高云硕

（南京审计大学公共管理学院,江苏 南京 211815）

从IT时代迈入DT时代，智慧城市发展如火如荼，大数据、云计算、人工智能等新兴技术的不断出现，为智慧城市的建设提供了强有力的支撑。智慧城市建设如今成为各大城市社会治理能力现代化的必由之路和重要体现，其实质是依托数据平台和通信技术打破时空局限，建立起公开、透明、高效的社会治理体系，最终达到提升社会治理效能的目的。

自2012年以来，智慧城市建设迅速推进，目前已有百座城市出台了相关建设方案。但我国的智慧城市建设仍存在一些问题，例如部门间的数据信息仍未能充分共享，多主体协同度低，智慧城市建设未能落到实处等。

因此，本文选取了主体边界、治理流程和立体治理作为研究智慧城市的三个维度，结合从IT时代到DT时代的思考，提出智慧城市社会治理现代化的应有逻辑，并在DT时代背景下预测了智慧城市社会治理的方向[1]。

1 智慧城市发展的时代背景：DT时代

DT时代发展最重要的表现形式，无疑是大数据、物联网等信息技术的应用与普及，以及由此构建起DT时代发展的智能平台。DT是“Data Technology”的缩写，译为“数据处理技术”；与此概念相接近的是IT，IT是“Information Technology”（信息技术）的缩写。我们正由IT时代走向DT时代。IT时代的特征是以自我为主，进行自我管理；DT时代的特征是以交互为主，从而服务公众。IT与DT表面上是技术差异，实则是更深层的理念差异。

2 DT时代智慧城市的社会治理

2.1 智慧城市的提出

“智慧城市”被提出之前，A.Gore（1998）的“数字城市”首先进入大众视野。2008年年底，IBM公司的智慧地球战略横空出世，随后其指出智慧城市建设是智慧地球的重要组成部分。从此，全世界的智慧城市如雨后春笋般涌现。根据国家部门的定义，智慧城市是运用大数据、人工智能等前沿互联网技术，进行科学城市规划、提升智慧服务水平的新模式。现在看来，智慧城市是当今时代的融合产物，吸收了大数据、云计算、物联网等新技术产物。M.E.Milakovich（2011）[2]认为，智慧城市建设应该更加关注“冰山”下的不可见因素，新技术推动要力求各机构、各组织进行合适的改革，只有如此才能促进智慧城市的良性可持续发展。

2.2 智慧城市建设中社会治理的意义

“治理”（governance）一词缘起于20世纪80年代世界银行的年度汇报，当时出现在描述第三世界发展的语境中。从此，“治理”概念频繁出现于公共管理领域以及城市规划领域。与“治理”相对应的概念便是“管理”，与管理不同，治理强调的是由多元主体协同发力。在公共政策实施中，推进的力量源于共同目标的明确指引，而非基于行政强制力的被迫推动。同样地在公共服务的供给中，公共服务的供给和接受也会由于事前协调而显得更加易于实施。总之，治理体制才是真正为大多数人所认可的体制，在这个体系中，政府的权威作为多元主体中的一个重要主体，在体系中平等参与，同时与其他主体相互影响。回顾前人已有研究，本文把智慧城市中的社会治理归结为以下三点。

2.2.1 信息技术的更新迭代为智慧城市建设提供了技术依托

从IT时代发展到DT时代，围绕数据开发出的空间不断膨胀，物联网技术加强了人与人、物与物的联系，促进了事物分析的理性化与去人性化，同时促进了人类社会的多中心化。这使得政府社会治理难度空前提高，政府部门面临着多重的社会管理空间，同时还有越来越“模糊”的社会事实。在智慧城市构建过程中，利用IT科技可以把城市的各个模块都集成到一个更加完善的社会生态系统中，同时利用DT技术可以分析各政府部门、各行业的大数据，以设计出更有利于企业发展和社会管理的工作流程，进而达到城市各主体之间及时、有效地交流，从而建立有生命的大数据网络。新公共治理学说认为，治理的首要任务，应当是公共政策实施以及社会服务供给。由此论点出发，一方面使得模糊的社会事实更加清晰化，另一方面，在大数据库和计算的支撑下，多元治理主体决策方法可能会有很大的变化，有了客观事实和历史数据作为基础，决策的方法和质量就会更加科学合理。同时，详细的数据分析也会引导政策的精准实行，并可以有效分析社会舆论焦点，提前做好应对社会突发事件的准备以及提升应急处置能力。信息技术的发展在助力智慧城市建设的同时，使公共服务的成本得到大幅的降低，并整合了公共服务提供模块，提升了公共服务的供给能力。

