张思雨 许文

摘   要：依申请公开政府信息收费政策对于引导申请人正确行使权利，规避申请权滥用问题具有重要作用。我国的依申请公开政府信息收费政策分为收取成本费时期、不收费时期和收取信息处理费时期。通过对收取信息处理费政策进行分析，发现在执行过程中存在着信息申请拆分界定困难、收费方式适用顺序模糊、信息处理费减免措施缺失等现实困境。因此，建议从规范信息申请处理方式、厘清收费方式适用顺序和完善信息处理费减免措施等方面进行改进，以便更好推进政府信息公开。

关键词：政府信息公开；依申请公开；收费政策；信息处理费

中图分类号：D920.1      文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2023）12-0145-04

依申请公开是政府信息公开制度的核心内容[1]。为了更好保护公民的知情权、构建阳光政府，我国于2008年5月1日起正式施行《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）。自该《条例》施行以来，依申请公开政府信息的收费政策几经调整。2019年4月，国务院完成了对《条例》的修订。《条例》（2019）规定，对滥用申请权的申请人，可以收取信息处理费。2020年11月，国务院办公厅出台了《政府信息公开信息处理费管理办法》（以下简称《办法》），明确了对申请公开政府信息超出一定数量或者频次范围的申请人，可以收取费用；同时规定了信息处理费按件计收、按量计收的适用类型、标准，均按照超额累进方式计算。《办法》赋予行政机关收取信息处理费的权力，旨在维护政府信息公开工作秩序。但是，在实际操作中，还存在着信息拆分界定、收费方式适用顺序、信息处理费如何减免等有待深入研究的问题。因此，开展依申请公开政府信息收费政策研究具有重要现实意义。

一、依申请公开政府信息收费政策演进

依法实施政府信息公开是政府密切联系群众、转变工作作风的内在要求，是建设法治政府，提高政府公信力，保障公民知情权、参与权和监督权的重要举措[2]。广州市政府于2002年11月颁布的《广州市政府信息公开规定》拉开了我国地方政府信息公开立法的序幕。此后深圳市、上海市等地相继跟进出台了政府信息公开地方法规但当时并未规定相关的配套收费制度。有学者从制度经济学的角度分析，认为在依申请公开政府信息中，申请人为了满足个人需求，获取信息时的复制、搜索、邮寄等行为会消耗公共资源，应当支付相应的费用[3]。回顾依申请公开政府信息收费政策的发展历程，大概可以划分为以下三个阶段（见表1）。

（一）收取成本费时期

2007年4月5日，国务院在总结基层政务公开工作经验的基础上，以国务院第492号令公布了《条例》。《条例》第二十七条规定，行政机关依申请提供政府信息，可以收取检索、复制、邮寄等成本费用。2008年7月，财政部、国家发展改革委联合出台了《关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》和《关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准有关问题的通知》，将“补偿成本原则”确立为政府信息公开收费的基本原则。在此阶段，学者通过研究国外的收费制度，提出按照申请数量和性质将依申请公开的政府信息区分为商业利用和非商业利用，前者以有偿使用为原则，后者以收取成本为原则；如果申请人确有经济困难，可以适当减免费用[4]。

（二）不收费时期

为了减轻个人负担、促进经济发展，财政部、国家发展改革委于2017年3月发布的《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》规定，自2017年4月1日起，停止征收依申请公开政府信息的相关费用，包括信息检索费、复制费、邮寄费等；要求相关部门在政府信息公开工作中不收取任何费用。这一要求充分体现了“以人民为中心”的思想，充分发挥了政府信息公开制度整合社会资源的功能，对信息资源的充分利用具有重要作用。对于公民、法人或者其他组织来说，收费无疑会在一定程度上抑制他们要求政府信息公开的诉求[5]，不收费可能更有利于信息资源的利用。

