蔡德发 王泽鹏

摘   要：基层治理是国家治理的基石，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的根基。乡镇政府作为五级政府中的最基层政府，是乡镇社会的公共管理者和服务者，其治理能力直接影响着国家的治理水平和人民的生活质量。鉴于此，借鉴迈克尔·波特提出的政治治理能力、经济调控能力、文化建设能力、生态保护能力、社会保障能力，即“五力”模型，对黑龙江省乡镇政府社会治理能力进行分析，并提出完善乡镇治理体制、加大财政投入力度、健全社会保障机制等对策建议。

关键词：黑龙江省；社会治理；乡镇政府；治理能力

中图分类号：C935      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）06-0016-03

一、黑龙江省乡镇政府社会治理能力现状分析

（一）政治治理能力

在政策执行上，黑龙江省各级政府积极督查干部作风，成为提高工作效率的根本保障。但是还有提升的空间。比如，在基层治理上，需要解决主体单一问题，以处理好各主体之间复杂关系，避免在承担责任上相互推诿现象；在人力资源建设上，作出积极主动改进，以提升干部队伍素质。吸引高校毕业生进基层，如2021年黑龙江实施“助力乡村振兴万人计划”公开招聘大学生到村（社区）任职，共计聘任4 659人。全省下辖13个地级行政区全部参与万人计划，建立新时代干部队伍。在危机处理上，采取积极的预防措施；在监督管理上，实行“放管服”，强化基层监督。

（二）经济调控能力

在经济发展方面，通过乡镇政府对农业经济发展的大力支持，使目前乡镇经济发展良好。城乡人均收入在逐步提升，恩格尔系数在逐渐缩小，人民生活水平在日益提升。在财政方面，黑龙江省乡镇政府采取强化乡镇财政职能和强化乡镇财政管理机构的方式，对乡镇政府的财政收支数据进行信息化處理，不断加强对财政上的管理，完善黑龙江省乡镇政府的财政收支体系。详见表1。

（三）文化建设能力

黑龙江省乡镇政府不断提升文化建设的投入力度。例如，在教育上，加大对校舍的建设和翻新修缮力度，对农村义务教育薄弱的学校重点建设，到2020年年底，全省100%初中小学达到标准化，助力提升我国学龄儿童升学率和九年义务教育巩固率，所有县域（144个县、市、区、企）全部实现义务教育基本均衡发展。“全面改薄”项目累计投入35.7亿元，覆盖项目学校1 031所，改造校舍面积175万平方米，购置图书280万册、课桌椅18.9万套、计算机教学仪器设备77万台套件，农村薄弱学校“20条底线要求”全部达标。在乡风文明建设上，通过建成文化服务站等手段，改善居民居住环境。

（四）生态保护能力

黑龙江省有着丰富的自然资源。全省乡镇政府为应对空气质量污染问题，实行了对空气污染物进行合理防护和治理的措施。比如，逐步减少村民冬季对煤炭的使用量，推广新型取暖方式；减少并逐步禁止秸秆焚烧，利用秸秆发酵发电方式防治污染，其中黑河市连续2年秸秆焚烧实现“零火点”，空气环境优良天数稳居全省前列。加强厕所革命和垃圾分类建设。例如，齐齐哈尔农村生活垃圾“收运场所”覆盖率达到90%，农村厕所改造达到近6万户；又如，双鸭山市建设4 888个农村室内厕所，畜禽粪便标准化处理设施配套率达100%，畜禽粪便资源利用率达86%以上。目前，乡村地区的空气质量已有大幅的提升。

（五）社会保障能力

目前，黑龙江省乡镇地区的医疗保险已基本实现全面覆盖，基本做到对乡镇居民大病保险的广泛覆盖，巩固大病保险保障水平。2020年城乡居民大病保险起付线为1.2万元，政策范围内缴费比例为60%，最高不低于30万元。其中，户籍贫困人口最低缴费标准为6 000元（低于此标准无需调整），报销比例为65%，无上限。从2021年1月1日起，全省城乡居民大病保险最高限额将提高到50万元，有条件的市（县）可以取消最高限额。经营大病保险业务的商业保险公司必须保证全市资金统一收付、统一使用。农村最低生活保障覆盖范围逐步扩大。

