卢育兰

〔摘要〕 法律服务聚集的中央法务区可以满足企业发展需求、稳定企业发展预期、创造企业发展机遇，成为推动法治化营商环境建设的新动力。当前中央法务区建设存在辐射带动作用不够明显、市场吸引力不够突出、政务服务效能不够高、治理秩序不够好等不足。加强中央法务区建设，应提高资源配置效率，放大聚变效应；创新法务供给，增强市场吸引力；提升政务服务效能，优化政务环境；深化多元联动共治，提升聚合力。

〔关键词〕 营商环境；法治化；中央法务区

〔中图分类号〕D922.1〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）01-0081-05

中央法务区是指将法律服务行业的机构和业务集合在一起的法治创新聚集区，是以律师、公证、仲裁、司法鉴定等法律服务功能为核心，同时融合税务会计、高端商务、现代金融、商贸会展、商标专利、科技服务等行业联动发展的法律服务综合体。在法治作为营商环境优化的重要抓手与可靠保证〔1〕的背景下，各地都在探索建设专属于自己的中央法务区。中央法务区推动法务与商务相互促进，其打造的“法商融合发展”复合商圈，为区域内企业提供从引进、落地、开业、达产到经营发展的全生命周期的法律技术支持，打造充满活力的市场环境，成为推动法治化营商环境建设的新动力。因此，有必要探讨中央法务区与法治化营商环境之间的积极正向关联，以优化法治化营商环境为目标指向，探索中央法务区建设的新路径。

一、中央法务区在建设法治化营商环境中的作用

随着现代法律服务行业的发展，法律服务机构由分散走向聚合渐成趋势〔2〕，2017年中央法务区或类似法务集聚区开始在多地兴起，成都、上海、厦门、深圳、长春等地先后探索建立了天府中央法务区、虹桥国际中央法务区、海丝中央法务区、前海深港国际法务区、长春智慧法务区。中央法务区参考中央商务区的模式，在特定城市特定区域实现法律服务的业态集聚与功能升级，发挥其区域集成、业务集成、流程集成、功能集成的集成效应，对法律服务进行功能重塑和流程再造，从而打造优质法律服务生态圈〔3〕。其已经不仅仅局限于法律服务的高效聚集，而是着眼于将法务与商务同构发展，形成互融共享、创新耦合、同振发力的法律服务综合体。

（一）“中央法务区+法律服务”：满足企业发展需求

中央法务区汇集法律咨询、公证、仲裁、司法鉴定、法律援助等诸多优质法务资源，形成以法律服务为中心带动关联产业发展的法务聚集区。“中央法务区+法律服务”形成的多元化、体系化法律服务产业链条，为企业进入、参与市场竞争提供投资招商、市场准入、融资并购、企业合规、风险防控、经营上市、知识产权、涉外经贸等专业化的法律服务，可以更有针对性地服务市场经营主体。对企业而言，中央法务区提供的“一站式”法律服务，不仅可以在事前把控法律风险，而且事中的运营发展也可以获得相关法律服務保障，甚至事后商业纠纷的解决亦可以及时获得法律帮助。中央法务区所建构的法务生态圈可以降低企业运营成本，吸引更多企业落地投产，营造优质的法治化营商环境。

（二）“中央法务区+政务服务”：稳定企业发展预期

中央法务区不仅聚集了全面、高效、专业的法治资源，而且可以为企业提供便民、快捷的营商政务服务。如海丝中央法务区福州片区就是以政府服务模式提供法务服务，构建了全国首个实体的法务服务中心，通过内设的服务窗口，为企业提供商事立案、诉讼、司法鉴定、仲裁、知识产权、税务、金融等法务、泛法务服务，是“中央法务区+政务服务”的创新实践。此外，中央法务区为政府机构在优化营商环境中精准落实宏观政策、深化减政放权、完善监管机制、创新服务方式等履职行为提供专业的法律技术支持，并聚焦优化营商环境推进政府行政决策、执行、管理、服务等政务信息公开，深化依法行政。而政策连贯稳定、信息公开透明、执法合理规范的政务环境有助于稳定企业发展预期和信心，解除企业对政府政策变化的后顾之忧。

