靳丽娜

【摘要】中国电影市场的飞速发展得益于1993年的市场化改革和2002年的院线制改革。在发行放映政策变迁的三十年中，政策制定的过程对政策效果具有决定性作用。因此，本文以多源流分析模型为基础，从问题源流、政策源流和政治源流三方面入手，以政策之窗的形式揭示政策议程的确立和政策共识达成的过程，分析政策变迁的核心动力。

【关键词】发行放映政策 多源流理论 政策变迁 电影市场

本文系2020年度国家社科基金艺术学重大项目“新时代中国电影工业体系发展研究”（项目编号： 20ZD19）阶段性成果。本文系2017年北京电影学院校级项目《我国电影发行放映体制改革的政策研究》（项目编号： XYJS201707）阶段性成果。

党的十八大以来，我国电影进入了发展的黄金时期，产业化改革成果卓著，市场容量不断扩张，票房收入、观影人次、银幕数和影院数等关键指标都呈几何级数增长。这一成绩得益于1993年以来我国电影的市场化改革，改革的开端正是发行放映机制的改革。纵观改革的历程， 1993年电影发行放映机制改革是一场开创性的改革，打破了多年计划经济的旧体制，取消了中影公司的垄断，取得了一定的效果。但受到历史的局限此次改革并不彻底，伴随着改革也出现了一些新问题。2001年在93年改革的基础上，进一步开放市场，彻底打破垄断，实行了院线制，取得了较为显著的成效。

在发行放映政策变迁的30年中，政策制定的过程对整个改革过程以及政策效果具有决定性的作用。因此，本文借助美国著名政策学家约翰·W·金登构建的多源流分析模型，以政策之窗的形式揭示政策议程确立的过程，分析政策共识达成的动力。

新中国成立后的计划经济体制下，我国在借鉴苏联模式的基础上形成了从中央到地方垂直管理的政企合一电影发行放映机制，由中影公司按照统一价格独家收购所有国产故事片，再按照中影公司———省级发行公司———地市級发行公司———县级电影公司———放映队的垂直四级发行网络分别往放映单位发放拷贝，从而造成电影市场条块分割、严重的行政区划特征。

二十世纪八十年代末中国电影市场萎缩严重，一方面放映场次以每年一百万场的速度递减，另一方面观影人次也以每年十亿的速度递减（见表1）。大多数制片厂和发行企业都面临负债经营的困境，中影公司也从年盈利1亿多元到濒临亏损边缘。此外，录像业开始起步，歌舞厅和综合文化娱乐业如雨后春笋，电视媒介中的大量中外电视剧和译制片明显分流了电影观众，进一步加剧了电影市场的衰退。

1.问题源流： 1993年以前我国电影发行放映机制的主要问题

（1）电影发行放映管理“上合下不合”，电影收入“跑、冒、滴、漏”严重

依据国发[1979] 198号文件[2]，省、市电影公司受中影公司和地方文化行政部门的双重领导，各级电影发行放映单位的利润20%上缴财政， 80%用于发展电影发行放映事业。1980年文化部和财政部发出补充通知，规定在双重领导下以地方为主，从而削弱了中影公司的业务领导权。在以地方为主的领导下，有些地方并未完全执行198号文件，而是以地方利益为重，安排电影公司留成资金用于补助其他文化事业，或用于建文艺大厦、文化大楼、办公用房、宿舍等非生产性建设[3]，形成了“以电养文”的局面。

1986年1月，电影局从文化部划归广播电影电视部。尽管在国家层面上电影局划归到了广电部，但文化系统在事实上并未执行这一政策，各地的省、市、县级电影公司及影剧院并未成建制统一划归各地广电部门，仍然由各地文化部门进行管理，导致我国电影发行放映管理出现“上合下不合”现象。而各级文化行政主管部门也继续“以电养文”，对电影收入的截留现象时有发生。尤其是在监管技术和手段都较为落后的时代，电影“偷票房”愈演愈烈，并且手段多样。

此外，发行机构重叠、人员超编，仅从1979年到1989年的十年间，全国电影发行公司的职工人数就增加了一倍，达到8万余人。为了解决发行单位自己的经济窘境，少报截留现象日益严重，相当多的主管部门也对这一现象“睁一只眼闭一只眼”，任由电影收入“跑、冒、滴、漏”。