二、存在的主要问题与成因分析

（一）存在的主要问题

1.政治治理能力较弱。一是随着社会经济的快速发展，对于乡镇政府治理人员的素质能力要求提高，但是在黑龙江省乡镇政府治理过程之中，其人力资源不能满足加强治理的需求。虽然黑龙江省为引进高素质基层乡镇人才，开展了“大学生到村任职”“三支一扶”等政策，吸引高素质人才到乡镇工作，但是从留任率的角度分析其效果不甚理想，大多数人才属于短期服务，真正长期留任基层的服务者不足20%。2020年度“三支一扶”财政补助资金2 749.7万元已于2020年底全部拨付各有关市县；2021年度“三支一扶”财政补助资金2 530万元已提前拨付有关市县。此外，对在任乡镇人员的培养重视程度不够，对人才素质的提升和专业知识的积累缺乏重视。二是在提供公共产品和服务过程时，乡镇政府处于决定性的主导地位，公众参与决策机会较少。乡镇政府公信力不足、权责失衡。三是政策执行成本高、速度慢，部门之间相互推诿现象时常出现。四是法治理念淡薄，在依法行政方面经常出现执法不严现象。

2.经济调控能力不足。黑龙江省乡镇政府存在财政能力不足的问题。黑龙江省各县下发给各乡镇的经费和实际需要金额不匹配，乡镇财政力量水平低，预算管理只存在于形式，缺乏科学、严谨、规范性。财政资金监管难，存在缺陷，乡镇财务乡镇使用县级监管，这种监管方式虽然有利于资金的合理使用，但是也会导致信息失真的问题。另外，黑龙江省乡镇政府资金不充足，因此对农业生产技术人员的支持和对农业结构的调节能力有限、力不从心，导致农业经济发展受限，农村地区经济发展程度不高。

3.社会保障力度不大。目前，黑龙江省乡镇政府社会保障能力发挥不充分，主要体现在两个方面：一方面，在养老保险方面。目前，黑龙江省人口外流严重逐渐老龄化，较早进入老龄社会。养老保障资金的主要来源仅有中央政府补贴金70元每月发放，其余地方政府补贴、个人缴纳和社会资助具有很强的不确定性。农村低保标准虽在不断提升，由每人每年3 900元提升到4 017元，但是和其他地方相比仍差距较大。黑龙江省由于乡村位置问题，农村五保户实行分散供养，但是，分散供养的金额比较低，每年仅6 394元。另一方面，黑龙江省医疗保障不完善，新农合致力于为农民解决看病难的问题，但是大部分费用还是由农民自己支付，在面临疑难杂症、富贵病时，看病难、看病贵还普遍存在。另外，乡村地区医疗设施不完善，医保制度还存在一定缺陷。

（二）成因分析

1.乡镇管理体制不完善。对党的核心领导作用意识需要进一步加强，重业务轻党建，对基层党组织发展认识不足。乡镇行政人员自身的素质较差，面对乡村地区的各项工作事务时，工作效率不够高。乡村地区的多变化情况要求行政人员具备更全面、更灵活的能力才可以适应服务和管理工作，但现实生活中，行政人员的工作能力不强，管理知识缺乏。村干部老龄化严重，仅对上级安排的工作进行执行，新知识没法学习，新理论没能力接受，新技术没办法传达，缺乏对政府政策的理解和对相关精神的落实。

2.乡镇经济不发达。目前，黑龙江省乡镇政府更多地还是依赖地方财政，社会力量支持不充分。财政收入少、支出多，收支不平衡。由于不充足的经济发展资金，导致对乡镇地区文化和环保上投入更少，乡镇政府治理能力提升很大程度上受到财政资金不足的制约。除此以外，解决三农问题一直是乡镇政府的重中之重。目前，黑龙江省第一产业发展有待加强，机械化、现代化、产业化水平还不高。农民收入有限，生产经营的知识薄弱，只凭借农产品获得收入难以获得更高发展。在农村发展方面，农村的老龄化程度加快，人口流失较为严重，制约了当地经济的发展。