（三）“中央法务区+关联产业”：创造企业发展机遇

中央法务区更大的能量在于其可以聚合和辐射关联产业发展的“化学效应”。中央法务区不仅有各种法务机构进驻，还囊括了法律服务行业产业链上的会计、税务、金融、审计、破产清算、知识产权代理、咨询等相关行业机构，使法律服务行业与泛法务行业合作共进，共同服务于企业。甚至中央法务区内的法律服务行业可与大数据、物联网、区块链、云计算、数字经济等新兴技术共生发展，带动系列产业聚合发展。此外，中央法务区还可满足企业开拓国际市场的需要，提供涉外、涉港、涉台的法务服务，带动法务资源与国际投资、进出口贸易、战略合作等涉外产业互动与协作。中央法务区将法律服务业的触角延伸至关联功能产业，产业集群化创造了资源共享、良性竞争的生态环境，能够为企业发展创造良好的机遇与条件。

二、营商环境法治化视域下中央法务区建设存在的不足

（一）辐射带动作用不够明显

从实际效用来看，中央法务区普遍没有充分发挥溢出效应。一是中央法务区内产业链条不够完整。中央法务区在设立之初，各地多在提供丰富多元的法律技术支持上谋篇布局，但是依托法律服务而建立的产业链条基本上处于初级形态，法务产业链上的泛法务服务大多没有及时跟进，或者引进的机构规模小、竞争力弱，企业间上下游关联性不大，发展缺乏衔接，导致产业链条过短或缺失，限制了中央法务区的辐射带动范围。二是中央法务区内产业层次性不够明显。部分中央法务区目前仍囿于传统产业的法律技术支持，产业层次不够丰富。其发展不应止步于传统产业，怎样实现法律服务与法务产品研发、法治人才培养、法治研究和交流等功能协同创新发展，怎样促使法律服务与投资商贸等商业服务对接推进，怎样推动法律服务与人工智能、科技创新、数字经济、生物能源等新兴业态之间的创新衔接，是未来中央法务区发展所必须要解决的问题。三是中央法务区的线上功能不够突出。互联网的普及使绝大多数中央法务区关注并提供了线上法务服务，开设了数字法务、智慧法务、云上法务、指尖上的法务等服务模块。然而，当前线上法务的使用率有限，基本还是依托线下的实体法律服务。除因线上系统不稳定、操作流程繁杂、功能不全、跳转延迟等平台自身技术漏洞导致用户体验感差之外，与用户互动性不足也是导致线上服务渠道不畅的重要因素。当前部分中央法务区所提供的线上服务与用户需求在某种程度上存在错位，部分服务仍然停留在“线下有什么，线上就提供什么”，未能弥补线下功能的不足。

（二）市场吸引力不够突出

目前，我国中央法务区建设尚处于起步阶段，其市场品牌效应及吸引力还有待提高。一是优势特色不够鲜明。当前，大部分中央法务区致力于聚集更多的法务资源，并在此基础上拓展研发法务产品、开展法务宣传以及培养法务人才等增值创新服务，职能大同小异，定位基本相同，发展模式化、同质化，未能很好地彰显地域特色、品牌特色，各自的重点、亮点模糊，也未突出各地软硬件的竞争优势，无法形成较高的人才吸聚力。二是供需不匹配。中央法務区的大部分机构、业务主要依靠政府机构的单向引进，由于政府与企业之间供需对接互动不够，中央法务区提供的服务无法回应企业的实际需求。而且中央法务区是跨机构、跨行业甚至跨区域的全新联合体，企业、法务机构对其功能定位、运作模式、制度机制都比较陌生，对中央法务区的效用持观望态度。三是法律服务与科技的结合仍处于初级阶段。部分中央法务区内数字化、信息化、智能化程度相对较低，法律服务与科技的融合不够深入：要么现代科技运用较少，各行业、各领域的服务供给还是以人工服务为主；要么已经运用一些技术手段，但是从效果来看尚存在很大的改善空间。

