潘 劲

中国民用航空飞行学院航空安全保卫学院，四川 广汉 618307

航空安全一直以来都是民航运输行业发展的基础和前提，随着民航运输量的增加，由于人的因素导致的危害航空安全扰乱航空秩序的行为也日益增多，成为航空安全最主要的威胁之一。为了遏制和打击危害航空安全扰乱航空秩序的行为，国际社会和各个国家均作出了很多努力。国际民航组织主持起草并通过了一系列制止和惩治危害民航安全非法行为的国际公约，制定并推广了一系列技术规范和工作文件。中国也积极参与制定并加入相关国际公约，并在此基础上，对国内《刑法》等相关法律法规进行了修订，以加强预防和惩处危害航空安全的行为，减少扰乱航空秩序行为的发生。

一、国际民航安保公约概况

随着航空科学技术的更新与进步，航空运输大众化和国际化时代无法避免。航空运输的大众化带来的不仅是行业的发展，同时也给航空运输活动带来了更多违法犯罪行为的威胁和干扰。自20世纪60年代起，航空器内的违法犯罪行为日益增多，然而对于空中这些行为的定性、管辖、处罚等问题上却引起了很大的争议。为了避免出现机上违法犯罪行为无法进行认定，以及行为人逃脱法律惩处的情况的发生，国际民航组织开始着手组织起草一系列预防、制止和惩治危害国际民航安全的非法行为的公约，也就是国际民航安保公约。

在组织起草安保公约前期，国际社会最关注的问题就是关于机上违法行为的管理权以及落地后对行为人的管辖权。为了回应社会关切，1963年9月，国际民航组织于东京签订的《关于在航空器内的犯罪和某些其他行为的公约》（以下简称《东京公约》）主要解决了机上犯罪及其他危害航空安全扰乱航空秩序的违法行为的司法管辖权问题，同时明确了机长在飞行中的对于运输安全及秩序的管理权力，奠定了打击国际航空运输机上违法犯罪行为的基础。20世纪60年代前，基于当时特定的国际形势，虽然劫机时有发生，但是由于大多数是出于政治原因，各国对政治犯的容忍度较高，因此并未过多干预。然而，后续频繁发生的劫机行为，让国际社会认识到，无论出于什么目的的劫机，都是危害航空安全的行为。1970年，国际民航组织于海牙签订的《制止非法劫持航空器的公约》（以下简称《海牙公约》），专门针对劫机行为的定性、管辖和处罚等方面进行规定。在关注劫机行为的同时，其他破坏航空器、对机上人员使用暴力等恶性案件也不断地在发生，由此，1971年，国际民航组织又制定了于蒙特利尔签订的《制止危害民用航空安全非法行为公约》（以下简称《蒙特利尔公约》），完善了危害民航安全的非法行为类型。三个公约的制定基本涵盖了当时频发的空中危害航空安全的行为，然而机场作为民航的必要组成部分，同样也是违法犯罪分子针对的对象。1988年，国际民航组织通过《〈关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约〉的补充规定》（以下简称《蒙特利尔补充议定书》），对非法破坏国际民用航空机场、设施、人员以及停在机场未在使用中的航空器的行为进行了规定，进一步扩大了《蒙特利尔公约》所规定的非法行为的类型与范围。［1］

随着航空技术的革新，新型的危害民航安全的行为也随之产生，例如将航空器作为武器攻击地面目标或使用高科技手段危害民航安全的行为等，当时已生效的安保公约及议定书所列举的行为类型已无法满足现实需求。2010年，国际民航组织在北京召开外交大会，由中华人民共和国代表在北京签署了《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》（以下简称《北京公约》）和《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》（《北京议定书》）。《北京公约》对1971年《蒙特利尔公约》和1988年《蒙特利尔补充议定书》进行了现代化和整合，完善了危害民航安全的犯罪行为类型、管辖权以及司法协助制度，能够更加有效打击针对民航的违法犯罪行为。《北京议定书》是对《海牙公约》的修订，增加了劫持航空器的行为方式，此外还增加了法人犯罪的相关内容，能够更加全面打击劫机犯罪。

除了非法干扰行为之外，机上不循规和扰乱性乘客事件也是国际民航组织、各国和行业多年来共同关注的问题，尤其是近年来，扰乱行为的增多，严重影响了民航运输秩序。国际民航组织分别于2002年和2019年制定了《关于不循规、扰乱性旅客的法律方面的指导材料》和《不循规和扰乱性旅客的法律问题手册》对不循规和扰乱性旅客的相关法律问题提请各国关注。同时，国际社会也注意到1963年《东京公约》所确立的管辖权并不完善，为了解决这些问题，2014年国际民航组织在加拿大蒙特利尔召开会议，通过了《关于修订〈关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约〉的议定书》（以下简称《蒙特利尔议定书》）。该议定书增加了降落地国管辖权，明确了机上保安员的法律地位，更有助于实现在机上制止违法行为和降落后的管辖问题。

二、我国民航安保法律体系

自1949年新中国成立，中国民航事业重新起步，在起步初期，由于客运量较小，规模不大，且由军方管理，因此机上的违法犯罪行为相对较少。1978年改革开放，民航进入高速发展阶段，客运量的增多也导致危害民航安全的行为的增加。为应对机上的违法犯罪行为，我国开始制定和颁布一系列法律、法规和规章。“当一项条约规定赋予个人权利与义务时，它们只有在成为当事国国内法的一部分并在该法中作出实施后才能产生效力。”［2］作为主要国际民航安保公约的缔约国，我国也积极落实缔约国义务，将安保公约的内容进行国内法转化，融入国内法体系，予以具体实施。目前，我国已基本建成的民用航空安全保卫法律体系主要包括以下几个方面：

