梁玉芳

（青海民族大学，青海 西宁 810007；厦门大学，福建 厦门 361005）

社区是构成社会的重要元素，也被认为是缩小版的“社会”。与此同时，在城市社会中，城市社区是一种基本的单元形式。在这一空间场域里蕴含着人与人之间的种种社会关系，众多社会群体和不同社会活动。人们可以透过社区观察多姿多彩而又万千变化的社会现象。[1]伴随着我国近几年的社会转型和体制转轨，经济社会相对以往实现了大幅的改变，要求必须要具备较强的治理能力，顶层高计与微观制度的匹配能否整齐划一，协调推进，这是现实对我们的拷问。而社区治理恰恰是国家与社会治理摆脱“困局”的一个节点，所以不断提升社区治理水平，有利于解决社会矛盾，穷实社会基础、强化社会和谐、维护社会稳定。因此，构建和谐社会必须努力建设社会主义和谐社区。民族地区城市社区因其特殊人群结构，特殊场域运行，特殊地位作用等因素，决定了它有着与其他省（市）不同的“身份”与“特质”。

一、青海省城市多民族社区治理特色

对于青海来说，其之所以产生了城市多民族社区，主要受特定因素影响。因此，同一般城市社区相比，具有许多新的特点。主要如下：

（一）鲜明的民族特性

作为城市社区的重要形式，青海城市多民族社区一方面具备一般城市社区所具有的社会性特点，另一方面又呈现出独特的民族性特点。比如，在很多回族居多的社区中，通常会设有礼拜场所以及清真寺等，而且其周边餐馆主要是清真类型。

（二）社区文化多元性

不同的民族其民族文化也各不相同，青海城市形成的多民族社区，使得在某一社区中，共同存在多个民族文化，具有一定的多样性特征。各族居民通过社区日常生活进行沟通，各种文化之间也发生着沟通与碰撞，由此形成了多元性的社区文化，呈现出包容并济，和谐共生等特点。同时，该文化会对社区内每一个居民产生影响，对于社区日常运转同样带来较大影响。

（三）生活理念现代性

伴随时代发展进步，很多少数民族的居民，并非传统印象中的形象，已经同现代城市居民并无显著差别，甚至在某些方面理念更加先进，比如对于自由平等更加重视，也非常关注维护自身利益。可以认为，社区中的少数民族居民，在生活理念方面，已与传统居民存在极大的差异，现代意义更加显著。

（四）社区治理的复杂性

是因为社区中的少数民族人口多数具有本民族特色生活方式，生活习惯以及价值观念等等，通常都会出现宗教活动场所、民族教育与保障政治权力等方面的问题。过去在推行社区管理中对少数民族人口诉求普遍有所忽视，由此使得民族纠纷与民族矛盾风险加剧。相对于普通社区而言，多民族社区要贯彻民族政策，这就使管理工作变得更为复杂。

二调研结果分析：青海省城市多民族社区治理困境

为了对青海城市多民族社区的管理现状有一个细致的认识，在统筹考虑行政区人口数量与社区数量及规模等因素的前提下，笔者选择了西宁市东关社区、德令哈市建设路社区、海东市平安区平安镇化隆路社区等3个具有较强代表性的社区进行了调研。

（一）调研对象社区的基本情况

鉴于本次针对多民族杂居社区开展调研，主要是为了了解其治理现状，所以调研小组在在统筹考虑行政区人口数量与社区数量及规模等因素的前提下，选择了西宁市东关社区等3个具有较强代表性的社区进行调研。

1.西宁市东关社区

东关社区地处青海省西宁市城东区东关大街北，西至花园北街，东至五一路，西至共和中路，北至湟水河南岸，南至东关大街路北，管辖面积1.5平方公里，民族组成成分复杂，经济困难群体众多。截至2019年辖区总人口38824人（汉族26113人，67.26%；少数民族12711人，占比为32.74%）。少数民族包括回、撒拉、土、藏等13个民族，以回族为主体，为典型的多民族社区。对多民族社区而言，它是多种民族杂居而形成的，从而使社区文化亦呈现出多民族所共有的特征。[2]对于此类社区而言，具有较为复杂的居民民族成分，在生活方式与文化以及宗教等方面相互交融，由此便产生了多元化的城市社区文化。

2.德令哈市建设路社区

建设路社区地处德令哈市河西柴达木路以南，辖区面积0.7平方公里，有住户2172户，人口6339人，其中，有蒙古、藏、回等13个少数民族，少数民族家庭542户，人口1443人，流动人口132人。

3.海东市化隆路社区

化隆路社区，辖区总面积3.5平方公里，辖区共有29个企事业单位，47个居民楼院，楼房223栋，社区居民3742户共9818人 ，主要是回族和藏族以及土族等11个少数民族。多年来，化隆路社区一直是综合治理先进单位、民族团结示范社区。

（二）社区治理特色调查问卷

本次调查的对象为西宁市、海东市、德令哈市3个社区内居民。总共发放247份问卷，收回238份问卷，统计有效卷数为204卷，有效回收率为82%。调查样本包括不同年龄层次、不同职业、不同社区身份的居民（见表1）。

由表1可知，第一，本次问卷调查的对象，性别比例大致均衡，男性与女性的人数分别是98人和106人；第二，居民年龄情况来看，主要是30—60岁年龄段的居民，其次是超过60岁的居民；第三，居民文化程度总体较低，57%的被调查居民其学历在初中及以下，仅有4%的居民有本科学历，而且主要是返乡大学生，同时还有很多居民的学历是中专和中职以及中技等，可以看出多民族社区居民对于应用型教育比较重视；第四，就被调查对象的政治面貌情况来看，58%的是群众；第五，从参加问卷调查的居民职业看，以离退休人员为主，比例达到了28%，但也有部分失业和待业，因而可得出结论：社区居民整体经济水平不高，选择“其他”方案者比例达1.7%；第六，在样本数据204名居民中少数民族比例较高，达到70%，回族最多，藏族次之，这和社区民族构成基本一致：从“其他”方案看，主要有东乡族、朝鲜族等，可见这几个社区是典型的多民族社区。