（三）政务服务效能不够高

中央法务区作为新生事物，在创设、运作、规范、保障等方面均离不开政府的支持，需要政府提高政务服务效能。目前多数中央法务区政务服务效能不高主要有以下几方面原因：一是政府角色定位不够清晰。中央法务区投入使用后，政府在其中充当何种角色并不明确。在有些中央法务区中，政府担任管理者角色，由政府对中央法务区的服务机构进行指导、监管，而在有些中央法务区中，政府则直接或间接地充当服务者角色，提供服务平台和窗口，供法务机构展开服务。政务服务在中央法务区的功能不明确，一定程度上阻碍了其效率的提升。二是行政权力行使不够规范。中央法务区的运转主要依靠政府监管，以政府为中心的管理模式会过度放大政府的作用，模糊政府与市场的边界，导致行政权力对市场活动干预过多，出现审批事项较多、环节较复杂、时限较长、信息公开不到位等问题。三是政策适配度与精准度不够〔4〕。多地政府为中央法务区的入驻单位完善了物质配套措施，提供了优质的业务经营场所、周到的后勤服务保障。然而，除了提供硬件保障外，政府更需要为中央法务区的入驻单位提供优惠政策等软件支持。目前对多数中央法务区而言，政府在政策扶持上尚显不足，具体表现为：其一，不区分行业领域施策。一个成熟的中央法务区存在不同行业领域、不同规模能级、不同发展周期的各类型市场主体，这些机构有不同的发展特质，对政策的需求各有不同，不分重点“大水漫灌”式的政策设计无法真正惠及市场主体。其二，不区分发展阶段施策。当前政策扶持聚焦吸引各类机构、项目入驻，重点在于帮助处于新生期的入驻机构在市场站稳脚跟，然而进入发展成熟期、稳定期的企业也非常需要专项政策支持，政府对后发展阶段企业的政策扶持较少。

（四）治理秩序不够好

中央法务区是法律服务行业从松散走向聚集、从竞争走向竞合、从跨界走向联盟的一个全新集合体，亟待确立新的治理秩序。但是，当前中央法务区治理形态尚未形成：一是管理模式单一。营商环境涉及政府、市场、社会等多元主体，其建设是一项系统工程，需要多元主体的协同共治方能实现〔5〕。目前，在多数中央法务区，各成员机构共同参与治理的多元合作治理格局仍处在探索阶段，尊重市场规律、鼓励市场自治的意识还未形成。二是竞争同质化。中央法务区集合了一定数量、业务同类的机构共同进驻，加剧了内部之间的竞争。同类型的法务机构、同性质的行业为了抢占市场资源，难免出现以竞价为主要手段的恶性竞争，造成无谓的资源“内耗”。三是运转效率有待提高。法律服务、审计、税务等各项业务分属不同的专业领域，各部门、各行业之间信息的不对称、不完全，加之信息的采集、发布、公开和共享制度不健全，不少中央法务区在一定程度上存在“信息孤岛”与“行业壁垒”，导致入驻机构黏性不足，各个行业虽然物理形态上聚集在一起，但是实质上依旧各自为政、单打独斗。

三、着眼于营商环境法治化的中央法务区建设路径

（一）提高资源配置效率，放大中央法务区聚变效应

应进一步盘活中央法务区现有资源，放大其多元共存、深度融合、共同发展的聚变效应，合力优化法治化营商环境。一是延伸产业链条。中央法务区应以法律服务为核心，构建完整的产业服务链条，深入企业发展的上下游，对企业的关注从提供法律咨询、法律风险管理、解决法律冲突延伸至企业注册、市场竞争、产品研发、商标专利、资本证券等领域的法律技术支持，全面整合各类资源，吸引与企业日常运营相关联的财税、会计、审计等配套机构入驻，共同开展综合性商事服务。同时，应进一步整合行政审批部门、行政执法机关、司法机关、仲裁机关等多方力量进驻，为企业提供开办、准营、运营、投资建设、变更、注销等全方位、专业化、精准化服务，使咨询、维权、起诉等各个环节无缝对接。二是实现业态组合科学化。中央法务区要积极构建产业层次多元的发展生态圈，推动法律服务与商务服务的组合发展，强化法律服务与企业管理、会议会展、咨询与调查、广告、商务社交、人力资源等服务业的合作与交流；推动法律服务与科技服务的组合发展，拓展研究开发、创业孵化、技术转移、知识产权、科技咨询、科技金融等服务，构建覆盖科技创新全链条的科技服务体系；推动法律服务与信息服务的组合发展，推进法务企业与数字经济、大数据、云计算、5G等移动互联网技术深度融合。三是“线下”联动“线上”。中央法务区应当发展线上法律服务的“云聚集”，或可称之为“网上法务区”。当前，中央法务区应突破技术限制，进一步优化线上平台建设，在保持系统稳定性的基础上，力求页面简洁、索引清晰、切换流畅、使用便捷，提升用户的线上体验。同时，应根据用户的使用习惯、需求进行精准画像，丰富线上服务类型，实施精准化“靶向”服务，使线上与线下功能互补。

