中国图们江区域(珲春)国际合作示范区成为区域经济合作的新平台，标志着图们江区域合作进一步深化。区域内港口、铁路、公路和其他基础设施建设也取得了历史性进展。长春-图们高速公路、中朝圈河至罗津港公路、珲春圈河至元汀口岸跨境桥、珲春-俄罗斯扎鲁比诺港铁路、中俄珲马铁路、珲春市经扎鲁比诺港分别到达日本新瀉和韩国釜山的国际陆海联运航线等设施的建成与贯通，促进了区域内设施联通和口岸功能的不断完善；同时，图们江区域内还构建起了比较完善的组织支撑体系，形成了有力的政策支持体系。区域合作开发环境不断优化，区域内地方政府交流日益频繁。

四、制约图们江区域合作开发的主要因素

30年多来，图们江区域国际合作开发项目取得了一定进展，但相较当初联合国开发计划署为该项目立项时的目标而言，其进展远不如预期。制约图们江区域国际开发项目进展的因素主要有：

(一)地缘政治复杂

二战结束以来，东北亚地区一直是大国博弈的一个重要区域。冷战时期，该区域国家分属不同阵营，相互间处于长期对峙状态。冷战线束后，虽然东北亚局势总体趋于缓和，但冷战遗留问题、朝鲜核问题、大国在该区域的地缘竞争等因素，使东北亚区域地缘政治形势错综复杂，安全局势面临诸多不确定性。为维护其在亚太地区的霸权地位，美国加强在东北亚区域的战略部署，先是修订“美日防卫合作指针”，以重新定位冷战后美日同盟，并把中国台海地区纳入其“周边事态”中；随之又在东北亚推进战区导弹防御系统的部署。美国主要目的是防止亚太地区出现挑战其主导地位的国家和国际组织。日本也试图依靠其强大的经济实力，在区域经济合作中发挥主导作用，以增强自身在东北亚的影响力。苏联解体后，俄罗斯推行“双头鹰”战略，着力恢复其在东北亚的影响力。中国作为东北亚的大国，该地区局势的发展状况都会对中国主权、安全、发展利益产生直接或间接的影响。因此，中国一直把维护东北亚和平稳定的大局作为外交政策的一个重要方面，反对一切形式的霸权主义、强权政治。进入21世纪第二个十年以来，随着中国快速崛起，美国视中国为竞争对手，其对外战略的重心重回大国竞争。美国以介入东北亚热点问题为借口，加大在东北亚地区的战略部署，特别是在韩国部署“萨德”系统，严重打破了这一地区的战略平衡，诱发地区局势的持续紧张。日本积极配合美国的对华战略，将遏制和防范中国作为其地区战略的重点。上述大国在东北亚地区这种复杂的关系，导致这些国家在该地区重要事务特别是热点问题的解决中分歧摩擦较多，建设性合作却很少。

朝鲜核问题自20世纪90年代以来一直是东北亚地区的一个热点问题。朝核问题持续得不到解决，其中一个主要原因是东北亚地区大国关系错综复杂。大国间地缘政治博弈为朝鲜发展核力量提供了可乘之机，同时，不时紧张的朝核问题进一步加剧了大国间博弈。两者间这种负面的正相关关系，致使地区局势持续紧张，成为图们江区域合作发展的一个重要的制约因素。

(二)合作参与方战略利益关系复杂，协调难度大

图们江区域合作项目主要参与方中、俄、朝虽然在推进图们江区域合作方面有共同的需要，但各自参与项目开发的愿望各异。俄罗斯经济发展中心不在远东，20世纪90年代，俄罗斯对图们江地区开发热情不高，甚至担心一旦向中国提供图们江出海口，则经俄罗斯扎鲁比诺、符拉迪沃斯托克(海参崴)和纳霍德卡等远东港口的货物运输量将大幅降低，会失去对其港口的依赖，从而改变该地区现有的贸易格局，对俄远东的发展造成沉重打击。21世纪以来，俄罗斯加快远东开发的步伐，中俄两国在图们江区域经济合作也取得了实质性的进展，但俄罗斯复兴大国意识强烈，不甘心在图们江区域合作中当配角，更不希望其他国家成为该区域合作的主导力量。这种心态对深化图们江开发合作产生了不小的影响。朝鲜政府最初十分重视该地区的开发。受朝核问题及朝鲜半岛局势的影响，朝鲜对图们江项目开发的热情逐步下降。特别是2009年朝鲜进行第二次核试验后，因受到联合国的制裁，朝鲜退出了“大图们倡议”，直到2016年才又回归。需要指出的是，朝鲜在图们江区域合作中采取的是平衡战略，在一些合作项目上优先考虑与俄罗斯的合作，而且在中国最关心的出海权问题上，朝鲜表面上不反对，但行动上却极不积极。这也是中国图们江出海权问题久拖不决的一个主要原因。