表1 社区调查样本概况

（三）青海省城市多民族社区治理困境

从调研中，我们发现这三个多民族社区治理都取得了相似的一些成效，如民族关系融合、社区满意度得到提高等。但同时，也发现存在一定的治理困境，表现如下：

1.多元共治社区治理体系尚未构建

这三个多民族社区与传统意义上关于社区主体的规定虽然相符，但是参与社区建设以及共享资源的程度，都出现了一定的失衡情况，导致社区治理机构的分工不明确，权力无法实现制衡。作为法定的居民自治组织，社区居委会在实际运作时，出现了“角度错位”的情况。根据调研情况可知，多数社区在治理时，政府过度发挥主导作用，未能考虑社区自身应具备的自主自治属性，过多地承担了行政职能，演变成片区管委会的下级机构。社区居委会并未以自治为基础，对社区居民的参与意愿进行调动，相反而是接受政府下派的各项工作任务，并接受其各种检查与评比，具有一定的官僚与行政色彩。经统计，本文在研究时，所选择的社区，每年都有较为繁重的工作任务，任务总量达到了300多个。其中，上级下派行政事务占比大约80%，可以认为政府将其很多工作下派到了社区，使得社区成为其延伸部门，由于社区权力有限，处境十分尴尬。一部分居民提出，很多本应由社区牵头处理的物业与换位等与居民实际利益切实相关的事物，却由于各种原因被搁置，有些问题还需要其他部门协助解决。在社区当中，社会组织的参与、沟通、反馈等，还有很大的提升空间。由此一方面使得政府行政投入大大增加，另一方面居民依赖政府的程度不断增大。

2.居民对社区公共事务参与程度较低

第一，居民对居委会的认知。目前，居民以社区作为办事部门或者党的组织所占比重较大，而政府则是以社区作为“传话筒”和辅助处理行政事务。

表2 您认为居委会的性质是？（N=204）

从调研中可以看到，大部分居民对于居委会的认识不足，未能意识到其属于群众自治组织。由此可知，在很多居民心中，居委会的形象比较官僚和行政化，导致居民同居委会之间，具有一定程度的隔阂。长此以往，社区、政府和居民之间，难以形成双向互动的关系。社区作为自治组织，缺乏承担其主要职能的主动性，对于居民的调动效果相对较差，同时居民自身的主人翁意识也比较薄弱。

第二，居民参与社区公共事务治理的程度。主要参考四个指标：“社区在制定内部制度等重大事件的决策之前，是否向您征求意见（表3）”、“对于社区事务，您是否提出过一些意见或建议 （表4）”、“投票选举有什么合理依据 （表 6）？ ”、“您对社区工作经费情况了解吗（表7）？”。

表3 社区在作出重大决策前是否征求过您的意见（N=204）

在问到 “社区在制定社区内部制度等重大事件的决策之前，是否向您征求意见”的问题时，表示肯定的受访者，只有31%。

从表4中我们发现，曾经有过向社区工作人员建言的受访居民，其占比大约只有二成。关于理由，在事后采访时，大多数接受采访的居民都认为这个机构没有就现实的问题做出回应，自己所提出的一些想法和问题等，并没有引起重视，得到实质解决。

表4 您是否曾经向社区提出过意见建议（N=204）

表5反映出居民在遇到困难时多半会选择向社区求助（67.7%），但同时也发现，有过向社区工作人员进行求助经历的受访居民非常有限。通过事后进行访谈可知，多数居民认为居委会对于一些实际问题不能及时解决，得不到有效帮助。

表5 是否愿意在有困难时向社区求助（N=204）

由调查可知，参与过民主选举的居民，其占比非常大，如表6所示。然而，投票所具有的指向性，并不能对自治意愿进行反映。针对居民代表投票情况进行调查时，问其投票选举有什么合理依据，结果发现选择事先指定的人的占比是61%，选择随大流的居民占比是22%，而只有17%的居民选代表。

表6 投票选举谁的依据是什么（N=204）

第三，民主监督。居民是否能够掌握社区工作经费的有关情况，可以对其民主监督进行有效反映。通过调查可知，在204个受访者当中，了解经费大致金额的占比是48%，超过一半的居民对社区工作经费情况并不了解（见表7）。

表7 您知道社区的工作经费大致是多少吗（N=204）

综上分析，居民参与社区公共事务的整体比例偏低，特别是宗教人士和少数民族流动人口，同时居民在实际参与社区各类工作时，话语权也十分有限。大部分的参与都是仪式性参与，主要是离退休女性群体，积极参与各类文娱健身活动，低保居民主体被动的参与一些利益相关的活动，广泛动员开展政治选举活动等。

3.社区人员专业素养有待提升，难以适应当前多民族社区建设工作的需要

对于多民族社区来说，其社区结构和关系相对较为特殊，由此要求社区工作人员应具备较强的综合能力。调研中了解到，就工作热情与奉献精神等方面来看，社区工作人员均有较大的优势。然而，就专业化情况来看，具备专业化知识技能的人员较为有限，特别是居委会的人员构成，文化程度总体偏低，由于了解民族政策与居民宗教信仰和生活习惯的程度比较有限，针对社区居民关系进行协调，维护区域安全以及对矛盾冲突进行解决等方面，难以获得相关知识与科学手段的支撑，导致问题无法得到及时有效的解决。在开展群众工作时，虽然需要一定的处事技巧与良好的人际关系，然而提升专业水平同样也非常关键。此外，在社区工作人员队伍中，男女比例失调问题也非常严重，具体如表9所示。