2.2.2 智慧城市建设衍生的内生需求倒逼社会治理过程重塑

DT时代社会信息技术工具的更新换代和互联网技术水平的提高，使得在智能城市构建过程中社会各要素的互动性增强。于是，城市整体主义和数据管理也成了新数字时代的重要关键词。在横向层次上，社会管理过程再造重点反映了在各部门分散的职权下如何进行协调。同时为了鼓励各部门资源的共享，各政府部门应该明确如何实现资源共享的协调问题，为此也应该将部分资源共享因素融入绩效考核中，以此督促和鼓励各政府部门资源共享。这样就可以破除政府部门之间的信息壁垒，从而促使各政府部门有机联合到一起，左右互动、上下协调。城市各部门间的公共管理鼓励公众参与，已成为城市治理的新趋势。共商共治的逐渐普及，倒逼着政府治理能力的提高，也提高了公众对政府的满意度。在纵向层面上，社会治理要与现代化技术高度融合，利用互联网建设一个扁平化的社会治理机构。合并或者撤掉冗余机构，优化治理流程，减少科层制带来的弊端，从而打造出一个纵向沟通、横向协同的扁平化政府治理机构。由此，便可以更多地关注公民需求，为公众提供更高质量的公共服务，同时也可以对社会上的需求变化做出及时的回应[3]。

2.2.3 在多元立体治理的社会格局中强调公共价值

DT时代来临，现代通信技术快速发展，物联网覆盖面越来越广，使得社会资本发展程度愈来愈高，社会包容性越来越强。与此同时，大部制的推进进一步密切了部门间的合作，在更大范围上推进多元主体共建和谐社会。城市治理体系在总体上分为多中心治理、网络治理等多种治理体系，但它们的共通之处在于将城市治理立体化，向城市多元治理主体提供全方位、高质量的治理信息，并通过互联网通信技术将各治理主体联结在一起，从而实现主体间的信息共享与行为互动。因此，智慧城市建设中的社会治理，必然是多元治理格局。随着智慧城市的进一步发展，互联网技术将万物互联互通，包括公民在内的多元治理主体获取信息与发布信息的成本进一步下降，使得每个具有基本信息处理能力的个体都可以成为智慧城市中社会治理的重要部分。这些公众可以根据自己的需求发出声音，因此，在智慧城市社会治理能力提升过程中，多元治理主体的参与，强调了平等参与的公共价值。

3 DT时代智慧城市社会治理的应有逻辑

3.1 厘清主体边界

众所周知，智慧城市建设中涉及了通信技术的广泛应用，技术的快速发展催化了社会治理能力的提升。IT时代中，通信技术的发展已经把政府在内的多元治理主体联结成了一个集合，这个数据的集合纵横交错，数据流高速流动，使得各个社会事件的边界变得清晰起来，从而在很大程度上提高了公共政策执行的效率[4]。

一方面，在传统政府的科层制组织结构中，政策问题需要层层上报、层层审批，因此时间跨度的增大，带来了政府行政效率的降低，沟通层级的增多，导致了信息在传递过程中的失真。智慧城市的建设，使得政策流通过数据中枢无损地在上下级间传递。同时，智慧城市建设中可以很好地解决上下级授权的问题，各层级对于自己的权限、职责有比较明确的认识，因此可以高效率、高质量地完成自己的工作事项。

另一方面，许多低质量决策，在很大程度上是因为对问题的来龙去脉掌握得不够清楚，对自己所能调动的资源不能清晰地认识，信息整合成本的增加制约了公共服务的供给。而智慧城市所要达到的目标，是通过大数据算法的运算，把理性的数字变成灵动的讲述，从而为各级决策主体提供可供参考的信息资源。在智慧城市“大脑”里存储的数据资源，可以随时更新，互联互通，对城市中发生的任何事件可以随时分析、随时解决，从而提升公共服务的水平。

3.2 重塑治理流程

智慧城市的建设应始终以公共需求作为自己的逻辑起点，所以应该始终把公共利益的实现作为自己的价值导向。因此，DT时代社会网络的建设应把各部门联结起来，从而促成协同治理目标的达成。智慧城市建设的重点在于收集齐各个部门的数据资源，而且要保证数据的有效性和真实性，从而倒逼政府向扁平化和分权化发展，打破部门间固有的壁垒，改变部门间固有的利益格局，再造出新的具有活力的社会治理流程。

首先，智慧城市的建设应做好顶层设计工作，铺好基础的架构，真正实现DT时代数据整合与共享的目的，减弱部门制带来的负面效应。智慧城市的数据资源局，应该全面、即时、灵活地掌握数据，同时通过算法在基础架构上对数据进行清洗和加工，从而形成高质量的数据集合，为各级政府部门决策以及执行提供强有力的依据。此外，智慧城市的建设还应该注重顶层设计与基层创新的互动，在此过程中，智慧城市的建设过程应该是一个不断成长的过程，不断融合与互动，打破部门间的隔阂，催生出数据推动社会治理的模式。

