李 俊

（四川省广汉市自然资源局 四川 广汉 618300）

林地资源是一个国家非常重要的天然资源与战略性资源，它是森林得以长期生存与发展的一个重要依据[1]，它在保障原始木材与林产品的供给、维持土地的生态安全方面起着核心作用[2]，并且在应对世界各种气候变化方面也具有独特的地位。林地资源的保护与利用管理在我国林业经济发展的大局中占据着战略性、决定性、基础性和依托性的地位。

广汉市当前处于经济快速发展阶段，由于对于生态资源需求巨大，导致对林地的需求不断增加，林地资源保护现状日益严峻。

1 广汉市基本情况和林地现状

广汉市地处四川盆地，位于龙泉山西侧，东临中江，南邻成都，西接彭州，北靠德阳，属于亚热带气候，气候比较温和，雨量相对充沛。广汉市是长江支流沱江的源头地区，是长江上游绿色屏障的重要组成部分，其生态位置十分重要，生态区位极为特殊，是极易产生生态脆弱区的地区，一旦林地被破坏就有可能引发水土流失，造成的土地退化，进而导致当地形成大片生态脆弱区，并导致各种自然灾害引起的次生灾害频发。2020 年末广汉市实际森林经营保护面积628.6 hm2，林地面积3 305.92 hm2，立木材积7.54 万m3，森林覆盖率14.22%。

2 广汉市林地保护中存在的主要问题

2.1 林地保护形势严峻。目前，由于耕地保护基本红线无法突破，地方经济建设项目大多采取削山造地的方式，使得林地保护与管理、城市建设与经济发展之间的矛盾越来越突出和尖锐[3，4]。虽然地方建设和地方经济得到了充分发展，林地资源却遭受到严重破坏，森林资源流失严重。部分乡镇和一些部门对于和林地相关的法律认知不到位，相关意识相对薄弱，在工程建设和林地关系出现矛盾时，重视建设，轻视保护。未批先建、擅自改变林地用途、少审批多占用等违法占用林地现象仍然存在。2020 年5 月广汉市连山镇桔红村倒寺沟附近的一起毁坏商品林地案件，一次性破坏商品林地5 234 m2，在未办理林木采伐许可证及使用林地审核审批手续的情况下，擅自破坏林地、林木资源。这类案件在乡镇林地案件中占比达40%。

2.2 林地供需矛盾日益突出。在当前经济快速发展、各类建设进程加快的新形势下，全市各类工程用地显著增加，各类建筑用地需求不断加大，而在当前耕地必须要占补平衡的大环境下，林地显然是容易获得审批通过的地类。基础设施建设、城乡一体化和不可逆转的林地征地占用，导致规划期内各类建设项目占用林地搞建设，森林资源直接减少，自然生态景观受到一定程度的破坏[5]，生物多样性保护受到一定程度的影响。

2.3 某些法律法规条款与实际不适应。目前林地资源管理的相关法律规定，对于林地资源破坏者的处罚力度过小，罚金数量小，和当前社会实践存在脱节[6]，容易出现先建设付罚款的现象，执法的滞后容易引起林地破坏后难以恢复，区域补植造林难度加大[7]。

2.4 程序简化引起的多重矛盾。当前审批权力不断下放、审批程序不断简化、最多跑一次以及相关审批制度的简化改革给林地管理带来了一系列问题。林业部门作为林地审批的直接管理者，既要面对自然资源不断流失的窘境，也要面对审批操作失误形成的问责，政府和上级部门的双重压力，对林地管理产生了较多的负面影响。保护和开发造成的诸多矛盾，也是引起林地资源不断流失的重要问题。

2.5 “小开荒”治理难度大，林地实际保留量减少。广汉市2020 年林地保护摸底调查数据显示，“小开荒”地面积达到30 hm2，林地实际保留量不断减少。林地开荒一直是林地管理中的难题，《森林法》和《森林法实施条例》对这一情况规定的内容不明确，缺少相应的司法解释，在实际的行政执法过程中对此问题很难执行到位[8]。部分群众在山体局部不断实施小面积的开荒种菜，不断侵蚀本就相对薄弱的森林面积，这样的违法行为难以批量管理，林业部门即使采取后期恢复的方式开展山地补植造林，也难以恢复到当初的林分结构，同时也难以防范群众在后期重新开始小开荒，破坏林地。