表8 您所在社区公布过经费收支情况吗（N=204）

表9 社区工作人员基本情况统计（N=125）

4.社团组织和商业企业参与不充分

首先，社团组织水平比较低，人员流动性强。受经济水平、教育程度等因素的限制，居住在城市社区中的居民，特别是迁出地经济条件比较差的少数民族民众参与公益事业的积极性不高。除了一些文艺活动可以自发组织外，社区志愿服务的参与度普遍不高，在各个方面情况都不佳，而且人员专业水平有限。社会和社区治理基本依靠政府的基层组织，治理呈现“单极化”，治理成本极高。此外，民族问题相对来说较为敏感，一旦发生民族矛盾事件，基层政府与社区管理组织通常会放松对成立少数民族社团组织的管理，也很少会限制其活动的开展。其次，对于此类社区的建设，一般企业都缺乏参与热情，积极性迫切需要提升。企业由于难以获得政府支持，无法得到财税等优惠政策，参与动力明显不足。对于具体的商业形态而言，主要是私人商铺，导致其服务质量与水平，难以得到有效保障。

三、青海省城市多民族社区治理困境归因

（一）城市多民族社区治理主体的治理能力不足

虽然，针对城市多民族社区进行治理时，已经开始关注多元化社区治理主体的培育，但每个治理主体的治理能力都不能满足治理现代化目标的需要。首先，社区经营的行政化倾向依然明显。上级政府交给基层部门的任务太重了，社区居委会忙于完成上级交办的任务，不能有效满足社区成员的多样化需求。结果是，那些应该被管理的人没有得到很好的管理，那些不应该被管理的人参与太多，这消耗了大量的社会资源，增加了治理成本，导致行政效率低下；其次，社会组织在社区治理中的作用非常关键。通常，一些社会组织，如非营利组织、居民单位和企业，可以调动丰富的社会资源，在传达不同民族成员的利益、和处理居民之间关系、居民和政府之间关系方面更灵活和创新。然而，对于城市多民族社区而言，社会组织的发展在实际运作中还不成熟。现有的一些社会组织缺乏参与社区事务管理的能力，不能准确传达不同民族成员的利益。最后，不同种族的成员对社区参与的态度更为冷淡。在现代社会，人们的经济联系和日常生活之间有着明显的分界线。虽然不同种族的成员生活在同一个社区，但他们的工作往往相距遥远，在工作中联系也不密切。对于现代社会的人们来说，经济联系比生活联系更重要。为了追求更多的经济利益，人们花费大量精力来维持他们的经济关系。在这种情况下，社区事务是对绝大多数社区成员日常生活的补充。面对社区公共事务，他们态度冷漠，社区参与意识普遍较低。总之，居委会、社会组织、第三部门的背后，大都具有一定的政府参与的元素，对于社区自治组织市场持续健康发展较为不利。

（二）居民素质有待提高

居民参与素质主要体现在社区居民对公民权利义务的认知程度和参与公共事务的行为意愿。通过开展学校教育与社区教育，能够达到共同培养的目的。对于多民族社区来说，居民受教育程度普遍不高，普及教育的程度还有待提升，素质水平有待改善等，与一般城市社区存在差距。在社区治理中，受教育水平较高的居民，可以更加准确地把握社区和个人的关系，获取信息的意愿与能力更强，投身社区治理的积极性也更高，进而帮助社区更好的进行民族自治。除此之外，具有较高文化程度的社区居民，掌握参与技能的情况更佳，其素质相对更高，对于社区公共事务处理具有更大的帮助。

现阶段，在开展社区教育时，以民族团结和思想政治主题教育活动为主要内容。这种教育内容更有利于稳定社区形势，建立和谐的民族关系，但在增强民主意识、培养法律精神和公众参与意识方面作用相对有限。因此，在实施社区教育时，低保居民与离退休党员以及楼长等是主要的受教育对象，未涉及社区多数居民。此外，对于一些社区，居民的经济收入普遍不高，因而很难实质性参与到社区活动。

（三）多民族文化思想间的冲突

对于多民族社区而言，其所具有的多民族性的特征，使其文化氛围更加丰富，有助于进一步发展社区的公共生活，对社区中的个人行为方式与思想观念会产生较大的影响，同时影响到社区的治理工作。而此类影响具有两面性，包括积极与消极影响两个方面。

第一，受教育水平。不同文化程度的民族对教育的理解存在差异。一些民族更喜欢学校教育，而其他民族更喜欢宗教知识和他们自己的传统文化。对于现代城市社区，由现代教育体系培养的居民，对于城市社区生活比较适应，对于社区治理的积极性相对也更高。但是，接受宗教文化教育的居民，对于社区治理的热情与精力相对较为有限。

第二，宗教文化。在特定条件下，宗教文化对于社会发展发挥了极大的促进作用，然而也存在很多不足。在当前社会中，每个人都享有宗教信仰的基本权利，政府也并未对此提出任何强制规定。然而，对于少数民族地区来说，难以避免宗教对其产生各方面的影响。主要原因是，宗教一头与精神追求相关，一头掌握大批信众，与信教群众的情绪甚至潜意识等直接相关。受情绪感染、行为动机等因素的影响，容易产生集体非理性行为。[3]当存在利益冲突和社会矛盾时，宗教很可能成为他人利用的工具，这不仅严重伤害了各族人民的心理，而且导致政府必须要进行干预，由此会弱化社区自治能力。

（四）多民族社区经济发展相对缓慢

社区经济同社区发展密切相关，不管社区为何种形态，经济都是其重要基础。通过发展社区经济，不仅有助于提高社区经济水平，而且满足了许多居民的实际生存需求，促进了居民满意度和认同感的进一步提高。此外，社区经济的发展可以极大地提高社区的经济实力，并解决一些居民的就业问题。目前，社区经济不能以市场的方式发展，特别是一些自筹资金能力差、经济发展水平不高的多民族社区，不具备适应市场发展的能力。因此，对于此类社区而言，社区经济的发展不仅需要个体经营人员的积极进入，还需要政府和社区的支持作用，建设政府主导的社区经济，充分发挥多民族文化资源的优势，创造具有浓郁民族特色的集体经营模式。[4]现阶段，本文所调研的社区当中，主要是散户经营，其特点是规模小且层次低，如小吃店和小超市等，并未构建起现代化的社区服务经济模式，无法适应市场需求，经营种类较为单一，基础较为薄弱，在一定程度上影响到居民参与公共社区治理。