其次，智慧城市的政府建设不同于传统政府建设，社会治理由权力治理向数据治理转变，由此带来的是决策科学性的提高，动态治理逐渐为人们所重视，创新了社会治理模式[5]。例如，停车问题就会随着智慧城市的建设而得到改善或解决，据报道，南京已经开始探索智能停车建设，数据中心将车位数通过“神经中枢”传达到每一部终端，使大众了解到可使用车位数量。由此可见，智慧城市建设背景下的社会治理体系层次逐渐分明，同时治理体系逐渐科学化和规范化，也促进了社会治理流程的再造。

3.3 立体治理维度

虽然各城市的智慧城市建设理念有所差异，普及程度以及现代化水平也有所不同，但是其智慧城市建设的愿景大致相似，都是将社会治理立体化，引导多主体参与治理社会问题，同时借助智慧城市所搭建的数据平台，进一步加强多元主体间的互动，密切的主体交流势必带来更深层次的人文关切。

总体上，智慧城市的建设应始终把公共需求作为自身行动的逻辑起点，借助搭建的数据平台，运用算法进行优化升级，从而提升基础设施的数字化程度以及民生服务的数字化水平。

智慧城市的建设推动着城市的传统治理向现代化治理转变，在传统的治理过程中，政府只是作为单一的社会治理主体，政府与其他社会治理主体（包括公众和企业）沟通的方式大多为单向沟通。在智慧城市建设的过程中，社会治理结构发生了重大转变。首先，治理主体不断增多，由一元向多元方向转变。在智慧城市的赋能背景下，通过数据中枢系统以及云平台，将政府、企业和公民联结在一起，使其作为联动的社会治理主体。政府与其他社会治理主体可以更好地进行双向互动，协同效应更加明显。其次，在智慧城市建设过程中，多地政府在数据平台搭建、数据信息共享方面发挥着重要的规划引领作用。智慧城市的应用场景在不断普及，由此带来的是政府支持科技创新的力度不断加大，政府对科技投入的边界不断明晰以及政府投入的科学性不断提升。此外，政府还应该鼓励多主体、多渠道投资科技体系建设。例如，此次新冠疫情防控，也是对智慧城市建设效果的检验，云端的数据处理与现实工作人员的密切配合，为疫情的防控做出了极大的贡献。

智慧城市建设的多场景运用，切实提高了多元主体治理的积极性，但是，政府、社会与技术之间如何找到平衡点，从而进一步提升协同效应，是一个应该被深入关注的学术问题。因此，要始终坚持智慧城市建设过程中的公共价值，始终把公民需求作为政府行动的逻辑起点，以人民为中心，促成建设社会治理现代化的体系，从而达到促进社会公平、正义的目的。

4 智慧城市社会治理的未来展望

4.1 技术资源分配机制

DT时代智慧城市的建设，在推动社会治理现代化方面做出了巨大贡献。但是，另一方面，智慧城市的建设过程中也暴露出一些问题。例如，政府数据共享的激励机制缺乏或者不完善，政府间的合作关系不甚合理，制约了政府部门间的协同合作，也成为智慧城市建设过程中要解决的主要问题。智慧城市的建设本身是一个相互融合的过程，社会治理体系中，各主体的权力呈现出不对等的状态，也因此各主体可以获得的信息资源存在很大区别。因此，为了处理好智慧城市建设过程中的多元主体治理的关系，智慧城市建设应把公共价值作为自身建设的导向，积极探索DT时代背景下技术资源的分配机制，促使政府、公民和社会组织多主体间信息资源互通、数据资源共享，在简政放权的大背景下，构建起数字化、高效率的服务型政府。

4.2 数据平台融合机制

从IT时代到DT时代，云计算、大数据已经走进了人们的生活，改善或重建了城市的基础设施。基础设施融入数据与技术，从而实现了高度信息化，使得智慧城市建设成功赋能了社会治理。作为基础设施的数据平台，应与行政体制改革相融合，更好地发挥出智慧城市建设过程中数据、政府与公民的融合效应，从而有效促进社会治理能力现代化。

5 结语

DT时代智慧城市的社会治理能力现代化是一个发展的过程，它不断地进行融合与交互，它的效能不是传统功能的算术相加，而是对城市的各个要素进行整合，对所有的数据资源清洗后进行发掘和利用，目的是将短期的城市设施建设转化为长期的社会治理效能，为各主体、各阶层提供更为高效、高质的公共服务。