（2）以拷贝进行结算的电影发行放映结算机制引发制片方与发行方的矛盾升级

1993年发行放映机制改革之前，制片方与发行方之间的结算机制就是各大制片厂与中影公司之间发行权费的结算关系。1979年之前，发行权费以部数为结算单位，制片厂所生产的影片由中影公司按照统一价格进行购买，之后由中影公司安排发行，放映后中影公司获得的发行收入不再与制片厂有任何关系[4]。1980年，由文化部发出《关于试行故事片、舞台艺术片新的结算办法的通知》，改固定售价为按拷贝结算，以平均每部110个拷贝、每个拷贝9000元进行结算。相当于把原来的固定售价70万提高到了99万。这种结算机制并未得到制片厂和中影公司两方面的好评，反而引发更大矛盾。

1986年，在制片厂与省级电影公司的不断要求下，广电部出台了《关于改变故事片结算办法的通知（广发影字（86） 975号）》，放开制片厂和中影公司拷贝结算的上下限，并提供了代理发行、一次性买断、按发行收入分成等多种结算方法。但是到1989年，面对电影观众人次走向低谷，按发行收入分成等新方法进行结算给制片厂带来较大风险。在严峻的市场形势中，制片厂还是选择回到按拷贝结算的方式。

总而言之，计划经济体制下“统购统销”的机构设置使得从制片到发行、从发行到放映成为两个完全割裂的环节，拷贝量成了唯一可以连接两个环节的联结点。制片厂把影片卖给中影公司后，就与市场脱节了；而本质上属于影片物质中介的拷贝，也难以反映真实的放映成绩。

从问题源流方面看，十三年间我国电影市场的发展稳中有降，市场中的问题大多属于长期存在的顽疾，制片厂与中影公司、中影公司与各级电影公司的利益争夺激烈、矛盾突出。在面对市场问题时，相关部门面对各个利益团体的处理较为谨慎，“两边揉、两边哄”，没有深入挖掘企业经营不善的根本性原因和制度原因，而是在双方的争执中将矛盾转移到结算机制上。一方面要尽量提高制片厂的效益，另一方面还要保全中影公司的利益。并未触及根本矛盾。尽管1992年电影市场四大指标大幅度下降：观众总人次降至105亿，发行、放映收入分别减少了17. 9%和15. 7%[5]，但问题源流并非是触发1993年机制改革的最核心要素。

2.政策源流：各类改革方案均是对原有发行放映机制的改良

面对电影市场所出现的问题，尤其是发行放映机制的问题，行业内也展开了各种探讨。二十世纪八十年代末期，制片厂无法直接面对销售终端，无法直接面对市场，必须通过中影的垄断发行。这样的机制使得制片厂无法了解真实的市场情况。因此，几大制片厂联合提出改变中影公司统购发行权的做法，直接与省级发行公司联系，实行地方自购发行权。这样的改革方案是对当时发行放映机制的改良，希望通过增加发行渠道来给电影市场松绑。

进入二十世纪九十年代，尤其是1992年邓小平南方谈话之后，电影事业的机制体制改革的话题再次提起。《当代电影》在1992年第1期刊发了题为《试论建设和发展有中国特色的社会主义电影发行放映事业》的文章，陈烁、李绍权认为“具有行政管理与企业经营的双重性质”的管理体制是既符合国情又有利于发展生产力的一种选择，重申了统一计划任务、统一市场经营管理的优越性和必要性[6]。换言之，就是表明仍旧要坚持现有的管理体制和运行机制，只是在此基础上发挥市场经营管理的优越性。

有的同志提出取消中影公司和各省市公司，由制片厂自办发行[7]。但这一方案在当时的中国并不具备可行性，全国十几万家放映单位，不可能一下子全部取消，制片厂直接与几千家影院见面也不现实。

由此可见，在当时的社会背景下，各方对于发行放映机制的改革思路都是在原有体制内进行改良。

3.政治源流：南方谈话成为改革的动力之源

1979年，我国经济体制改革正式启动，计划经济体制逐渐瓦解，新的市场经济体制在摸索中成长。改革必然触动旧有的利益格局并遭到阻力，而新的市场化的行为在市场规则尚未建立健全的情况下呈现野蛮生长的态势，中国经济发展和体制改革步履蹒跚。

