郑凯利，路王波，王靖岚

(1.四川水利职业技术学院，四川 崇州，611231；2.四川省天全县水利局，四川 天全，625599)

1 天全县国家水土保持重点建设工程概况

天全县位于四川省盆地西缘、川藏高原东麓，东与芦山、雅安接壤，南同荥经相连，西与康定、泸定毗邻，北与宝兴相依，地理位置介于东经102°16′至102°55′，北纬29°49′至30°21′之间。县境东西长约60km，南北宽约50km，辖区面积2390km2。地处山区地带，地形复杂，山势起伏悬殊，地势西北高，东南低。境内山岩纵横，相对高差大。由于耕地的匮乏，使得大部分山坡旱地都种上了农作物，而且绝大多数均为顺坡耕作，加之耕作层土质疏松，夏季每遇大雨，往往使土壤被雨水冲走，从而造成严重的水土流失。

党中央、国务院高度重视水土保持工作。2011年中央1号文件和中央水利工作会议对水土保持工作提出了明确要求，提出“到2020年使重点区域水土流失得到有效治理”的总体目标。2012年中央1号文件进一步明确提出，要“加大国家水土保持重点建设工程实施力度”。国家领导人先后作出批示，要加强革命老区水土流失防治工作。为落实中央领导重要批示，财政部、水利部确定了2013-2017年国家水土保持重点建设工程实施范围与建设任务。天全县作为四川省18个革命老区之一、一类革命老区，被纳入了5年投入4000万元治理100km2水土流失面积项目中。天全县依据项目区的地貌、水系、行政区划等情况，将项目区划分为罗代、毛岗子、新华、程家、团结5条小流域，但就2013-2017年小流域实施情况看，有几个方面值得深思。

2 2015年前国家水土保持重点建设工程实施情况及存在问题

2.1 林草措施实施情况分析

天全县属盆地西部中山植被区，大相岭东北部植被小区，这里正处“华西雨屏”的中心地带，终年潮湿多雾。由于纬度偏南，水热条件较好，加之天全县中西部中高山区山势险峻，切割剧烈，人为活动稀少，因此，中西部中高山区植被茂密，种类繁多，是天全县主要森林分布区。据最新数据显示，天全县森林覆盖率高达74.26%，林木绿化率为84.02%，森林覆盖率大，意味着以后的森林面积增长的空间越来越小。天全县国家水土保持重点建设工程(2013-2017年)项目分为工程措施和林草措施，且林草措施的资金投资占总投资的1/5甚至1/4，从2013年实施情况看，总体效果不好。具体原因如下：

(1)天全县森林覆盖率高，西部地处高山或半高山地带，且有大片的林木，不适宜林草措施实施，加之耕地资源少，一些荒山、荒坡老百姓都进行农作物种植，剩余地块可实施的林草措施面积较小，而国家水土保持重点建设工程林草措施栽植面积大、区域广，很难再找到合适的区域进行林草措施栽植。

(2)天全县在20世纪90年代，大力实施退耕还林和“天保工程”，主要以栽植慈竹和楠竹为主，政府适当给予一定的补助，现已初具规模，主要集中在荒山、荒坡地带，导致老区水保项目林草措施实施区域受到了很大的限制，在实施过程中，栽植面积大打折扣，且实施效果很不理想。加之近几年来，各类竹子价格呈直线下降趋势，且留守农村的大部分是老弱病残，青壮年都外出务工，导致砍伐面积和范围受限。

2.2 工程措施坡改梯实施情况分析

由于天全县位于四川盆地西部边缘，二郎山东麓，邛崃山脉南端，青衣江上游，地形呈高山丘陵地带，很难找到成块、集中连片大面积(几百亩近千亩)的坡耕地实施区域。从2013年国家水土保持重点建设工程在天全县启动实施以来，坡改梯实施面积及重点片选点问题一直是建设单位棘手和头疼的问题。实施方案编制大纲明确要求“坡改梯措施实施面积应不低于治理面积的3%”，而天全县的实际情况是治理面积3%的坡改梯很难找到合适的坡耕地区域进行改造，如2013年，实施方案坡改梯面积为47.4hm2，2014年实施方案坡改梯面积为58.1hm2，综合2013年和2014年坡改梯实施情况来看，完成效果和质量都很不理想，尤其是2014年坡改梯面积完成任务与设计相差了将近一半。造成这种情况有一定的原因。

(1)群众对实施坡改梯兴趣不高，抵触情绪较大。在项目前期工作中，土地协调难度大，大部分群众都不愿改变现有土地现状，且地块分散、不集中、不连片，涉及户数较多，大部分群众每户土地仅几分至数亩不等，很难在较短时间内协调好土地，一旦界限发生改变，容易发生土地纠纷，造成工作被动。加之天全县降雨丰沛，年降雨量达1800mm，改造后的坡改梯区域不利于农作物生长，增产效果不明显，比如以生姜等为代表的农作物，喜好利水、干燥的耕作区域生长。

(2)坡改梯改造后的整体效果很难在短时间内体现出来[1]，有些土地在项目建设之初经过村组及项目区所在乡镇协调完毕，但施工队伍一旦进场施工，老百姓就百般阻挠，被迫停工，又回过头来协调，从而陷入协调—阻工—再协调—再阻工的循环中。

