李丽君

摘要：党的十九届五中全会提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。财政支农政策是全面实施乡村振兴战略的重要政策保障。本文基于对湖南省平江县财政支农政策实施情况的实地调研，介绍了平江财政在支持乡村振兴战略实施过程中的做法和成效，分析了平江县财政推进乡村振兴面临的挑战，提出了优化财政支农支出结构、提高财政资金使用效能和健全多元投入保障机制等支持乡村振兴方式的可行性路径。

关键词：财政支农政策 乡村振兴 绩效评价 资金管理

党的二十大报告确立了要推动乡村振兴战略高质量发展。乡村振兴是实现农村治理体系和治理能力现代化的重要内容，作为国家治理的基础和重要支柱的财政，是乡村振兴的基础和重要支柱。财政支农政策能否起到整体推动我国乡村全面振兴，如何支配财政涉农资金才能最大程度发挥资金的效果，这些都是当前必须充分关注的问题。

近年来，平江财政部门严格落实财政支农政策，积极发挥财政职能作用，聚焦守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，统筹推进乡村产业、文化、生态、组织、人才“五大振兴”，进一步强化投入保障力度，完善政策体系、优化支出结构，突出支持重点、创新扶持方式，加强资金管理、提高工作效能，为稳住农业基本盘、扎实推进乡村振兴、促进农业农村现代化提供有力支撑。

一、平江县财政推进乡村全面振兴的主要做法和主要成效

（一）主要做法

1.推动财政支农政策落实落地，保持过渡期内政策稳定。一是保障安排用于支持雨露计划、一次性交通补贴和农村公益性岗位补助等基础政策落实方面的资金。二是优先支持农业产业发展、乡村振兴特色示范产业、技能培训、小额信贷贴息、新型经营主体贴息、以工代赈产业项目、发展壮大村级集体经济等。三是兼顾好财政政策的普惠性与结构性，推动巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。依据中央、省级文件精神，平江县财政局牵头制定了《平江县统筹整合使用财政涉农资金管理办法》平政办明〔22）23号。依据湘财农（2022）14号《湖南省财政衔接推进乡村振兴补助资金及脱贫县涉农整合资金项目管理操作指南》文件，财政局、乡村振兴局结合实际以最优化又不违背国家政策执行原则的基础上制定了新的操作指南，并多次组织业务单位开展培训工作。

2.用好财政涉农资金，建立财政投入保障机制。一是建立健全资金投入长效机制。把农业农村投入作为一般公共预算优先保障领域，确保全县农林水支出和财政衔接资金规模只增不减。2022年农林水支出为14.23亿元，同比2021年农林水支出11.03亿元，增长3.2亿元，增幅29.01%，一般公共预算支出2022年比2021年增幅22.14%，农林水支出增幅高于一般公共预算支出增幅6.87%。二是积极落实县本级用于乡村振兴资金投入，确保增幅逐步提升。2022年累计投入财政涉农资金4.487亿元，其中，县财政预算安排推进乡村振兴资金9000万元，比2021年增加300万元，配套衔接资金3100万元比2021年增加81.23万元。

3.突出重点项目，引领社会资本参与乡村振兴。一是将农产品精深加工、仓储保险设施建设、品牌能力建设、休闲食品、粮食生产、农村竹木资源利用、特色养殖等特色产业和经营主体纳入支持范围。二是制定完善涉农资金支持的产业项目的联农带农机制，明确村集体入股、劳务用工、分红到户、土地流转、保底回收等联农带农方式，明确获得涉农资金支持经营主体的责任和义务。三是发挥财政资金的撬动作用，引领社会资本投入。截至2023年4月25日，平江县的农综改项目中央农村综改资金支付达到3732万元，省级资金投入1000万元，市县资金投入680万元，撬动金融和社会资本投入9472.24万元。

4.规范资金管理，提升资金使用效益。平江财政部门严格执行乡村振兴项目库、涉农资金台账、公开公示等制度，规范资产管理，推动涉农资金绩效目标申报、动态监控、绩效评价“三个全覆盖”，切实提升资金使用效益。