（一）法律

1996年，我国《民用航空法》实施。作为我国民用航空运输的“母法”，同样也是民航部门法规、规章制定的依据，《民用航空法》确立了我国民航运输的基本准则。但是在《民用航空法》中并没有专门设置安保章节，也未专门对安保进行单独规定，安保的内容融入整个民航运输活动中，散见于各个环节。《民用航空法》涉及安保的主要有以下一些内容：1.机长的权力与职责。《民用航空法》明确了机长作为飞行中航空器内封闭空间的管理人员所拥有的权力和应当承担的义务；2.机场安保。《民用航空法》明确了机场必须在符合国家规定的安全保卫条件下才能获得机场使用许可；3.民航运输安保。《民用航空法》对从事公共航空运输的企业在运行时应当满足的安保要求进行了规定；4.法律责任。《民用航空法》对劫持航空器、暴力危及飞行安全等违法犯罪行为应当承担的法律责任作出了规定。

1979年，我国《刑法》第一百条规定了以反革命为目的的劫持飞行、破坏交通工具等行为，将其作为反革命破坏罪的一种行为方式予以严厉处罚。1992年，为履行我国作为《海牙公约》缔约国的义务，全国人民代表大会常务委员会印发了《关于惩治劫持民用航空器犯罪分子的决定》，进一步对劫持航空器的行为进行了规定。1997新修订的《刑法》，专门对针对民用航空的犯罪行为作出了明文规定，包括劫持民用航空器、暴力危及飞行安全、破坏民用航空器及相关设施设备等，更加有利于惩治和预防民用航空领域的犯罪行为。同时，在《治安管理处罚法》中，也对非法拦截或者强登、扒乘航空器，盗窃、损坏、擅自移动使用中的航空设施，或者强行进入航空器驾驶舱等扰乱航空秩序的行为作出了规定。

（二）行政法规

1996年，国务院通过第201号令发布了《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》（以下简称《民航安保条例》），该条例是唯一一部专门针对民航安保领域制定的行政法规。《民航安保条例》填补了《民用航空法》安保方面的内容，该条例的目的在于防范非法干扰行为的发生，维持民航机上良好安全秩序，确保航空器及机上人员安全。［3］该条例明确了民用航空安全保卫的主体责任，同时对民用机场安保、民航运行安保及安检等内容作出了明确要求，对落实民航空防安全“地面防、空中反、内部纯”原则提供了法律依据。此外，《民用机场管理条例》的部分内容也涉及安保的内容，但其关注的重点是关于民用运输机场、通用机场的规划、建设、投入使用及机场的运营等问题，仅笼统地规定了机场的投入使用应当符合国家规定的民用航空安全保卫条件。

（三）行政规章

2008年，国务院机构改革前，中国民用航空总局已制定一系列关于机场、安检、飞行中、旅客、行李、货物等民航安保工作的部门规章，机构改革后，由交通运输部制定和发布相应规章。目前涉及民航安保的行政规章主要有《公共航空运输企业航空安全保卫规则》《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》等。安保规章的实施对于如何在民用航空运输过程中，如何落实安保要求，实施安保工作，采取安保措施，保护飞行安全维持运输秩序起到了重要作用。

（四）规范性文件

除了法律、行政法规与部门规章之外，民航局还制定了大量的关于具体落实法律法规及规章要求的民航安保规范性文件。由于民航运输业的特殊性，国内外许多国家都通过规范性文件（如咨询通告、管理程序、管理文件等）的方式，对法律法规的具体适用等问题进行细化或补充。我国民航安保规范性文件数量较多，涉及民航运输环节的方方面面。规范性文件的适用除了落实上位法相关规定之外，还对旅客安全有序乘坐民航航班出现作出了指引。

三、完善我国民航安保立法的建议

目前，我国民航安保法律体系已经初步建成，能够对危害民航安全、扰乱航空运输秩序的非法干扰行为与扰乱行为起到很好的打击与预防的作用。但是，我们的民航安保法律体系仍然存在一些问题，可从以下几个方面进一步完善。

（一）做好和民航安保国际公约的现代化衔接

随着《北京公约》《北京议定书》等国际安保公约的出台，危害民航安全的行为类型和行为方式的增加，我国《刑法》应当做好与国际公约接轨的方式。虽然目前我国国内法律体系基本上可以与两个公约相衔接，但是仍有一些细微的出入。例如《北京公约》将威胁实施危害民用航空安全犯罪的行为界定为威胁罪，而我国《刑法》分则中虽有犯罪可以威胁的方式实施，却没有规定一般性的威胁罪。［4］这些问题可通过修正案或司法解释与国际公约的内容进行衔接。

（二）推进行政法规的修订

《民航安保条例》作为民航安保领域唯一一部行政法规，自1996年实施以来取得了很好的效果。但是时隔二十余年，当时的某些规定并不适合现在的安保要求，亟需修订。如《民航安保条例》第二十五条规定了在航空器内禁止的五类行为，但是现实发生的危害航空安全及扰乱航空运输秩序的行为类型已远远超过了当时所确定的五类，建议在修订时应当予以增删。

（三）梳理规范性文件

目前我们国内存在大量的民航安保规范性文件，而这些规范性文件有的年久失修，有的缺乏上位法依据。根据2018年国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》要求，应当对行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改，同时要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责，使规范性文件能够起到执行上位法规定的作用。

综上所述，民航安保法律体系对国际航空运输和国内航空运输来说都具有重大意义，是预防和遏制各类威胁民航安全违法、犯罪行为的前提与基础。一个完善的民航安保法律体系不仅是民航安全运行的行动指南，同时也是民航安保工作的法律依据。同时，在面对人类社会共同的风险和威胁时，能够协调国内外司法、行政等多种资源共同应对，营造国际国内安全有序的民航运输环境。