（二）创新法务供给，增强中央法务区市场吸引力

中央法务区只有结合地方营商环境进一步创新法律服务供给，走差异化发展道路，才能脱颖而出，增强市场吸引力。一是创新法务业态。中央法务区应不断优化、创新内容供给，将法律服务与地方特色、行业布局、未来发展融合发展，凸显中央法务区的品牌特色。其一，与地方优势特色结合。不同地域的城市区位、自然资源、人文环境等各有不同，中央法务区的建设应当放大地方优势，打造中央法务区的特色亮点。如海丝中央法务区立足于连通两岸的特殊地理位置，以“海丝”为牵引，推行涉外涉台法治建设；虹桥国际中央法务区依托国际化中央商务区、国际贸易中心新平台、国际進口博览会的品牌效应〔6〕，以法律服务保障商务区发展。其二，与行业功能布局结合。中央法务区建设必须与产业基础、行业布局结合起来，同时还应有所侧重。如广州虽然有三个法律服务集聚区，但是各有所长，天河区定位高端和非诉法律服务，白云区在传统和诉讼法律服务耕耘，南山区致力于国际和涉外法律服务。各地中央法务区建设可借鉴该模式，结合产业、行业重点进行布局，多点开花，突出中央法务区的比较优势。其三，与未来发展趋势结合。中央法务区应紧跟热点趋势，关注数字经济法务、金融法务、科创法务、生态法务、知识产权法务、涉外法务等新技术新领域的法律服务供给，开发高质量的法务服务产品。二是创新法律服务模式。中央法务区应率先进行法律服务模式的变革，成为法务创新的示范区。其一，从“单向供给”走向“双向选择”。中央法务区应开启供需双方的互动与沟通，通过问卷、座谈会、数据分析等方式，收集、整理、研判区域内企业的需求，提供个性化的法律定制服务，提高法律技术支持的匹配度。其二，从“人工服务”走向“人工智能”。技术革新带来法律服务行业的变革，中央法务区的创新发展必然要拥抱科技〔7〕，应当继续深入拓展和应用法律服务自动化工具，如法律服务机器人、法律服务自助柜员机、法律服务触摸一体机，可提供智能咨询、自助业务办理、司法鉴定等智能法律服务，帮助企业高效运转。其三，从“单打独斗”走向“开放合作”。随着法律服务行业分工的专业化、深层化、精细化发展，中央法务区内的入驻法务机构不应拘于“一对一”的工作模式，可以结合分工、专业特色，开放合作，探索多家法务机构共同为一家企业服务的“多对一”的工作机制，这样既可促进法务机构联合发展，又可提供更优质、高端的法务产品。