在这一背景下， 1992年邓小平南方谈话，旗帜鲜明地提出中国特色社会主义市场经济发展道路，这成为中国整个社会经济发展的一个重要转折点。1993年，十四届三中全会审议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，全国各行各业纷纷加快市场化改革的步伐，逐步解决从计划经济转向市场经济过程中的各种问题。

1992年6月，中共中央和国务院颁布并实施《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》，這一决定正式将电影列为第三产业，将发展电影产业作为今后发展的主要任务。由此，一场“自上而下”的发行放映机制改革即将开启。因此，广播电影电视部、广电部电影局等迅速推动政策议程的开启，展开行业内的大规模调查、讨论和研究，在不到一年的时间内制定出了改革方案。

4.政治源流推动政策之窗的开启

从三股源流上看1993年改革提上议程的路径十分清晰。首先，问题源流较为明显。早在1993年改革之前，我国电影发行放映管理机制庞大低效、结算机制死板僵化，对整个电影市场的束缚作用相当明显，已经不再适应正处在计划经济向市场经济转型中的中国市场环境。其次，政策源流发展较慢。针对这些问题，学界和业界均提出了各自的意见和建议。但大部分意见都被搁置，并没有太多回应。究其原因主要有二：其一在于电影这一产品的特殊属性；其二在于电影业盘根错节的利益关系。因此，在此次改革前的讨论中，也只是提出了在体制内进行的小范围改良。最后，政治源流强势介入。1992年邓小平南方谈话坚定了我国经济体制改革的目标，十四大再一次明确了我国要加快建设社会主义特色的市场经济。在这一宏观背景下，在我党的坚定信念下，我国电影业的体制性转变成为必然，发行放映机制的改革也势在必行。这一改革方向的确定，打开了1993年电影发行放映机制改革的政策之窗，相关问题的解决方案有了方向。由此可见， 1993年电影发行放映机制的改革是以政治源流作为核心动力、“自上而下”的推动下进入政策的议程设置。（图1）

5.达成“市场化改革”共识的决策过程

随着我国电影发行放映机制改革这一问题被列入政策议程，如何进行机制改革就成为亟待解决的问题。在已经明确“市场化”的改革方向的前提下，我国电影发行放映机制改革的政策决策过程显得快速而高效，论证过程也较为短暂。

1992年5月，由广电部、广电部电影局等部门牵头对电影行业的情况进行了摸排和调查，并对当时电影业的问题进行总结。同时也在部分地区进行试点，尝试推行不同的解决方案[8]。11月，在归纳大家调研后形成的认识和想法的基础上，提出了改革的基本思路，完成了方案的第一稿。之后由相关部门组织中影公司、制片厂的厂长、在京电影界的老同志、数省的电影公司经理、城市影院发展协会的同志等共召开了20多个座谈会，针对这一草案展开讨论[9]。在全面听取各方面意见以后，广电部向中宣部、财政部及相关领导同志做了报告或汇报，并呈报了方案。

1992年12月20日，《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》提交给参加全国电影工作会议的各位代表，希望通过扩大会议对政策进行动员和学习。在这次会议上，中宣部、广播电影电视部、广电部电影局、中影公司等单位领导都做了发言，从不同层面对改革进行了说明，争取达成最大程度的共识，减少改革阻力。

1993年1月5日，《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》（广发影字（1993） 3号）正式发布，明确提出了中国电影需进行市场化改革的方向，打破计划经济时期的电影四级发行放映机制、引入竞争机制成为改革的一项重要任务，并且提出了整个电影行业今后发展的总趋向“稳定生产规模，逐步缩小人员编制，调整优化结构，发展多种经营，逐步更新改造设备、设施，不搞重复建设，下功夫提高影片的艺术质量和技术质量，进而全面提高社会效益和经济效益，提高队伍素质”。对于我国电影行业而言，这样的政策无疑是极具价值的，并且切中了问题的要害———全行业的体制改革。