（五）少数民族流动人口社区参与度低的原因

根据收集的数据，在多民族社区中，少数民族流动人口社区治理参与度低的原因，主要如下：

其一，生活和文化风俗习惯的差异。在生活与文化风俗习惯方面，17.9%的居民认为语言沟通较为困难，12.8%的居民存在宗教信仰问题，完全保留家乡风俗习惯的居民，占比在50%以下。对于其他一些居民，受职业和宗教信仰等因素影响，对于本民族的习俗，已经完全或部分放弃。

其二，经济水平较低。现代社会对于经济实力非常重视，经济水平的高低对个体或群体的社会地位及其社会活动的参与能力等，具有决定性作用。由上文分析可知，在社区的少数民族流动人口中，其从事的工作收入水平总体不高。就对其适应本地生活的影响因素来看，消费及收入水平，分别占比20.7%与14.5%，分列一、三位，合计占比超过1/3。

其三，社会地位的心理认同。就本次调研的社区来看，少数民族流动人口在评价其社会地位时，认为比较差的居民占比24%，认为比较低的居民占比大约31.3%，认为处于中等水平的占比19.6%，认为社会地位较高的居民占比12.8%。总体来看，在当地的社会地位中，少数民族人口总体处于中低水平。虽然在当前城市定居的意愿很高，但由于他们的社会地位相对较低，因而心理认同感也不高（见图1）。

图1 社区少数民族流动人口的社会地位心理认同

四、关于推进青海省城市多民族社区治理的对策

（一）建立分工明确、主体多元的治理结构

调研中发现，由于缺乏明确的分工与清晰的职责，虽然在社区中建立了党支部，具有领导地位，然而其治理主体，存在任务模糊与职责交叉等方面的问题。

从我国城市多民族社区自治力量的发展来看，市场主体、社会组织和居民自治都没有得到充分发展。因此，推进城市多民族社区治理，不能走西方国家完全自治的社区建设之路，而要寻求一条强大的社区治理之路综合考察社区内各个行动主体，只有中国共产党能够做到这一点：社区党组织能够利用自己的领导地位以及广泛和良好的群众基础，来督促社区行政机构改革，进一步发展城市多民族社区的自治力量，达到社区整合的目的。因此，要促进社区治理现代化水平的提升，应在社区运行的过程当中，充分发挥党组织的领导核心作用，要做好在不同民族成员中发展党员的工作，吸纳不同民族成员中的积极分子和优秀人才加入社区党组织，使得不同民族群体能够有直接的利益代表者，由此建立起各治理主体间地位平等的关系，同时实现资源共享与平衡互动等。最为重要的是，要对多元体治理权力的边界进行梳理，由此对党组织和政府以及社区的权限进行明确，使之回归到本应承担职责的位置上。在全市的各个社区中，要逐步引入物业组织，使之作为社区治理主体之一，运用市场化方式开展社区建设，也是促进社区多中心治理目标实现的重要方式。对于党领导工作体系来说，要对党组织在位但是不越权的意义进行明确，强化党建对于社区治理工作的领导，充分发挥党组织积极作用。

现阶段，要对社区治理模式进行创新，构建民族聚居的模式，必须要实施全面化的党建，充分发挥其引导作用。[5]具体来说，主要有以下两个思路：其一，基于党组织视角进行分析，在社区有关组织与活动当中，要巩固与加强党的领导地位，发挥党的先进性优势，改变过去党组织过于僵化的缺陷，优化工作模式，促使服务群众的能力得以有效提升；其二，基于党员视角可知，对党员实施素质教育，不断增强其服务意识，充分发挥其带头模范作用，以更好的方式方法对党的政策方针进行宣传，不断深化党同人民群众之间的联系。在社区治理中，尤其是开展社区党建工作时，基层党组织和党员发挥着支柱作用，其作用的发挥对于在少数民族聚居地区，夯实党的群众基础较为有利，可以在很大程度上保障党的执政能力不退化。

此外，对于政府来说，要重点做好宏观调控，提供好公共服务，完善好相关的制度等。[6]同时，对于各社区，要积极鼓励其对社区治理模式进行探索，确保其同社区实际相符。最后,对于社会而言,应由社区居委会负责承担居民自治的一些社会事务，居委会成员无需负责一些行政性的工作，而是主要做好居民服务工作，确保组织功能能够得以充分发挥。在具体实践时，针对少数民族居民，要重点考虑流动人口和低保居民的权益，将其作为居民代表的重要组成部分，鼓励多元主体以及各族居民，共同参与到社区管理当中。总体来看，在实施社区治理时，应对多方资源进行整合，构建起党组织引领、政府监管、社区运作，社会工作者、少数民族群众、志愿者广泛参与的网格化治理结构，实现多中心合作与平等协商。同时还要保有社区典型的民族团结和融合的特色。

例如，德令哈建设路社区党总支按照“强组织、服务居民”的原则，创新实施了“两个联合、三个微观、五个小工程”的服务模式，开辟了社区党建工作的新路子。该模式充分发挥为党员服务的先锋模范作用，实施“两个联盟、三个微观、五个小工程”（2+3+5），着力构建区域党建共建、精神文明共建、环卫共建，并共同管理公益事业，得到了一致好评。据了解，第二个联盟是社区党总支与所辖部队党支部、驻军的联合联盟；“三”是微观愿望、微观党课、微观服务；这五个小工程是小卡片、小广播、小电影、小广场和小报馆。社区党组织要密切关注居民个性化、多样化的需求，优化领导方式，更好地为居民服务，努力满足居民合理的物质文化需求。以在职党员为主体，积极开展以“微愿望、微党课、微服务”为载体的“三微”服务活动，组建各类志愿服务队伍，开展以“点燃微愿望、凝聚正能量”为主题的实践活动，开展大手牵小手圆梦活动，为老人打扫卫生、包饺子、免费诊所、为该地区的老人庆祝生日等。