3.社会保障能力弱。目前，黑龙江省社会保障体系相对合理但不完善，各部门沟通协调机制较差，在人力配置和资金使用方面缺乏宏观控制，基本保障网络信息建设亟待加强。随着对保障要求的不断提高，自身问题也逐渐暴露。就基本保障的实施过程而言，农村地区对基本保障实施的监督机制比较完善，包括政府监督和民众监督两部分。同时，保证了群众的知情权，能对保障的相关信息进行公开。但在社会保障资金的管理方面存在一些问题，如资金的收支不明确，对资金的投资建设也不够合理。另外，黑龙江省的基本保障网络信息建设仍需完善，随着保障需求的不断增加，管理农村基本保障的相关部门自身的问题也不断凸显。

三、提升黑龙江省乡镇政府社会治理能力的对策建议

（一）完善乡镇治理体制，推进治理能力现代化

一是坚持党的领导，为提升乡镇政府社会治理能力提供强有力的政治保障。要坚持从严治党，推动党员干部自身素质的提升，从而推动乡镇政府的发展。坚持乡镇党组织在基层工作中的核心地位。密切联系群众，了解群众需求，建立服务站解决群众问题。加强监督力度，对出现的纪律问题严肃处理。二是提升乡镇政府工作人员专业素养，树立其服务意识，以发挥人民的主体作用。定期組织干部培训，健全考核机制，实行严格的考核制度，创造危机管理环境，定期对行政人员考核，督促其完善不足之处。三是促进农民和社会组织的协同治理。乡镇政府要积极采取开通热线电话、接待日等措施，鼓励引导更多民众参与到协同治理当中。

（二）加大财政投入力度，着重发展乡镇经济

一是大力发展乡镇经济，以经济的发展带动财政收入的增长。比如，哈尔滨市为助力农业发展建设，投资百亿建造亚洲最大农产品博览中心。制定乡镇经济发展规划充分利用资源优势，提供良好的政策，支持私营企业发展。推动农业产业现代化，比如，兰西县实行“生产托管+农村金融+农业保险+粮食银行”的全程托管服务模式，转变农业生产方式，促使小农户与现代农业有机衔接、建立数字大棚等，延长农产品产业链，比如：盛产马铃薯地区可以招商引资，吸引企业建立薯片生产工厂，农户既可以把成熟的马铃薯销售给企业，又可以到企业去工作赚取劳动报酬。吸引外来投资，拓宽资金来源渠道。二是进行财政收支结构调整，增加能够带动经济发展的财政投入力度，如对基础设施建设的投入。深化财政体制改革，减少不必要支出，坚持不懈防控乡镇政府债务风险。三是培养新型农民，创新三大产业融合发展模式，利用产业振兴平台，推动科技兴农。

（三）健全社会保障机制，提高社会保障水平

一方面，不断完善基本社会保障。应针对老龄化程度加深问题，加大养老设施的建设和投入力度，如建立农村养老院、老年活动中心、老人学堂，给老年人创造良好的生活环境。整合社会保障资源，对已有的社会保障体系进行适当的改变，如保障老人经济来源、养老金发到实处。积极宣传养老金的好处，吸引更多人参保，提高参保意识。实现资金来源的多元化，充分发挥社会力量提供资金支持。另一方面，推进城镇化发展进程，提升城镇的网络信息化水平，推动城镇发展现代化。创造更多的就业机会，解决下岗职工安置和再就业问题，成立就业指导机构，对不同就业群体提供针对性的就业意见。

参考文献：

[1]   杨华.“不变体制变机制”：基层治理中的机制创新与体制活力——以新邵县酿溪镇“片线结合”为例[J].公共管理与政策评论，2022，（1）：55-71.

[2]   陈建斌，侯丹丹.基层政府社会矛盾治理能力评估指标体系构建研究——基于扎根理论的视角[J].湘潭大学学报：哲学社会科学版，2022，（2）：29-37.

[3]   张琦.推进基层政府治理体系和治理能力现代化的对策分析[J].发展研究，2021，（8）：63-67.

[4]   王民祥.新时代乡镇政府治理能力现代化探析[J].南方论刊，2021，（8）：58-61.

[5]   张勤，宋青励.以新发展理念引领社区治理创新[J].中国行政管理，2021，（8）：149-151.

[6]   江国华，罗栋梁.乡镇政府治理职能完善与治理能力现代化转型[J].江西社会科学，2021，（7）：203-210.

[7]   郑志龙，赵春草.乡镇政府社会治理能力的评估与提升路径[J].行政论坛，2020，（5）：46-51.

[责任编辑   兴   华]