稍显遗憾的是，在3号文件和随后的320号实施细则文件中，都未能对发行放映机制改革的目标进行明确的说明，对行动方案倒是有比较明确的规定。3号文件对于发行放映机制的改革在第二條中概括为“将国产故事片由中影公司统一发行改为由各制片单位直接与地方发行单位见面（进口影片仍统一由中影公司向各省、市、自治区公司发行）”[10]。在此之后出台的320号文件以及1994年的348号文件进一步明确了发行放映运行机制如何改革，详细说明了各地各级发行放映单位应该如何做。这样明确的规定降低了执行的难度，有助于政策高效的推进。

尽管进行了93年的电影“市场化改革”，但20世纪的最后十年中国电影市场下滑十分严重。据统计，全国电影票房收入从1994年到1999年下降了65%，到2000年全年电影票房收入仅有8. 1亿元，其中进口片票房收入为7亿元左右。自“长沙会议”以后，国产影片加大了主旋律的力度，但从市场表现来看却差强人意，只有不到五分之一的国产影片能够盈利，超过六成的国产影片均血本无归。不得不说，跨入新千年的中国电影业处于最为艰难的时期。不仅观众丧失了观影兴趣，而且各类电影企业均出现负债经营的情况，几乎丧失了生产具有市场影响力的国产电影的能力[11]。

1.问题源流： 1993年改革之后我国电影发行放映机制出现的新问题

从电影市场的各项指标来看，改革迫在眉睫。事实上，发行放映机制也出现了较为严重的问题，主要表现在运行机制和结算机制两个层面上。

（1）电影发行放映市场“条块分割”现象严重，省市电影公司矛盾突出

1993年“3号文件”所引发的电影发行放映机制改革，把四十多年来的由中影公司统一经营的方式一夜间变为省、市级电影公司经营的模式，震荡是巨大的。

国产故事片想要在某一省内进行发行，首先要同该省的省级电影公司进行洽谈，如果想要进入所有省份，就必须跟三十多家省级电影公司挨个商谈。尽管中影公司的发行权独家垄断被打破，但各省级电影公司在各自的行政区划内仍然是垄断经营，拥有这一省份的独家发行权。对于制片厂而言，之前仅需面对一家垄断企业，现在却需要“一对一”地面对32家地方垄断企业。为此， 1994年8月1日，广电部电影局下发了《关于进一步深化电影行业机制改革的通知》（348号文件），规定拥有影片发行权的单位可以直接向北京等21家省、市（11家老、少、边、穷省区除外）的各级发行放映单位发行，从而促进多级主体竞争，培育公平健康的影片交易秩序。在省、市电影公司对国产影片发行权的争夺中，出现了一个个生动的案例，“江苏突破”“山东突破”“山西突破”“北京突破”等，都显示出新旧势力在博弈中的此消彼长。然而令人失望的是，最终的结果大都是在当地文化主管部门的行政干预下形成省市联盟，利益共享。

由于分账大片良好的市场表现，各级发行单位对分账大片发行权的争夺也格外激烈。为了平衡各方利益，几乎回到了原有的四级发行放映机制。“也就是说通过十部大片有了‘合谋行为’即行为垄断：全国上下实际上只存在一条以发行放映进口分账大片为主的院线。”[12]

由此可见，省市电影公司的联营在经营上是松散的，上下隶属关系的实质并未发生改变。而中国电影市场的行政区划并未被打破，“条块分割”现象依然严重。

（2）电影发行放映结算机制不清晰，分账困难

1993年发行放映机制改革以后，国产影片由各制片厂直接与各省市公司买卖协商结算，因此出现了出售地区发行权、单位承包、票房收入分成以及代理发行等多种结算方式。而中影公司作为进口影片拥有者直接与各省市公司买卖协商结算。

对于分账大片，需要按照国际上通用的分账方式进行结算。在我国，由于当时的影剧院并未安装电脑售票系统，尽管中影公司采用了“双统”和“双结”的方式保证了分账大片的结算，但偷漏瞒报现象仍然层出不穷。毕竟对于各级电影公司和影剧院而言，分账大片的票房收入是养活所有员工的主要利润来源。