（二）加强民族互嵌式社区环境建设

习近平总书记提出，“让城市更好地接纳少数民族群众，让少数民族更好地融入城市”[7]。因此，推进城市多民族社区治理，必须注重不同民族之间、不同民族与社区之间的融合，营造嵌入式社区环境，使社区内“各民族要相互理解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助，像石榴籽那样紧紧抱在一起”。[8]

1.实现民族团结，构建和谐民族关系

首先，在市场经济大环境下，面对社会流动性增强的现实和社区成员陌生化的问题，我们应该营造一个民族嵌入的社区环境，不断加强社区中不同民族成员之间的联系。

因为经济联系是人们众多联系中最牢固的一种。因此，各民族成员应成为一个经济利益共同体。鼓励有民族特色的产业发展。在政府部门、社区的帮扶下，就集体化生产，建立培训与加工基地，对其他城市社区的先进经验进行学习借鉴，组织待业居民，尤其是女性居民，参与就业培训，主要生产一些具有民族特色的手工艺品，构建出适应多民族社区和区域实际的生产经营与发展模式。通过该种方式，不仅对于保护传承以及发展特色手工产业较为有利，而且在提升社区经济和居民收入、加强不同民族之间的经济联系和共生发展的同时，还能提升居民参与社区各类事物的程度。

其次，对社区便民服务工作不断进行深化实施，注重通过民生改善增进民族团结。

第一，以社区服务为重点。调研中，可以看出对于一些多民族社区，民主进程相对滞后，当前社区居民的主要诉求并非为政治权利与基层自治，现有社区居民主要对社区服务、社区环境等较为关注。所以，对于所调研的社区，在开展治理工作时，重点应当是社区服务，基于此应不断强化该社区居民具有的社区和公民意识。比如，针对社区内的少数民族人口，为其提供一些活动的场所，可以建立具有其民族文化特色的活动中心以及一些宗教活动场所等，以此维护少数民族的宗教信仰自由与传统文化。对于多民族社区，应建立专门的服务队伍，尤其是汉族、回族、藏族的居民。

在社区范围内，通过提供多种类型的服务，不断强化各方主体的社区治理的参与意识，促使各方主体协同参与的能力不断增强。对于信仰宗教的居民，社区应加强与他们的双向互动。主要是与社区内的爱国宗教人士进行联系，由社区人员对其实施定期走访，同时不定期邀请一些知名的宗教人士，讲解党的宗教政策，促使此类居民能够更加认识到民族团结的重要性，更加清晰党所制定的宗教政策。如建设路社区始终以“民族无小事”的思想，以便民利民的服务作为创建民族团结进步示范社区的根本，按照不同年龄段、不同兴趣爱好居民的需求，将综合服务中心的打造成满足集娱乐、休闲、医疗而且全部免费的19个多功能室，初步形成了党员带头，各族群众参与，社会支持的社区工作新格局。

第二，对于少数民族流动人口这一特殊群体应给予重视，积极提供他们所需服务。例如，我们应该帮助刚刚进入社区的少数民族移民获得稳定的就业。为了追求更高、更好的生活质量，许多农村少数民族成员进入城市，生活在一些城市多民族社区。由于沟通等障碍，他们将无法顺利获得就业机会。在这种情况下，社区有必要采取措施帮助社区中的流动少数民族稳定就业，他们的子女就近上学、职业培训等。社区可以为他们提供相应的培训和就业指导，或者鼓励失业的少数民族成员在社区创业，例如帮助刚刚进入社区的流动少数民族稳定就业。并给予相应的优惠政策，提高他们的经济地位，增强社区认同感。对于具有较多流动少数民族人口的社区，设立联络站，以社区为依托，搭建专门的服务该群体的平台，为他们解答交通、就医、务工、办企业等相关政策问题，力求把问题解决在基层。社区工作理念要发生改变，尽可能获得其信任和合作，而不再是以往的防范为主的负向互动。

第三，要对社区居民内部矛盾的机制进行建立完善，疏通沟通民情的路径，做好各族人民调解工作，采用制度化的形式明确居民代表大会的地位，并长期实施，将其作为居民表达权利的重要平台。让各族群众怨有处诉、气有所泄、事有人管，遇事多商量、有话好好说，将矛盾化解在社区内部。

总之，组织部分社区服务队伍深入社区一线，大力开展基层宣传与维稳工作，进一步理顺情绪，对各类矛盾进行化解，消除各类疑虑，促使人心更加稳定。如化隆路社区在创建民族团结进步示范社区工作中，充分发挥少数民族的积极性，积极组织部分退休少数民族党员、干部、建筑管理人员成立由社区主任牵头的志愿服务队、冲突纠纷调解队、志愿巡逻队等，制定有效措施，千方百计开展民族团结进步工作，成为创建民族团结进步示范社区的有效载体。街道所辖各社区均建立了 “温馨家庭聊天室”“人民会议厅”和“居民会议室”，并每月举行一次舆情调研判断会，形成了覆盖面广、高效的舆情收集协调处理机制。格尔木市河西街道办事处还搭建社情民意倾诉平台，辖区内设立了“百姓议事厅”，开展“延时服务”，成立“天天敲门”服务队，实行”上门服务”等，更好地为各民族同胞服务。另外，充分发挥社区内宗教权威的作用，消除民族矛盾，调节各民族之间关系。最后，政府可以向国外开展此类工作的先进经验进行学习借鉴，不断优化社区的居住空间，鼓励居民采取混居与杂居等形式，并细化分解到具体的单元与楼层，促使不同的民族更加的团结，也能增进彼此之间的情感。对于条件较好的社区，可以开设社区幼儿园，收入不同民族的孩子，接受国家通用语言的教育，由此对其民族团结和国家认同意识进行培养。