(3)坡改梯等土建工程占地和损坏青苗无补偿。协调群众的工作难度大。

3 2015年以来国家水土保持重点建设工程实施成效

3.1 精密谋划为项目优中更优做好了铺垫

鉴于2013-2014年国家水土保持重点建设工程实施中存在的突出问题、直视问题，天全县多次同省、市水利部门加强沟通和汇报，积极分析造成问题的原因，从源头解决问题；省市水利部门也很关心和支持天全县国家水土保持重点建设工程建设进程，对坡改梯完成量和林草措施实施品种做了微调。从2015年天全县国家水土保持重点建设工程实施以来，建成了以新华和程家小流域项目为代表的国家水土保持重点建设工程，总的来讲，工程布局较为合理，因地制宜。天全县2015年新华小流域项目和2016年程家小流域项目建设质量良好，施工质量达到了设计要求，各项水土保持措施建设开展有序，坡改梯、蓄水池、排灌沟渠、生产便道等重点工程建设布局更趋合理；坡改梯坎子线形、石坎网格护坡外观、质量均较往年有大幅提高，工程管护良好，与项目受益乡镇签订了管护责任合同，树立了标示标牌。通过实施水土保持工程，建成了以蓄水池为代表的小型水利水保工程，有效缓解了项目区群众生产用水难题，深受项目区群众的欢迎，得到了社会各界的高度称赞和肯定。通过水土流失治理，水土流失面积减少，流失程度减轻，流域内水保林和经果林面积增加，林草覆盖率提高，土壤侵蚀量减少，水土流失得到遏制，增强了农田保护能力。这对促进地方经济又好又快发展，调整农业产业结构，提高当地群众生产生活水平，改善民生等，具有十分重要的意义，尤其是天全县2016年程家小流域项目，在工程2017年9月份完工验收前，该工程通过过硬的施工质量和施工工艺，吸引了多个企业来投资，最终由乡镇和县级相关部门牵头择优选择引进的天全县恒源农业科技有限公司发展云顶村坡改梯项目有机茶示范基地，引起了良好的带动示范效应，惠农扶农，裕民富县。

3.2 良好的施工管理为把工程建设成优质工程保驾护航

(1)为保证老区水保项目保质保量完成建设任务，资金在阳光下运行，加强资金管理制定资金规划方案[2]，项目业主根据现场实际情况，分别指派现场代表和工程师代表各一名加强工程现场管理，严把质量关、资金关、进度关，每一笔进度款分别由监理单位、现场和工程师代表、施工方三方签字确认后，持技术签证单凭证，方可按照相关流程完成资金拨付，并严格实行县级报账制。项目资金实行了专款专用，无挪用、挤占、虚划开支等现象，账目清楚，手续完备，资金使用管理符合规定。

(2)加强质量安全管理。把保证建设质量和安全生产贯穿到项目建设的全过程，加大项目建设监管力度，高度重视项目施工安全，严格工程建设规程，坚决防止安全生产事故发生。充分发挥建设单位和工程监理单位的作用，加强对施工各个环节的监督管理。同时主要领导和分管领导加大了对工程建设、工程监理、项目监测等工作的督查力度，坚持不定时到施工现场督促检查，对工程施工不符合质量规范要求的施工地段，当即责令返工重建，杜绝了违规修建劣质工程的现象，提高了工程建设质量。

(3)加强对项目现场管理人员的管理力度。制定了严格的管理制度，要求现场管理人员在项目建设中同步跟进，现场指导，及时发现问题、解决问题，切实做到了工程指导科学、规范、到位，避免了工程建设中不必要的返工现象，有力地提升了工程建设质量和进度。

(4)做好资料收集整理。在项目建设过程中，注重施工痕迹资料的收集、整理、归档和保管，要有工程开工前、建成后的图片资料对比，并按档案管理的有关规定进行分类管理，确保档案的真实性、完整性。

3.3 政令统一，高效协作的管理模式把项目变为产业提供了强大的动力源泉

(1)加强组织领导，健全实施机构是实施小流域综合治理的有效手段。只有县、乡、村三级领导重视，相关单位的密切配合，治理工作才能顺利进行。

(2)按照项目区选点原则，在项目区范围内开展重点片选择工作，经现场踏勘，选定在尽可能把项目变为产业的地块，在地块集中连片，群众治理需求迫切，积极性高，施工和交通基础条件较好，能够实现山、水、田、林、路、村、池、凼、渠统一规划，达到规模整治，能够满足水利部“改一片、成一片、见效一片”的要求，而且同农业产业化相结合的园区发展思路，为下一步土地流转，规模经营打好基础。为此，实施前对项目实施区进行了多次深入调查、分析，听取各方面的意见。

(3)在项目启动之初，由项目所在乡镇、村组及时召开项目动员大会，村民代表大会，全面进行宣传发动，充分调动人民积极性[3]，让群众切实感受实施坡改梯水土保持建设带来的综合效益，让群众做到心中有数，打消群众顾虑，促进群众思想从“要我建”到“我要建”的转变。项目实施过程中，邀请村组干部和村民代表进驻现场，参与解决工程质量、现场管理，充分调动群众参与建设的积极性。

4 建议

基于天全县2013-2017年国家水土保持重点建设工程的实施实践与经验，建议从国家层面出台招投标后项目结存资金使用管理办法。在项目实施中，鼓励按照“大水保、大生态、大战略”的工作理念，整合安排水保、林业、农业、畜牧、交通、住建等部门的流域治理，整村推进扶贫开发，多部门联动机制，既缩短时间，又提高了工作效率。同时坡改梯及其配套的坡面水系工程占地和损毁的青苗可以用项目资金予以补偿，独立费用可在招投标后结存的资金中列支。

结合天全县实际情况，建议实施投资小、见效快的庭院水保等工程，多实施工程措施，少实施林草措施的水土保持综合治理模式。