中国一直是图们江地区国际合作开发的积极推动者，中国参与图们江地区国际经济合作主要是想通过经济合作扩大东北边境的对外开放，进而实现中国全方位的对外开放的格局。随着改革开放的深入发展，中国政府将图们江区域的国际合作开发作为促进东北振兴战略的一个方面。而中国推动国际合作开发图们江最为深层的考虑是最终实现中国图们江的出海权，为中国东北地区开辟一条通往日本海的通道。(36)茆训诚：《图们江“跨国经济区方案”中的利益分歧》，《世界经济文汇》1998年第1期，第52页。因为一旦实现了借图们江出海，中国吉林省成为东部沿海省份，与现如今货物需经辽宁出海相比，从图们江出海无疑缩短了吉林省与韩国、日本的货物运输距离。这是某些对中国快速发展心存嫉妒的区域国家不愿看到的。可见，区域内各国相互之间缺乏互信，是图们江经济合作开发项目进展缓慢的主要因素。

(三)图们江三角区处于沿岸国的边缘地带，缺乏强有力经济中心的支撑和带动

图们江区域窗口地区缺乏先进的产业结构和技术经济资源，经济总量不大，产业竞争力不强，不能够有效支撑国际性区域合作开发。延边地区一直以来是中国经济发展相对落后的地区，周边缺乏经济发展强劲的大中经济中心的辐射带动。作为腹地的吉林省，其本身发展水平与东南沿海地区相比有很大差距，作为新中国成立后国有企业的重要基地，特别是20世纪90年代中后期，由于经济改革压力较大，经济活力不足，尚不能对该地区产生很强的辐射和带动作用。与延边地区相邻的朝鲜咸境北道更是属于贫穷落后的地区。

朝鲜经济基础十分薄弱，20世纪90年代中期以后，特别是21世纪以来，因朝核问题长期受美国及其他国际组织的经济制裁，罗先自由经济贸易区很难发挥地缘、生态优势。俄罗斯的远东地区人烟稀少、环境恶劣，加之一直以来俄罗斯政府对远东地区开发不重视。近年来，俄罗斯虽然对图们江地区合作开发有所重视，但由于持续受到美国等国经济制裁，国际原油价格持续下跌，俄罗斯经济形势每况愈下，其参与开发实力也很有限。上述多种因素综合交织，影响和制约图们江地区合作与开发的进一步发展。

由于图们江三角洲沿岸在产业结构、技术和资源上缺乏竞争力，难以在各个工业门类形成产业集群，也很难吸引到国际资本的青睐。图们江合作项目中，大规模的基础设施建设面临融资难、资金缺乏问题。

综上所述，图们江区域国际合作项目启动初期，主导者联合国开发计划署，参与者中国、朝鲜、俄罗斯、韩国和蒙古国都寄予很高的希望，曾投入极高的热情，致力于在东北亚地区打造一个推进世界经济增长的新平台。中国希望通过合作开发，打通中国吉林防川沿图们江到日本海的通道，获得中国向日本海的出海权，为中国在东北亚打造一个开发开放区，促进中国东北特别是内陆省吉林的对外开放和东北工业基地的振兴。经过30多年的发展，图们江区域国际合作开发取得了一些进展，但距起初设想的目标还有很大的距离。图们江区域国际合作开发历史表明，国际经济合作项目的发展离不开和平稳定的国际环境，大国间在相关地区事务中的协调合作是国际局势和平稳定的关键；与领土主权相关的国际权力问题一直是国际关系中的敏感问题，它的解决涉及历史、政治及国际法等方方面面的问题，不是单纯的国际经济合作就能够解决的，把它掺杂在国际合作中，平添了相关合作方间的不信任。此外，国际合作项目的选择不能简单类比，要对具体的自然、历史、现实条件作战略性研判。