2.加强城市多民族社区的多元文化建设

不同的国家有不同的文化。民族文化一旦形成，就会对民族成员的社会行为产生显性或隐性作用。它对国家成员的行为和价值取向具有重大影响，具有很强的可持续性和稳定性。社区内民族的多元化形成了文化的多元化，而其中存在共生关系的文化，为构建民族文化生态系统，提供了良好的条件。在社区成员之间，通过进行各种互动，会产生相互影响，由此促使其文化体验与认知逐渐相同，而地缘归属感与心理认同感是其核心所在。空间的互嵌只能为各族群众交往提供条件，但并不会自然形成守望相助的友好关系。“文化认同的层次相对最深，对于民族团结与民族和睦意义重大。”[9]所以，从某种程度上来说，城市开展多民族社区治理，其切入点应是文化建设，以多样性的社区文化做支撑。这种社区文化是以不同民族成员的文化认同为内核的，它是民族互嵌的纽带。

首先，要求党政机关做好社区主旋律的宣传，大力宣传铸牢中华民族共同体意识，加强“五个认同”教育，从不同民族的文化要素中提炼出平等、诚信、正义等共同的社会道德要素，努力培养社区发展所需的参与意识、监督意识、认同意识、规则意识、权力意识、义务意识和平等意识。

其次，现代社区的居住形式与传统相比，封闭性更强，并且随着传媒技术的发展，居民足不出户的时间增长。因此要在社区内大力开展各族群众喜闻乐见的文化活动，加强城市多民族社区成员，尤其是不同民族成员之间的交往。让他们走出来玩到一起，学到一起，潜移默化，通过实施各类联谊与文艺活动等，促使少数民族人口同本地居民之间进行更多的互动交流，让他们交朋友，做和睦邻居。

再次，营造一种开放包容的社区文化，在尊重各民族文化的同时促进多民族文化的互融。对待少数民族文化的态度同样决定了文化互嵌的厚度、广度和深度，不能让错误观念有市场，消除文化歧视与排斥。应在城市社区文化设施建设和各种文化活动的设计中，考虑到少数民族语言、宗教、禁忌习俗的特殊性，融入各种民族文化元素，将少数民族的文化需求纳入社区公共文化服务体系建设之中。要着力消除不同民族之间，在生活方式与风俗习惯等方面所具有的隔阂，营造出具备多元化特征的社区文化，尊重不同民族成员在社区发展过程中发挥的积极作用，使不同民族成员可以感受到来自他族的认同，促使其社区认同感与文化归属感进一步增强，实现各民族文化的交往交流交融，使被动嵌入变为主动融入，创造各民族共居、共学、共事、共乐的社区环境。

另外，国家民族政策和社区治理政策也可以通过这些易于理解的民族文化活动传达给社区成员，以加深他们对政策和准则的理解和支持。如化隆路社区组建武术队，42名队员都来自不同的民族，用退休老干部、队长孙凤莲所说：“打太极拳既能强身健体，又能增进邻里感情，进一步推动社区发展。”社区还开展了“包粽子”“拔河““刺绣”等文体活动，邀请少数民族群众参与其中，加深广大群众对少数民族风俗文化的了解，增进各民族之间的友谊。疫情期间，社区老党员带头捐款捐物，并带领社区文艺队老党员编排了疫情防控快板，通过微信群传播的方式，开展线上宣传，并经常使用一些通俗的话语，将各类惠民政策和民族政策等，为居民进行讲解，非常受小区居民的欢迎。

值得一提的是，要对社区文化建设的方式，及时进行转变。现阶段，对于很多城市社区来说，在促进社区文化建设方面，主要发挥行政权力手段，目的在于落实上级单位所下派的各类任务，但是不管是活动内容，还是活动方式等方面，均存在一定的不足，社区居民在参与社区文化建设方面，内在动力明显不足。所以，对于一些社区来说，即便民族关系较为融洽，但是在参与社区公共事务方面的程度依旧非常低，主要是在小范围内，所开展的民族日常交往活动。通过对社区文化建设进行创新，有助于多民族社区治理有效性的提升，在具体实践时充分发挥民族间友好的基础，搭建发展民族文化的良好平台，使得传统民族节日的社会与文化功能得以充分发挥，对于对民族文化进行保护与传承和创新等，均具有重要作用。[10]在社区发展规划中，把多民族社区文化建设纳入其中，实现民族工艺经营生产和民族文化的衔接，使得各民族的文化优势得以充分发挥，着力打造与本社区特点相符的文化产业。通过该种方式，不仅可以传承民族文化，实现经济收入的增加，而且有助于各族居民幸福感和获得感的增加，切实提高居民的生活水平。

3.增强不同民族成员社区参与的意识和能力

不同民族成员作为社区公共服务的持有者，也是城市多民族社区治理的主体之一。因此，疏通社区成员需求的表达，提高他们的社区参与意识和能力，是城市多民族社区治理现代化的关键步骤。要做好这一点，首先，社区成员参与意识的产生和发展主要在于社区内成员利益相关性的逐步增强。因此，政府应完善社会保障体系，政策的实施应更贴近社区成员的生活实际，使社区成员能够感受到自己在社区中的利益在不断增强；其次，对于社区中不同民族的成员，要确保表达其利益诉求的渠道畅通，使成员能够通过正式渠道顺利表达诉求，并得到满意的答复；第三，针对开展的有助于参与技能提高的活动，要强化宣传力度，充分发挥公示平台、电话等传统的宣传方式和微信、微博等新兴媒体将社区工作、社区活动等，采用水平化的方式进行传播，将同各民族利益有关的信息，及时进行公开，促进社区公信力的增加。通过这些手段使得成员明确自己在社区中的主体地位，提高成员参与社区治理的能力。与此同时，居民参与公共事务的渠道进行拓宽，并对具体的参与途径进行积极探索。通过引导居民积极参与民主选举和民主决策等政治事务，促使公众在此过程中，实现话语权的不断提升。要完善居民协商议事制度，转变以往实施的层级对话的方式，鼓励居民将其合理的利益诉求表达出来，用制度形式巩固确立居民代表大会的地位，并在社区内长期实施。