3 广汉市林地保护对策

3.1 加大宣传力度，提高思想认识。在各级各类媒体的全力帮助下，广泛开展丰富多彩的宣传活动，开展进社区、进乡村、进家庭活动，通过实实在在的宣传活动，宣传最新的《森林法》 和相关的法律法规，讲述生动的故事，拍摄相关的案例，通过鲜活的例子，对群众开展普法教育，提高全社会保护森林的法律意识[9]，深入浅出地分析和阐述林地保护的原因、重要性、迫切性和必要性，增强林地危机意识和保护意识。全面加大加强林地资源的保护治理水平，不仅关系到经济、社会的可持续发展和全体人民高水平生活的建设，深入体会提高林地保护管理水平的重要性，而且是有效推进生态建设、全面建设小康社会的需要。

3.2 加大保护力度，依法保护林地。生态红线是永不可破的。在依法保护林地的条件下，划好生态红线是森林资源管理工作的前置。依法保护林地，设立全流程的林地审批、监管制度是按章保护林地的条件。开展好数字化林地审批监管，不定期开展林地审批的监管和绩效评价，积极争取司法部门配合，改变涉林法律法规滞后的问题。《森林法》和《森林法实施条例》对当前破坏林地资源的处罚过轻，与办理手续费用相类似，不利于林地保护严格执法到位，并没有真正触及非法占用林地者的痛处。依法保护利用林地，对于未经审批却擅自占用林地的应严格依法查处。

3.3 加大监管力度，评价林地使用绩效。林地保护是林业部门最为重要的一项工作。各级政府应提高对林地保护问题的重视程度，将生态安全问题放在所有工作的首位。既要认识到林地保护的重要性，也要合理保障社会经济的正常运行，避免林地被低效项目所占用。要将本地的林地保护水平全面纳入到数字化、可评估、可监管的综合评价体系中，认真核算每亩林地的产出比，依据核算结果评判林地的使用效果及效率，进而不断提升对林地的利用率和保护水平。

3.4 加大占补力度，确保林地总量。根据国家相关文件，使今后林地的总量控制占补平衡，逐步减少行政许可的数量。在开展绿化造林的同时，加紧编制本区域的林地保护规划，加大本地区占补平衡的区域面积，确保在国家相关政策的支持下，加大占补管理力度，确保林地总量的总体稳定。推进林地“一张图”管理，造林、抚育等依据流程图进行管理。

3.5 加强林地用途管制，保障公益林面积。严格执行林地审批制度，进一步规范林地审批全流程。对于林地占用开展事前事中事后监管，确保林地使用的合法合规开展。对于当年的林地占用情况开展随机抽查，对于违法违规的及时处理。征用、占用林地审批管理制度也要进一步规范，确保林地总量不超标准。由林业主管部门派遣专业人员到现场实地勘察，提出相应审查意见，经林业主管部门审查批准后，由政府领导小组协调多部门进行地方审计，不同面积的项目及时报市、省、国家局审批。按照《国家生态公益林建设条例》和《四川省生态公益林管理办法》进行公益林管理。对于生态林和商品林制定不同的管理策略和管理制度，对于国家生态公益林的管理要实施严格的封闭管理制度，对于必须要征用占用的项目进行调节和上报，对于公益林开展补植、抚育，进一步保障和提高森林质量，保证森林的景观效果，使森林蓄积量不断稳定上升。

3.6 加大科技管控，提高林地管理水平。要加快我国林业科技的进步，运用多种现代化科技手段对林地开展综合监管，如采用卫星遥感图片、无人机航拍以及定向巡查等多种手段开展巡视工作，通过不同时期的图像对比，及时发现问题并下发给有关乡镇，要求其及时作出说明。通过使用林地一张图的方法，结合卫星遥感图片以及定期的无人机航拍，及时掌握本地区的林地变化现状。全面转变林地监管形势和监管模式，用智能化替代人力开展林地监管，如在重点问题区设立24 h 监控探头，实时监管林地，把人力监管转变为智能监管。实行森林资源的科学管理和综合利用，切实提高森林资源使用者的管理水平，促进本地区林地管理水平的提升。

3.7 发展森林旅游产业，带动林农增收致富。广汉市要将开发森林旅游作为利用森林资源的关键节点，重点发展森林旅游和森林康养项目，使人民认识到“看树”也大有收益，甚至比砍树收益更大，尽快形成保护绿水青山的意识，从“砍树”到“护树”，进一步保护和利用好森林资源，在加强生态保护的同时，将森林资源转化经济优势，充分发挥森林资源的综合效益。