林颖

摘要：本文围绕城乡发展不融合不协调这一个长期存在的问题。分析了中国致力于推进城乡融合发展经历了“城乡兼顾—城乡分治—城乡互动—城乡统筹—城乡融合”的发展过程，以及公共财政制度和政策的变迁针对城乡发展转型的适时调整，总结公共财政支持城乡融合有益的经验在于以财政为国家治理的基础处理好公平与效率的关系、发挥转移支付的均衡功能、财政支持方式转变体现“以人民为中心”理念等。

关键词：公共财政 城乡融合 发展历程

中国致力于推进城乡融合发展，坚持协调与发展并重，正确处理发展中公平与效率、经济与社会民生、人与自然等重大关系，注重基础建设、缩小城乡差距，是落实以人民为中心的发展思想的具体途径。城乡融合发展既能缩小城乡间经济发展差距，也将同步缩小城乡间人口发展差距，促进中国经济社会行稳致远。在适应经济社会转型过程中，公共财政制度和政策的变迁针对城乡发展转型适时调整，体现了权责清晰、财力协调、地区平衡的要求，也通过农业税改革、常住人口指标等体现了社会经济转型中的“三农”问题、农业转移人口市民化等问题。

一、公共财政支持城乡融合发展的互动历程

新中国成立以来，中国推动城乡协调发展，经历了“城乡兼顾—城乡分治—城乡互动—城乡统筹—城乡融合”的不同发展阶段，农村居民人均可支配收入从改革开放至今增长了约140倍。城乡居民收入比自2008年至2021年连续14年下降。实现了历史性飞跃，取得了辉煌的成就。

（一）以农补工，由城乡兼顾向城乡分治转变（1949—1977年）

建国初期，中国坚持毛泽东提出的“城乡兼顾”思想，工业与农业紧密联系。但1957年开始以人民公社化运动为代表，城乡关系开始转向为以农补工的政策取向，形成了城乡分治的二元结构体制，城乡不平衡发展的问题越来越突出。

（二）财政在“取予”理念下调整，努力实现城乡经济良性互动。（1978—2001年）

党的十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制的实施，极大地盘活和推动了农村甚至整个国民经济的生产与发展。1994年财政开始重视并加大农林牧渔业基本建设与新增固定资产投资，如1998年，中央财政发行特别建设国债，推动了天然林保护工程和大型水利工程等重大建设项目的立项建设。为加快农业发展，国家对农业税征收坚持“增产不增税”的政策。农业税税负从1978年的4.4%下降到1993年的2.4%。这一时期城乡经济都取得了飞速的发展，但城市发展的速度总体大大超过农村，城乡的差距在改革开放初期有所缩小，80年代中后期至90年代进一步扩大。

（三）以农村税费改革为代表，城乡关系逐渐转向统筹发展模式（2002-2011）

进入21世纪初期，农业是国民经济中较为薄弱的部门，针对这一问题，中国坚持科学发展观，积极推进战略转型，2001年出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》。党的十六大提出要“统筹城乡经济社会发展”，农村发展、农民增收是解决“三农”问题、建设小康社会的重难点问题。这一时期出台的两项重要的农村改革政策分别是国家提出新型城镇化和取消农业税。在公共财政投入方面，通过加大财政转移支付支持农村民生和社会保障事业，通过加大基础设施投资支持农村基础建设，通过加大公共服务投入支持农民非农就业，通过农村扶贫开发改善农民生活、解决农村贫困问题。

（四）以农村社保纳入财政保障为代表，进入城乡一体化和城乡融合发展阶段

2012年党的十八大以来，以逐步将农村社会事业发展纳入财政保障范围为代表，这一阶段以城乡一体化和城乡融合发展为主要特征。十八大会议提出，“城乡发展一体化是解决‘三农问题的根本途径”，十九大会议首次提出乡村振兴战略。城镇化发展带来土地出让金的增长，进而支持农业农村发展。中国城乡居民平均收入比从2012年的2.88，进一步降低到2021年的2.5。

二、公共财政支持城乡融合发展的经验总结

（一）以财政为国家治理基础处理好公平与效率的关系

效率与公平是推进城乡融合发展过程中的一对矛盾问题。中国推动城乡融合发展的过程中的政策战略也不断围绕效率与公平的关系调整变化。我国1994年的分税制改革因分税分权激发地方政府的积极性，有效推动了我国城乡经济总量的快速提升，体现了效率原则。经济财政发展较快的省份所实现的税收收入更多地向中央财政集中，中央财政以转移支付制度均衡不同地区政府间的财力差别体现了“公平”原则，发挥了缩小城乡差异和构建“城乡一体”的新型市场经济格局的重要作用。近年来，财政加大支农资金整合力度，集中力量解决农村建设的重点突出问题；财政改革“新型农业经营主体培育”等奖补办法，发挥政策引导作用促进转变农业发展方式；财政加大支农扶贫力度，着力解决农村贫困人口问题。中国在推动城乡协调发展过程中能够越来越好地处理公平与效率的关系问题，协调发展的成效也越来越显著。

（二）注重发挥转移支付制度的均衡调控能力

中央对城乡间财力差距宏观调控能力大大增强，尤其为城乡缩小人民生活水平差距、基本公共服务均等化、提高基础设施通达程度等提供了财力保障。如：为增强基层政府提供公共服务的能力，2005年起实施了县乡“三奖一补”转移支付，2010年起改为最低财力保障机制，2010年全面实行国家重点生态功能区转移支付。

（三）财政支持政策调整，坚持以人民为中心理念

推动城乡协调发展归根结底是人民的事业，国家财政在促进城乡基本公共服务均等化方面的筹资中承担了越来越多的责任，体现出“以人民为中心”的思路。国家针对农村人口市民化改革转移支付制度办法，财政逐步承担起建立完善新型农村合作医疗制度和养老保险制度的责任，尤其是农村税费改革和全面取消农业税以后，农村基本公共服务主要由各级财政负担。

三、未來展望

城乡融合发展理念与改革精神完全是内在一致的，城乡融合发展了，中国可持续发展就有了更合理的空间布局和利益格局。未来公共财政继续坚持城乡融合发展的互动过程中，财政支持的制度机制、观念策略的改革为城乡融合发展创造条件，城乡融合的发展推进也为财政制度机制、观念策略的改革定向把脉。

（一）长期制约发展协调性的城乡二元结构等问题的解决，需要得到发展战略与发展投入调整、发展条件改善的支持

由于长期存在城乡二元结构，中国城乡差距依旧较大。需要健全城乡发展一体化体制机制，引导工业反哺农业、城市支持农村，促进城乡要素平等交换、合理配置，促进乡村振兴、城乡融合、农业发展、农民增收。

（二）包括分配结构、社会结构等对实现共同富裕更深层次的制约因素，也应当得到充分重视，也应当被纳入财政改革规划的考量范畴中

推进以人为核心的新型城镇化，促进基本公共服务均等化，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖，加快农业转移人口市民化。在党的治国理政经验更加丰富、更趋成熟的背景下，城乡融合发展必将驶入快车道，造福中国人民，在人类发展史上谱写新的篇章。

（作者单位：中国财政科学研究院）

责任编辑：李丽君