（三）鼓励培育各类社团组织，支持其与企业参与社区建设

在国外，不管是自治型、政府主导型的社区，企业与社团组织发挥的作用都非常大，可以对政府与市场失灵等方面的问题，进行有效弥补。然而，对于我国来说，在社区范围内，企业与社团组织均未能实现健全的发育，导致其对于社区事务缺乏参与积极性。因此，要鼓励培育各类社团组织，并支持其同企业一道，共同参与建设社区的过程当中，利用多方资源使社区服务更加多元化。

第一，充分发挥公益团体和慈善机构等非政府和非营利组织的作用，促使社区获得更多品类的公益服务。如鼓励少数民族宗教团体、志愿者组织积极参与城市多民族社区公益性服务。

第二，鼓励社区居民自发成立各类民间团体，如娱乐文艺等，促使少数民族在歌舞方面的优势可以得到充分发挥，优化社区社会结构与社区环境。如西宁市东关社区自发组织的社区模特队，由各民族成员参与并参加各类比赛，不仅使得居民的文化生活更加丰富，社区活动更加多样，而且促进了民族团结。

第三，政府要针对性的制定政策与财税优惠等措施，鼓励企业积极参与社区治理，为社区发展提供商业服务。可以由社区居委会牵头，选择同社区居民生活具有紧密联系的物业与商业企业，将其引入到社区当中，并结合少数民族居民的特殊需求，引入清真餐厅等更加符合实际的商业企业，进入到社区为居民提供服务。

（四）建设社区工作的专业化队伍

就现阶段社区治理的专业程度来看，培养专业的社工队伍非常关键。在进行队伍建设时，要充分利用现有人才，合理进行人才配置。明确人员编制数量，结合实际对人员的性别和年龄以及民族进行搭配，并对人员结构不断进行优化。在进行人才选拔时，要首先考虑社区领导的选用需求，提高专业人员晋升比例，并深入发掘少数民族干部，稳定年龄阶梯。其次，要着力促进社区居委会人员专业素质的提升，针对居委会管理人员，为其提供民族工作与社区服务等方面的培训，促使其技能水平不断提升，并不断强化其为社区和居民提供服务的意识。最后，建立完善社工职业资格认定制度，逐步提高准入门槛，尽快实现持证上岗，不断提升社工队伍的专业性。笔者以为，这三个社区可考虑吸收一部分少数民族群众进入社区工作队伍中，如网格员岗位，特别是一些短时间中无法就业的少数民族流动人口。此举一方面可实现就业率的提高，另一方面社区民族工作的顺利开展需要这些民族干部。

对于西部落后地区的社区来说，很重要的一点还要设法提高社区工作人员的福利待遇，用待遇留住人。如在调研中我们发现社区网格员工作任务繁杂，但每月只有一千多元的工资，严重影响了他们的工作积极性。

（五）开展社区信息化平台建设

在疫情防控中，“大数据+网格化”管理发挥了重要作用。可见信息化、网络化已经成为当前开展社区治理非常重要的形式，即便对于具有较高异质化程度的多民族社区，也在逐渐转型为现代化的社区。通过不断强化建设社区信息化平台，对于激发居民集中讨论公共事务的动力较为有利，而且对于社区公共空间构筑等也具有积极作用，促使各个治理主体能够建立良性互动的关系。与此同时，要从便民与利民的角度，更好的服务于各族居民。调研的这几个社区少数民族人口本来就较为集中，同时具有显著的贫富分化特点。不管是了解掌握现代科技的程度，还是经济收入抑或是受教育程度等，均使得居民在参与社区公共事务时，无法发挥信息技术的作用。

所以，针对信息化平台进行建设时，应注重结合社区自身特点，当前时期还应高度重视传统宣传方式的作用，借助人情关系网络治理社区。对年轻化、收入层次较高的居民，可以利用网络传媒的方式，鼓励其参与社区治理。通过对宣传和动员的方式进行合理应用，促使居民认同社区的程度进一步提升，促使居民凝聚力的提升。此外，要加大推广社区微信公众号以及门户网站等的力度，发挥信息技术在社区治理方面的作用，将其与各族居民的日常生活相结合，加快推进智慧社区建设。

（六）鼓励青年融入社区

青年和未婚者本是社区生活的关键群体，但在社会竞争剧烈的今天，工作挤占了大量时间，而且在参与社区活动时，缺乏机制支持，年轻人很少走入社区，参与治理，这一问题在多民族社区中具有普遍性。但从抗疫战争的青年行为中，我们看到了吸引青年融入社区参与治理的更多可能性，也看到了它是提升社区活力的重点，因此必须寻求新的参与机制。如上海市以团市委做为组织基础，鼓励引导团青骨干按照相关法律法规的规定，进入业委会各族，以此参与社区治理。目前，全市范围内“社区型青年中心”的数量已经突破400个，使得青年在参与社区治理时，获得了空间条件的支持。此外，该市对青年社会组织、志愿者组织走进社区等进行积极探索，充分组织和发挥年轻人的作用，搭建参与平台，打造青年社区。

笔者认为，上海市的此项机制对于青海具有极大的借鉴意义，因为共青团做社区工作，最大的优势在于能发现、培育、凝聚一大批在基层开展工作的青年骨干，且城市多民族社区自身也有这方面需求，可以将二者结合起来，实现资源匹配和配置，为青年人的参与提供平台和智力支持。