（二）主要成效

1.脱贫攻坚成果进一步巩固拓展。2022年，开设帮扶车间65个，公益性岗位6569个，全县脱贫人口人均纯收入14388元，增长1826元，增幅14.53%。（2022年完成改（新）建厕所41385户，完成危桥改造72座，消除农村公路隐患217处；实施农村公路安防工程1478.9公里）农村人居环境整治和小型公益性基础设施建设得到改善。其中，2021年，全县支持乡村振兴省级45个重点村、68个示范村、89个脱贫村建设及风情山居、特色小镇、美丽乡村建设。2022年整合投入资金2000万元，重点支持打造4个示范和美乡村。目前，已有伍市镇、梅仙镇纳入省级乡村振兴示范乡镇创建范畴，有伍市镇武冈村、加义镇丽江村纳入市级和美乡村创建范畴。

2.粮食生产和特色产业进一步发展。一是支持高标准农田建设6万亩，支持打造双季稻高产高效示范基地、规范稻谷烘烤、鼓励适度规模经营，支持粮食品牌建设，推广绿色种植技术，全县粮食种植面积稳定在100万亩以上。目前全县高标准农田建设项目正有序推进，2022年的项目已开始组织验收结算。产业发展方面，新增升级重点产业项目7个、县级产业项目9个，以集体入股、订单劳动、劳务用工、产业分红等方式，联结带动村集体、脱贫户、监测户增收。全县村级集体经济收入达100万元以上的村4个、50—100万元的6个、10万元以上的78个。

二、平江推进乡村振兴面临的挑战

（一）支持规模不足，支出结构有待调整

1.政策固化，地方财政支出压力大。以平江为例。脱贫攻坚期间，平江县的硬性支出大。比如，根据财农（2019）7号和湘财农（2019）19号文件精神，平江纳入统筹整合专户的资金，只能用于农业生产发展和农村基础设施建设，不得用于医疗、教育、就业、社保兜底等方面。2018—2020年，平江县为兑现健康、教育、就业扶贫等支出，已向国库累计借款达2亿元，这些资金需要每年预算安排归还，导致财政压力增大。从实际情况来看，一方面，推进乡村振兴工作进程中，平江县需要实施的项目计划多，需求资金量大，制定的项目实施方案很难全部兑现。另一方面，一些推进乡村振兴工作的相关政策落实支出时比原计划增大。例如，平江县每年度配套安排技术推广专项支持推广测土配方施肥、实現化肥、农药减量增效100万；根据《县委、县政府关于支持粮食生产稳定发展的实施办法》（平发〔2021〕2号）文件精神，安排粮食生产奖励资金1100万元，支持适度规模经营、集中育秧、绿色种植。

2.支出结构不够科学合理，未能顾及乡村振兴的全面振兴。乡村振兴是包括产业、文化、生态、组织、人才在内的全面振兴。但从支出结构来看，近年来，财政资金大量用于基础设施建设，对农村医疗、文化、教育等软件设施投入明显不足。关于财政支农政策中支出结构已经有很多研究文献，有学者将财政资金支出分为生产投资性支出和公共服务性支出。其认为基础实施建设效果不再显著，需要合理调整支出结构，才能充分发挥财政资金效益。

（二）支出方式缺乏统筹，资金整合使用有短板

1.政策执行上很难做到真正意义上的县级统筹使用。国家政策规定的整合资金来源除中央、省、市、县级专项衔接资金可由县级统筹调剂使用外，其他的农林水畜牧、交通等专项资金整合后基本都需要原渠道给予支持，成为名义上的整合。

2.由于支出政策缺乏统筹和规划，导致财政支农资金虽然总量大，但是有不少项目资金以“撒胡椒面”的方式存在于多个政府部门，导致财政支农政策难以形成合力。同时，不同部门的支出项目存在支持方向、扶持对象和用途上相同相近。