（三）收取信息處理费时期

自《条例》正式实施以来，关于依申请公开政府信息收费问题学界多有研讨，从而为《条例》的修订完善奠定了基础。《条例》（2019）规定，行政机关依申请提供政府信息，不收取费用；对滥用申请权的申请人，可以收取信息处理费。明确了“不收费为原则”“收费为例外”的原则。该原则将满足公民的信息需求放在首位，有利于实现政府信息利用效率的最大化，对稳定市场预期、提高政府公信力、构建阳光政府法治政府具有重要意义。而滥用申请权问题作为《条例》实施中的客观存在，具有明显超出正常信息申请数量、带有其他目的之共性。其主要危害在于消耗大量的行政资源，挤占司法资源，产生超额行政费用。滥用申请权不仅会影响行政机关、人民法院正常履行职能，导致程序与制度空转，损害《条例》的权威性与公信力，而且会影响其他公民依法行使知情权，损害行政与司法权威，阻碍法治进步[6]。因此，对滥用申请权进行经济约束具有必要性与合理性。

二、依申请公开政府信息收费政策分析

我国的政府信息公开是围绕主动公开构建起来的一个制度，注重与人民群众的主动沟通。依申请公开是对主动公开的有益补充。《办法》的立法目的是“为了进一步规范政府信息公开法律关系，维护政府信息公开工作秩序，更好保障公众知情权”。对滥用申请权的申请人收取一定费用，从维护行政机构正常运行的角度看是非常必要的。但是，在实践中，信息申请拆分界定困难、收费方式适用顺序模糊、信息处理费减免措施缺失等问题，在一定程度上影响了政府信息公开收费政策的实施。

（一）信息申请拆分界定困难

《办法》第四条规定，“申请人一份政府信息公开申请包含多项内容的，行政机关可以按照‘一事一申请原则，以合理的最小单位拆分计算件数。”2010年出台的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）提出，对于一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，受理机关可要求申请人按照“一事一申请”原则对申请进行调整，即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。《意见》将信息申请的拆分权赋予了申请人，受理机关无权主动拆分信息申请，只能要求申请人进行调整。2019年出台的《办法》则将信息申请的拆分权授予了行政机关。信息申请拆分权的变更可能使信息公开申请内容拆分过度，从而导致信息公开申请成本上升。至于以合理的最小单位拆分计算件数，何谓“合理”、“最小单位拆分”如何衡量也无确定标准，这可能导致权利义务边界的模糊，从而引发矛盾。因此，信息申请拆分界定困难也就成了客观存在的问题。

（二）收费方式适用顺序模糊

《办法》第四条和第五条规定了信息处理费按件计收、按量计收两种收费方式，但并未规定两种收费方式产生冲突时的适用顺序。收取信息处理费的目的在于应用经济手段遏制不合理的申请。行政机关采用何种方式收取费用，或者收费标准就高不就低，都符合立法目的。但这可能会引发申请人对收费合理性的质疑。一是质疑是否应该收费。如果申请人申请公开的信息未达到按件收费（按量收费）的标准，但是依据按量收费（按件收费）可以收取信息处理费时，是否应收费。二是质疑以何种标准收费。若申请人的信息申请符合两种收费标准（按件计收、按量计收），但两种收费标准不同，应该如何收费。三是怀疑存在过度收费的可能。在尚未厘清收费方式适用顺序的情况下，行政机关掌握了收费方式的选择权，这可能会导致任意收费状况的出现，存在过度收费的可能。因此，为了更好推进《办法》实施，寻求维护政府工作秩序与保障知情权的平衡，有必要厘清信息处理费收费方式的优先适用顺序。

（三）信息处理费减免措施缺失

《办法》第四条和第五条规定，申请人每个自然月可以免费申请10件（含10件）或者30页（含30页）政府信息，对于超出该标准的申请，按档累进加收费用。该规定对服务于公益事业等特殊主体、特殊需要的申请缺少相关减免条款。一是对目的正当但过量的信息申请收取费用，虽符合《办法》的规定，但可能与《条例》所确立的“不收费为原则”“收费为例外”指导思想相违背。二是申請权滥用与绝大多数正当的信息公开申请相比较占比较小。为了防止不合理、不合法的权利行使而把一些合理合法的需求一并拦在门外的做法过于严苛，致使正常的信息公开申请可能会受到限制。三是《办法》的初衷在于限制权利滥用，并非为了增加政府收入，信息处理费减免条款的缺失，可能激化政府信息供需主体之间的矛盾。因此，在《办法》中完善信息处理费减免措施是必要的。