“大片”的分账发行也推动国产片纷纷效法。一些民营制片企业也开始尝试更加市场化的发行手段。例如《阳光灿烂的日子》首先在北京尝试竞价发行，影院可以购买“超前放映权”。大华、紫光、首都三家影院分别以28万元购得该影片的超前放映权，在超前放映期间共获得163万元的总票房。《红粉》首开国产片分账发行的先河。大洋影业以378万元购买了这部影片的发行权，在全国范围内分账发行，最终获得近3000万元的总票房。制片方、发行方与放映方的分账比例是35∶17∶48的分账比例。然而在实际操作中，计划体制下的省市公司较为强势，大洋公司需与发行方共同承担拷贝费和宣传费，从而降低了制片方的分账比例（实际分账比例24%）。

事实上，在当时信息不透明、不对称的市场环境下，制片方确实属于“弱势群体”。在没有计算机购票系统的时代，发行放映方想要从影片中“偷票房”易如反掌。另外，更有一些省份不讲市场信誉拖欠片款。

从问题源流方面看， 1993年到2000年的七年间我国电影市场尽管出现过短暂的回暖，但整体发展趋势却差强人意，市场萎缩严重、观众被迅速分流，每年十部进口分账大片成为电影市场的顶梁柱。93年的改革并未带来成功转轨，整个发行业依然处于庞大的计划体制包围中，行政垄断依旧存在，条块分割现象更加严重，盗版日益猖獗，各项指标一降再降……可以说，旧有的计划经济体制与新的市场经济之间已经凸显出愈加明显的矛盾，我国电影市场的问题非常严重，更深入的改革已迫在眉睫。

2.政策源流：“院线制”作为备选方案在某些地区进行试点

在1993年的改革政策出台后，发行放映业问题不断，也让政策制定者开始反思改革方案。与此同时，随着对美国电影业以及对其他国家和地区电影业的不断了解，学界和业界人士都逐步认识到“院线制”对于发展电影市场的必要性。“院线制”作为我国电影发行放映机制改革的备选方案进入政策制定者的视野，并且开始在上海、北京、四川、广东、辽宁、江苏等省市展开了试点工作，取得了积极而有益的经验，也有不少值得汲取的教训。

改革试点首先在四川展开。西南影业有限公司是四川省电影发行放映公司联合中影公司和市、县公司以及影院等23个股东以资金入股方式进行股份制改造，从而成立的全国第一家股份制影片发行有限责任公司，股本金为780万元[13]。公司成立之后，通過筹集资金大力发展影院，成为省电影公司改组资产联结型院线的典型。1998年，由峨眉电影制片厂、华协影城、成都市电影公司联合发起成立了四川峨眉电影发行放映公司，与西南影业形成竞争。两家公司的良性竞争促进了四川电影市场的发展[14]。1999年，西南影业有限公司尝试组建西南影业院线，旗下拥有以签约为主的覆盖四川省主要票仓城市的23家影院96个厅，其中7家影院45个厅为资产联结型。在这样的改革试点过程中，四川省电影市场取得了较好的成绩， 2001年该省的观影人次就达到两百多万，为上一年同期的157%；票房总收入一千三百多万元，为2000年同期的157%[15]。

辽宁省的电影发行放映机制改革是由省电影公司发起的大规模结构调整和重组。1998年，辽宁省电影公司联合大连、沈阳、鞍山的市电影公司，与银都大厦共同成立辽宁北方电影股份公司，并与部分影院进行签约，将发行层级减少了一级。之后，辽宁北方电影股份公司又整合了其他十一个市电影公司，将全省的省市电影公司合并为一家发行企业，不仅减少了发行层级，而且精简了发行队伍，使全省发行队伍从1300多人削减为180人。被分流的人员尽管不再参与发行业务，但还要对以前市电影公司的国有资产进行运营和管理[16]。此后，辽宁北方公司并未停止尝试，逐步向同样位于东北的吉林、黑龙江拓展业务，尝试组建跨省院线“东北院线”。

最终，国家新闻出版广电总局在借鉴世界电影大国的经验和总结各地成功探索的实践基础上，最终形成了推进院线制的共识，这一共识体现在了国家新闻出版广电总局、文化部《关于进一步深化电影业改革的若干意见》（广发影字〔2000〕320号）中“积极推行院线制，促进跨地区经营”，以及《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈中央宣传部、国家新闻出版广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》（中办发〔2001〕17号）中“鼓励跨地区经营”“发展院线发行放映系统”的指导思想中[17]。