（三）财政杠杆作用发挥不明显，撬动金融和社会资本不够

乡村振兴涉及面广，需求资金缺口巨大，单靠财政支出难以满足其发展需要。近年来，财政在引导社会银行、小型金融机构等金融和社会资本参与乡村振兴方面做了一些探索，但财政的撬动作用不明显，参与乡村振兴的金融社会资金仍然有限。

三、路径选择

（一）坚持财政优先保障，优化支出结构

1.持续加大财政支农力度。要建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度。明确和强化各级政府投入责任，公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保财政投入与乡村在很行目标任务相适应。面对巩固拓展脱贫攻坚成果、支持衔接推进乡村振興的重要任务，需要持续扩大资金规模才能开展乡村建设。因此，在过渡期内，财政支农资金需要逐步扩大支出规模，有计划地逐步提高乡村振兴财政支出在公共预算中所占的比例，发挥财政资金更加积极有为的作用。

2.优化支出结构。一是继续保持农村基础设施建设支出的适当比例。二是目前需要提高农村教育、农村医疗等方面资金占比的支出。三是围绕五大振兴的要求，调整财政支农领域和项目、优化财政支持乡村振兴在财政直接投入、财政补贴、财政贴息、税收优惠等方式的支出结构。

（二）提高财政资金使用效能

1.优化财政供给结构。推进行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合，增加地方自主统筹空间。在乡村振兴中，财政支农政策要实现中央和地方政府的支出责任和财力匹配，做到各司其职，各尽其能。明确中央和地方政府在乡村振兴中的行政管理权限，给予地方政府在乡村振兴财政支配上一定的自由裁量空间，使地方政府能够灵活地根据自身发展现实制定乡村振兴专项方案和实施因地制宜的操作方式。一是从中央、省级层面源头整合，对不符合公共财政支持方向的涉农资金，予以取消或转变用途。二是对分散、到期或低效的涉农资金进行压减、撤销或转变投向。三是将性质相同、用途相近的资金予以合并、归类。四是对归并或重新分类的涉农资金，进一步明确支持对象、扶持环节投入重点、补助标准。四是对原渠道使用的资金不纳入整合。部分已整合的财政涉农资金有明确的投向和扶持重点，比如高标准农田建设资金、旅游发展基金（旅游厕所）、车购税补助用于地方公路建设等项目资金。

2.创新资金使用方式。采用以奖代补、先建后补等方式，提高资金使用效能。一是灵活安排资金使用方式。在深入调查研究的基础上，科学合理分配使用财政涉农资金。二是拓宽资金使用范围。将统筹整合资金使用范围调整为“农业生产发展、农村基础设施建设及维护、人居环境整治（人工工资除外）、农村公共文化建设（包括村级公共服务平台、文化广场建设、设备设施购置）等”，以便基层更好地发挥资金聚合功能，助力乡村振兴。三是明确具体的负面清单，地方政府在把关单位申报的项目上时能及时提出反馈建议，避免检查发现问题后又来整改，且相关考核发现问题时要考虑地方实际情况来确定资金使用是否违规。

（三）发挥财政杠杆作用，健全多元投入保障机制

1.推动金融重点向农村倾斜。一是健全金融支农组织体系。二是创新金融支农产品和服务。三是完善金融支农激励政策。四是构建财政金融联动机制，通过财政补贴、贷款贴息等方式，充分发挥小额信贷等工具作用，助力乡村建设和农民发展。

2.吸收促进社会资本投向乡村。一是要优化环境，稳定政策预期，引导好、服务好、保护好工商资本下乡的积极性。二是要设立必要的防火墙，防止跑马圈地、把农民挤出去防止打擦边球、钻政策的空子。三是要建立工商资本下乡促进机制，加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的相关政策。四是发挥财政资金在乡村振兴战略实施过程中“四两拨千斤”的作用，充分撬动社会资本在乡村振兴公益性项目建设、大型基础设施建设方面的投入。同时引导工商资本下乡支持光靠农民做不了、做不好的产业，与农民建立契约型、股权型等利益联结机制，促进农民专业化生产。

（作者单位：中国财政科学研究院）

责任编辑：宗宇翔