三、依申请公开政府信息收费政策建议

《办法》通过赋予行政机关收取信息处理费引导、规范政府信息公开申请行为，在满足申请人合理需求的同时限制不合理的需求，具有保障公民知情权与维护政府工作秩序之功能。针对现行收费政策存在的主要问题，从规范信息申请处理方式、厘清收费方式适用顺序、增加信息处理费减免措施等方面对《办法》进行完善，有利于消除因规定不明而引发的执法困境。

（一）规范信息申请处理方式

1.落实“一事一申请”原则

信息申请拆分界定困难是一个现实问题。对于这一问题应严格落实“一事一申请”原则。“一事一申请”原则要从形式和内容两个方面把握。在形式上，申请公开的信息类别存在由多个行政机关制作或保存的情况，应把牵头行政机关能够直接处理作为重要考量；在内容上，“一事”的内涵应该有利于行政机关精准查找信息，方便申请人尽快获取其所申请的信息[7]。在依申请公开政府信息中，“一事一申请”属于行政自由裁量行为，并非强制性要求。针对《办法》的规定，只有将“一事一申请”原则变为强制性要求，才能理顺信息拆分与合理收费的关系。

2.理解“合理”内涵

《办法》第四条规定“以合理的最小单位拆分计算件数”。这里所讲的合理，包括两个方面。一是收费的合理性。从依申请公开制度本身来讲，依申请公开制度与主动公开制度最大的不同在于受益人群。在政府信息公开过程中，主动公开的政府信息服务于社会大众，信息公开的劳动报酬由公共财政支出，在公开过程中不收取费用。但是，与主动公开惠及全体公民不同，依申请公开是行政机关和某一特定社会主体的关系，受益面是有限的。无论是诉求合理的申请人，还是滥用权利的申请人，所申请的政府信息将保存于特定申请人手中，为申请人所专用，具有独占性而非规模经济性的特点。依申请公开中，既有维护正当权利的申请，也有非正当的滥用申请。滥用申请权的行为会影响行政机关的工作秩序。对于滥用权利的申请人收取信息处理费，不仅能够更好地保障公民权利平等，而且能够缓和过度申请给行政机关带来的负担。二是拆分的合理性。行政机关对于过度申请行为收取信息处理费具有合理性。《办法》将信息申请的拆分权赋予了行政机关，行政机关应在“一事一申请”框架内拆分；要将信息申请的拆分数量与信息项目内容相匹配，而不能以制作或者保存信息的行政机关数量来衡量。

3.把握“最小单位拆分”要求

按照卡尔多—希克斯效率，法律只有提高了社会整体福利或者实现了矛盾双方的财富自由，才能被认为具有效率。也就是说，对于信息申请的拆分，应使信息供需主客体双方满意。“最小单位”应该与信息项目内容相对应，而非持有政府信息的行政机关的数量。我们认为，“最小单位拆分”就是将信息申请拆分至一份信息申请对应一个信息项目内容。这样做能够在维护行政机关工作秩序的同时规范信息申请行为，缓和信息处理费收取过程中申请人与行政机关的矛盾冲突。不仅可以促进申请人对收费意图和制度目标的理解，而且有助于提高行政机关的服务意识。

（二）厘清收费方式适用顺序

1.衡量公开成本

任何权利的实现都需要成本，公民信息申请权的实现也不例外。我国在推进信息公开制度的过程中应该考虑信息的显性成本和隐性成本。显性成本主要是指依申请公开工作的直接成本，如公开工作所耗费的人力、物力、时间等，具体来说，包括行政机关对于信息整合分类所花费的时间成本、公开平台的维护成本、公开信息的传播成本等。隐形成本主要是指行政机关主动公开的数量、网络申请数量等。行政机关在处理申请公开的过程中将申请数量较多的信息主动公开，客观上能够减少依申请公开的工作量。依申请公开通过网络进行，在一定程度上也能够降低政府部门的公开成本。尽管政府信息具有价值不易估量、消费非排他性及成本核算复杂等特点，精确的定价难以实现，但是在处理信息申请时，行政机关直接耗费的显性成本容易衡量，可以以显性成本为基础，兼顾隐性成本，综合确定信息公开成本。