3.政治源流：“WTO谈判”成为改革的动力之源

加入WTO，是中国适应经济全球化发展趋势、进一步深化改革开放的客观需要，极大地改善了我国贸易条件。然而入世谈判的过程则非常曲折艰难，尤其是中美双边谈判。由于美国在诸如电影、音乐、游戏、计算机软件等版权方面的出口收入迅速增长，因此，关于知识产权方面的贸易条件也成为中美双边谈判中争夺的焦点之一。

1999年3月，美国为达到打开中国电影市场的目的，对中国提出允许更多的美国影片进入中国电影市场，允许外资在中国投资建设影院，允许美国公司在中国成立发行公司等条件。对于这一要求，中方显然是不能同意的。到1999年11月10日，中美双边谈判，美国将打开中国电影市场的焦点集中在出口影片数量上，要求中国每年进口17部美国分账大片，之后每年递增五部，而对中国影片的进口问题却没有进行必要的说明。1999年11月15日，中国加入WTO多边谈判中最为艰难的中美双边谈判结束，中美双方就电影问题最终达成的协议是：“在与中国有关《电影管理条例》相一致的情况下，中国允许每年以分账形式进口20部外国电影，用于电影院放映。二是允许外商进入中国的电影放映业，在所占股份不超过49%条件下，与中方合资建设、改造或经营影院。”[18]此协议在我国2001年11月正式加入世贸组织后开始生效。可以预见到，随着我国加入WTO，市场开放程度越来越高，中国电影市场逐渐向世界开放的步伐将无法停止。

面对逐渐开放市场的趋势，为了减轻进口大片对国产片所造成的市场冲击，中国电影人必须正视中国电影市场中存在的各种问题。尽管从九十年代以来我国电影业就开始进行市场化改革，然而在各方利益的平衡下，改革总是陷入停滞。1999年的入世谈判让中国电影人深刻意识到如果还不进行革命性的改革，当电影大门敞开之时，既得利益者的利益也将不复存在。因此，国家新闻出版广电总局终于启动了自新中国成立以来力度最大的电影体制改革。

加入世界贸易组织，是我国改革开放的必经之路，是党和国家设立的阶段性目标。因此，在经济全球化的浪潮中，在外部经济政治因素的强力推动下，国家电影管理部门迅速推动政策议程的开启，从而加速了政策的议程设置。

4.作为政治源流的外部压力推动政策之窗的开启

与1993年改革政策之窗开启的路径相似， 2001年我国电影发行放映机制改革的启动也来自政治源流的压力。首先，就问题源流而言， 1993年改革之后我国电影业在从计划经济体制逐步向市场经济体制过渡的阶段出现了很多新问题。改革还是没能触动体制顽疾，存在着资源浪费、效率低下等问题。其次，政策源流相对清晰。彻底打破条块分割的发行体系、实行“院线制”等改革方案在实践中已经呼之欲出。最后，政治源流以极其强劲的姿态出现，中国的国际化进程势在必行。我国加入WTO成为既定事实，中国承诺电影市场将有条件地逐步放开。电影体制必须加快改革，将中国电影业做大做强，以抵御外国影片和机构对于我国电影市场的蚕食和控制。在这样强大的外部压力下，政治源流开启了政策之窗，使得电影发行放映机制改革进入议程设置阶段。相关部门坚定了市场化改革的方向，并且在短时间内排除万难制定出切实可行的政策方案。（图2）

5.达成“院线制”共识的决策过程

相较于1992年的政策制定过程， 2001年改革政策的制定过程则要相对平静一些。由于国际环境的变化，我国电影业的从业主体几乎面对同样的威胁和挑战，以往互不让步的各方既得利益在好莱坞进入中国市场的威胁下显得微不足道。

在国家广电总局的牵头下，国家广电总局电影局文件起草小组迅速制定了“院线制”的政策草案。此次方案讨论的焦点不再是用不用院线制，而是如何让院线制在我国落地，如何确保院线制顺利执行。与1992年政策制定过程不同的是，此次政策制定过程减少了讨论、协商的过程。而要确保执行的顺利推进，则需要在政策中增加处罚措施来进行保障。文件起草小组做了多方调查研究，在文件的措辞上进行了细致的修改，从而阻塞了很多“上有政策下有对策”的漏洞。在这样的背景下， 2001年迅速出台了改革的实施细则。