（三）提升政务服务效能，优化中央法务区政务环境

法治化营商环境的优化离不开好的政务环境，中央法务区应提升政务服务效能，形成公正高效的政务环境。一是政务服务规范化。政府职能机构应利用中央法务区丰富的法律资源，重构管理权、经办权和监督权，厘清政府与市场行为边界，规范行政决策、核准、审批等行为，确保政府行为规范运行。可利用中央法务区的平台，邀请法律人士深度参与行政、诉讼、商事调解等工作，亦可将他们作为招商引资、营商建设的高参。二是政务服务高效化。可在中央法务区内建立“市场主体库”，在发挥相对集中优势的基础上，中央法务区可以协调涉企数据的相关职能部门，统筹汇聚涵盖行政审批、综合监管、金融税务、社会信用等领域的涉企数据信息，形成包括企业、个体工商户等的“市场主体库”；在中央法务区内建立“惠企政策库”，梳理汇集从中央到地方的各类涉企、惠企政策，制定惠企政策清单；在中央法务区内建立“政府资源库”，汇聚各类涉企服务职能、政策资源、公共空间和人员力量，实现政府政策、资源精准推送。三是政府施策精准化。可按照中央法务区内行业、产业的特色、发展规律、生命周期的不同实施差异化政策，必要时可以推行“一行一策”“一企一策”。既要有法律服务行业的扶持政策，也要有保险、税务、会计等关联行业的优惠政策实施，甚至对人工智能、通讯信息、科技创新等新兴产业也应有政策关照。政策可根据行业发展规律、企业生长周期、市场形势变更等进行灵活调整，尽可能地贴近企业和市场的需求。

（四）深化多元联动共治，提升中央法务区聚合力

法治化营商环境不能单纯依靠政府主导建构，而是需要政府、市场、社会参与共建〔8〕。中央法务区作为营商环境现代化治理的先行区，以及统筹推进多元共建法治化营商环境的载体，具体应做到以下几点：一是突出政务服务。借助中央法务区平台，政府应找准有效监管与尊重自治的平衡点，进一步简政放权，推动审批、监管、政务服务制度创新改革。二是鼓励社会共治。中央法务区应坚持市场优先和自律优先，依托丰富的法务、商务、司法等优质资源，开发企业、商会、协会等多元主体在知识产权保护、风险防控、行业管理等方面的专业技能与技术优势，建构包括司法裁判、仲裁鉴定、公证法援、纠纷调解、平台自治、行业自律、社会监督等营商环境治理新兴力量在内的分层递进、衔接流畅的多元治理新模式。三是增加成员黏性。本着营商共建、问题共治、资源共享的理念，可在中央法务区联合构建优势互补、共同发展的协作格局。首先，应加强信息互通，建立政法商联席会议、信息共享、协作联动等工作机制，推动政法商信息交流的常态化。其次，应实现要素共享，发挥中央法务区平台资源优势，推动相关产业和企业间要素共享〔9〕，促进中央法务区成员资源对接和项目合作。再次，应进行动态调整，建立中央法务区入驻机构动态调整机制。应根据市场需求，科学引进企业，分行业、分类别、分阶段进行评估，让落后、低效的机构适时退出，做到能进能出、错位竞争，保持中央法务区的长久活力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕郑继汤.习近平关于构建法治化营商环境重要论述的逻辑理路〔J〕.中共福建省委党校学报，2019 （06）： 25-30.

〔2〕莫 然，李 峥.粤港澳大湾区法律服务的聚合与发展〔J〕.探求，2019（02）：31-37.

〔3〕单文华在海丝中央法务区启动大会暨首届论坛上的发言〔EB/OL〕.（2021-11-10）.https：//www.163.com/dy/article/GODE5H9U0514ABB7.html.

〔4〕朱最新.粤港澳大湾区法律服务集聚发展研究〔J〕.特区实践与理论，2022（01）：85-95.

〔5〕郭燕芬.营商环境协同治理的结构要素、运行机理与实现机制研究〔J〕.当代经济管理，2019（12）：13-21.

〔6〕石东坡，谢 进，陈国飞.海丝中央法务区的现状问题、比较借鉴与发展举措〔J〕.厦门特区党校学报，2022（03）：24-31.

〔7〕董 政.吉林全面振兴背景下长春中央法务区建设的路径探索〔J〕.新长征（党建版），2022（05）：34-35.

〔8〕石佑启，陈可翔.合作治理语境下的法治化营商环境建设〔J〕.法学研究，2021（02）：174-192.

〔9〕韩春晖.优化营商环境与数字政府建设〔J〕.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2021（06）：31-39.

责任编辑 梁华林