（七）推进社区民族团结的法治保障

社会要实现良性发展，需要确保城市多民族社区的稳定和安全。要实现这一目的，需要针对此类社区，不断加强民族法制建设，由此促使社区更加和谐。在开展社区民族工作时，应以民主和法治为基础，深入贯彻落实民族平等和民族团结，促使民族工作获得法律依据。

第一，建立完善社区法律体系。充分发挥法律作用，对社区的权力范围与自治权限进行明确，明确基层政府的权力范围。

第二，强化社区执法力度。要着力增强社区范围内各类执法的力度，并促进执法者素质的不断提升。社区在调解矛盾与处理法务工作时，司法警务室发挥着专属办公的作用。在社区范围内，要着力推动司法警务室联动作用的发挥，借助社会资源更好的帮助服务社区居民，设立法务援助站，为居民提供便民志愿法律服务，在着力减轻居民的经济负担的同时，对各类矛盾和纠纷进行有效调解，由此对多民族社区内部居民间的关系进行努力协调，并对社区内的各类矛盾进行化解，促使社区治理水平不断提升。在进行社区治理时，要提升执法力度，要求治理主体要科学管理社区执法工作，不断增强居民的法律意识与法制观念。同时，针对社区工作人员，要加强培训力度。

第三，营造社区法治文化氛围。通过建设法治文化，对于强化公民法律意识，培养其法治精神较为有利，进一步融合法治概念和民族文化，维护社区稳定，不断强化精神支撑。社区要结合民族工作相关规定，加大对民族政策和相关的法律法规宣传的力度，并结合实际开展普法工作，维持社区稳定。除此之外，社区要组织居民定期参加一些法治宣传方面的活动。通过同社区周边的企业和学校等，建立合作关系，共同开展各类活动，促使居民参与积极性不断提升，由此提高居民关注法治的意识及重视程度等。

五、结 语

基于民族团结和稳定发展前提青海多民族社区在发展社区时，将构建和谐的民族关系作为首要任务。多数城市社区依旧按照政府主导的模式进行社区治理，主要受传统社区管理方式以及社区居民的公民意识和能力等因素影响。

现阶段，国内城市社区的发展都在转向现代社区治理模式，由此使得多民族社区更加应该践行和谐社会理念，继承发展民族团结理论，推动社区治理水平的提升。通过对多中心治理体系的构建，促使各方主体的权力和边界更加明确，由此推动各族居民对公共事务的参与意愿更强，并不断提升其参与能力。

在此，应认识到，相对于内地城市社区，多民族社区的建设大都较为滞后，公共设施与民族服务还有很大的提升空间，而且在社区治理中，政府的作用与地位依旧居于主导位置。所以，要充分结合地方实际和各族居民实际，对社区治理模式进行完善，充分发挥社区文化和经济建设的抓手作用，推动各族居民生活品质的提升。同时，通过增强邻里互动，推动居民积极参与公共事务。 但城市民族社区工作也有其自身难点，表现如下：

（一）在社区治理中，跨地域、跨功能、跨部门整合的问题

具体体现在服务管理少数民族流动人口方面，它形象地被称为“三不适应”，即外国少数民族在同一个城市生活和管理的不适应；城市汉族居民的生活习惯与外来少数民族的生活习惯不相适应，城市管理部门和社区也不适应外来少数民族涌入城市带来的各种管理问题。

从目前城市管理的过程和效果来看，少数民族流动人口不仅比普通流动人口更难管理，而且依赖于传统的政府自上而下的单边管理，与当前市场经济背景下，少数民族群众进城的实际需求与特点等并不相适应。应当说，我们应该以系统性视角审视这些问题，力图打破行政体制条块分割的束缚，摒弃政府职能部门争资金、争项目、争政策的传统套路，把政府其他各部门和社会各力量都整合起来，形成促进各民族团结、共同繁荣的治理合力。因此，基于整体性治理视角，为少数民族流动人口提供服务管理，可以通过相互协作得以实现，在此过程中坚持组织协同、社会服务导向等，对于重视整体利益程度的提升更加有利。在此背景下，在建设治理机制时，城市多民族社区更应该认识到党政领导力量的“元治理”作用，同时也应清醒地认识到政府并非社区治理的唯一主体。以往那种政府单方面管控多于社会服务的倾向应克服，因为那样很难落实少数民族流动人口应有的权利。政府角色应由划桨改为掌舵，负责提供基础支撑，将社会与市场前置，进而为服务对象提供更直接、具体的社会化服务，有助于对多方力量进行动员，促使城市民族间加强交往交流和交融。

（二）城市社区民族事务治理中的法治化、社会化、精细化耦合问题

客观地说，无论是在中国历史发展的总体格局中，还是在当今世界民族问题发展的大背景下，中国共产党领导下的民族工作都做得很好。目前，城市民族社区的民族关系主流良好，民族团结基础牢固。但也应看到，针对城市社区民族工作，缺乏可操作性较强的配套立法准则，难以对民族关系进行有效的调解，现有的政策法规只能在市场经济条件下原则上保护少数民族移民的权益，使得社区中的许多民族问题仍然依靠行政调解来解决，这不利于开展社会化工作的趋势。对于城市多民族社区，在处理民族事务时，应运用法治思维与规范手段等进行协调。要促进法制优越性的充分发挥，对各主体间的权责关系与法律体系进行完善，在各个环节与阶段中体现法治精神。与此同时，在治理城市民族社区的民族事务时，需要精细化的进行处理。对于不同的人群，制定的治理策略也应各不相同，要能够整合发挥经济和法律以及文化等多种方式，实现综合治理，实现网络化治理，弥补传统方式方法存在的不足。因此，主张将法治化、社会化、精细化，当作紧密关联的有机整合，充分发挥其协同作用。