首先从目标来看， 2001年国家广电总局印发的《关于改革电影发行放映机制的实施细则（试行）》的通知（广发办字〔2001〕1519号），政策第一条明确地显示了此次改革的目的：“建立有利于优秀国产影片发行放映、占领市场的有效机制，减少发行层次，增加发行渠道，促进影片流通，合理分配制片发行放映利益”。这一表述非常明确地将目标分成了总目标和分目标。

关于行动方案，此次改革大致分为三步。首先在厘清权力的基础上，按时间计划进行省内院线及跨省院线的组建；其次调整产权结构，适当放开院线市场，允许民营资本进入，允许整合，尝试建立多种所有制并存的市场格局；最后，放开发行市场，允许民营资本进入，实现发行业自由竞争的市场机制。这样的改革思路体现在1519号文件、2003年《关于进一步推进电影院线公司机制改革的意见》（广影字〔2003〕第576号）、2004年《电影企业经营资格准入暂行规定》等一系列政策中。

在进口影片的供片机制上，保留了中影公司的独家进口片引进权，但是之前的独家进口片发行权在2001年之后要变成两家公司共同拥有这一权力。不仅如此，进口影片实行“进口与发行分离”，进口片引进之后将与国产片进入同样的发行渠道。这一发行渠道，就是全新的发行放映机制———院线制。至此，新的发行放映机制基本理顺。

由此可见， 1519号文件、576号文件以及其他相关改革政策在行动方案上展现了高层的改革决心和魄力，真正触动了计划经济下发行放映主体的利益，并且在改革过程中逐步触及了改革的核心问题，顺应了市场基本规律，踏出了市场化改革最为坚实的一步。

总体而言，我国电影发行放映政策变迁呈现出“压力推动”的特点。通过两次改革的政策之窗开启路径可以看出，问题源流和政策源流都是开启政策之窗的必要条件，然而由于电影业的特殊属性和其敏感性，这两条源流都难以启动本行业的体制机制改革，只有在政治压力的推动下，才能建立政策议程。然而两次政治源流则不尽相同，一次是来自全国经济体制转型的内部压力，另一次则是来自加入WTO后对我国电影市场提出更高要求的外部压力。未来，我国电影市场仍要继续深化改革，将我国建设成为电影强国。

注释

[1]中国电影年鉴.中国电影年鉴1991 [M] .北京：中国电影出版社， 1991： 250.

[2] 198号文件即1979年文化部、财政部联名报国务院的《关于改革国营电影发行放映企业管理体制的请示报告》，经国务院以国发[1979] 198号文件批转各省、市、自治区贯彻执行.

[3]季洪.季洪电影经济文选[M] .北京：中国文联出版社， 1999： 289.

[4]于丽.电影市场营销[M] .北京：中国电影出版社， 2015： 37.

[5]王素芳.论主旋律电影生产机制的流变[J] .海南师范大学学报（社会科学版）， 2012， 25 （ 02 ）： 127-132.

[6]陈烁，李绍权.试论建设和发展有中国特色的社会主义电影发行放映事业[J] .当代电影， 1992 （01）： 11-13.

[7]田聪明.关于当前电影事业和电影改革的几个问题[J] .电影通讯， 1992 （11）： 1-5.

[8]田聪明.抓住机遇深化改革迎接挑战[J] .电影通讯， 1993 （02）： 10-16.

[9]窦守芳.《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》的说明[J] .电影通讯， 1993 （02）： 23-28.

[10]广播电影电视部.印发《关于当前深化電影行业机制改革的若干意见》的通知[失效]. http： / / www. chinalawedu. com/ falvfagui/ fg22016/7162. shtml， 1993年1月5日.

[11]饶曙光.中国电影市场发展史[M] .北京：中国电影出版社， 2009： 497.

[12]毛羽.打破垄断 电影市场要解决的突出问题[J] .电影通讯， 2000 （2）： 16-17.

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