2.确定优先顺序

在依申请公开中，“按件计收”“按量计收”哪个优先在《办法》中未明确规定。对于这个问题，我们认为，一是应该遵循申请人负担最小化原则。《办法》中的收费规定是为了防止权利滥用，提高信息资源利用效率，释放信息的经济价值。在实践中，应该是哪种收费方式对申请人的负担小就采取哪种收费方式。二是应该遵循利益均衡原则。从信息需求角度讲，即使是滥用申请权的申请人，其知情权也应该受到保护。收取信息处理费只是抑制申请人的不合理申请。从信息供给角度讲，若行政机关不适用或不敢适用信息处理费，将影响行政机关的工作秩序。因此，如果当事人申请公开的信息超过了30页但未达到10件，或者达到10件但未超过30页，就应该解释为未达到收费标准而不收取费用。也就是说，只有申请人所申请的信息，同时达到频次、数量标准才可以收费。如果申请人的申请同时超出了规定的频次与数量，但按件、按量收费标准不同时，可以适用较高的收费标准，以纠正申请行为。三是制定《办法》实施细则。地方政府应根据政府信息公开工作现状，结合当地经济发展水平，制定符合本地实际的《办法》实施细则，并将上述原则、收费适用标准及选择权纳入实施细则中，以规范行政机关行使权力，同时防止申请人滥用申请权。

（三）完善信息处理费减免措施

1.信息处理费减免依据

我国政府信息公开制度的设计，从公众、行政机关与社会三个维度看，具有保障公民知情权、建设法治政府和发挥信息价值的作用。收取信息处理费的目的在于维护行政机关的工作秩序，而非增加政府收入。为了最大限度发挥政府信息的价值，促进经济社会发展，设定相应的减免措施是必要的。从西方国家相关立法经验来看，设定减免措施的主要依据是申请人的信息使用目的。申请人使用目的不同，所需信息在内容、规模、质量、种类及格式等方面也存在着较大差异，对其所适用的收费标准也不同。因此，我们应该依据行政法规的精神，参考西方国家依申请公开政府信息收费的经验，对于商业目的和滥用申請权的申请人按规定收取信息处理费，对于学术研究及公益目的的申请人减免信息处理费。

2.信息处理费减免措施

随着数字时代的到来，政府门户网站等新媒体已经成为各国政府信息公开的主要平台。这些平台在为公民提供多样化信息的同时，也大大降低了信息公开成本。出于对公共利益的考量，各国政府对依申请公开的费用减免力度越来越大。我国应以官方平台为基础，根据申请人信息再利用目的及实现社会公共利益之不同，制定相关减免措施。一是建立申请目的审查机制。为了不增加行政机关的工作量，行政机关只需要尽到形式审查义务而无须进行实质审查。具体可由申请人填写相应的说明书，并提供相应证明。二是在《办法》中规定，对于基于社会公共利益或者科学研究目的申请适当放宽申请数量。如将按件申请或按量申请的收费条件放宽至现有规定的2倍，或者直接减免50%的信息处理费。同时，相关工作部门应该建立评价机制，通过第三方评价不断优化信息处理费的适用。

综上所述，依申请公开政府信息收费政策在我国尚处于探索阶段，需要我们牢固树立以人民为中心的发展思想，从有利于经济社会发展的角度出发，逐步完善《办法》，并制定实施细则，以促进法治政府建设和政府信息资源的高效利用。

参考文献：

[1]   后向东.中华人民共和国政府信息公开条例（2019）理解与适用[M].北京：中国法制出版社，2019：57.

[2]   中华人民共和国中央人民政府.关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见[EB/OL].（2013-10-18）[2021-9-10].http：//www.gov.cn/zhengce/content/13-10/18/content_1219.htm.

[3]   刘文静.政府信息公开制度的制度经济学分析[J].法商研究，2007（4）：59-66.

[4]   王敬波，李帅.我国政府信息公开的问题、对策与前瞻[J].行政法学研究，2017（2）：77-93.

[5]   陈建华.中国政府信息公开收费制度的实践困境及创新路径研究：基于国外的经验[J].经济与管理研究，2014（9）：84-91.

[6]   周汉华.杜绝政府信息公开申请权滥用[J].人民论坛，2019（14）：84-86.

[7]   程洁.资格限制还是经济约束：政府信息公开申请主体的制度考量[J].清华法学，2017（2）：127-139.

[责任编辑   柯   黎]