张 敬

（中南财经政法大学 刑事司法学院，湖北 武汉 430073）

一、检察机关机动侦查权概述

我国监察体制改革后形成了“一府一委两院”的新格局，职务犯罪的侦查权随之由检察机关转移至监察委员会。相应地，新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）再次明确了检察机关机动侦查权的法律地位。事实上，机动侦查权并非一时兴起之物，也非舶来品，其从1979年设立之初至今历经了长期的发展。

（一）检察机关机动侦查权的概念

在我国的侦查活动中，公安机关与检察机关作为两大侦查主体，负责证据收集等相关诉讼工作。依据新修订的《刑事诉讼法》的相关规定，检察机关侦查权可以分为机动侦查权、补充侦查权以及自行侦查权三种类型。[1]

机动侦查权被认为是检察机关侦查权不可或缺的组成部分，在立案监督环节发挥着巨大的作用，但是目前学界对其是否应当保留持有不同意见，并且在持保留意见的学者对机动侦查权的界定也并未达成统一。目前对检察机关机动侦查权界定的争议中，比较有代表性的观点之一是将机动侦查权从内涵和外延两个维度进行定义。广义上，检察机关机动侦查权是指检察机关在履行法律赋予的监督职能时依照案件侦办情况，在法律规定的范围内裁量行使的立案权力。狭义的检察机关机动侦查权，指人民检察院依据法律赋予的扩张性权力，根据案件实施情况及侦查需要对自身管辖之外的刑事案件视情行使的侦查权。[2]这样的划分标准同样有待考究，但是两者之间的共同特点对于我们理解检察机关机动侦查权的概念有所帮助，一是检察机关要依据自身认知予以裁量该案件是否能够启动机动侦查权程序，是检察机关在非常态下具有的侦查权；二是机动侦查权的行使也是履行法律监督职能的重要体现。

从实质上看，检察机关机动侦查权，是指检察机关在综合考量自身地位、待侦案件性质、外部舆情等因素的基础上，对法定案件以外的刑事案件进行直接立案的必要性进行认定、决定及实施的侦查权力的情形。[3]

（二）检察机关机动侦查权的历史沿革

我国《刑事诉讼法》经过了三次修改以后，检察机关机动侦查权也随之历经长期发展。这些变革也着实反映了我国理论界以及实务界对于检察机关机动侦查权的饱受争议之处，至今仍存在着是否应该赋予检察机关机动侦查权的质疑。检察机关机动侦查权在法律规定中有迹可寻是在1979 年《刑事诉讼法》，其第十三条第二款11979年《刑事诉讼法》第十三条第二款规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及 人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”规定了检察机关可以立案侦查的三类罪名，并且设置了兜底性的规定，即检察机关可以侦查其认为需要自己直接受理的其他案件。这是一次质的飞跃，检察机关行使机动侦查权自此有法可依。检察机关机动侦查权对于维护法律权威、确保司法公正、提高国家机关的公信力等具有至关重要的作用，其也是检察机关进行法律监督的强有力的工具，解决了公安机关不予立案或者是立案后消极侦查的难题。

但是，该条款除了规定行使机动侦查权的主体为检察机关外，对于适用范围以及启动程序并没有做出相应法律规制，宽泛地讲，不论是何种犯罪，只要是检察机关自身认为该案件需要自己直接受理，均可进行立案侦查，这就难以避免检察机关滥用机动侦查权的情形发生。

基于上述问题，我国立法机关在1996 年对《刑事诉讼法》进行修改时，着重对机动侦查权的适用范围做出规定，其第十八条第二款21996年《刑事诉讼法》第十八条第 二款规定：“……对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”进一步限缩了检察机关行使机动侦查权的案件范围。通过对该法律条文的分析剖解，可以从以下几个方面加深理解：其一，机动侦查权的适用对象限制为“国家机关人员”；其二，可以适用案件性质限制为国家工作人员利用职权实施的犯罪；其三，检察机关行驶侦查权的案件轻重程度限制为“重大的犯罪案件”。同样地，对检察机关机动侦查权的启动程序也做出了规定，即必须“经省级以上人民检察院决定”，才能动用机动侦查权。之所以做出上述修改，是因为传统的由下向上的层层申报往往效果不佳。基于检察机关上下级之间的领导与被领导关系，一般禁止越级汇报，基层检察机关需要向其上一级人民检察院，即市级人民检察院汇报，再由市检察院报请至省级人民检察院批准，在报请过程中必然会消耗时间，有可能会延误案件侦查的时机，增加了侦破案件的难度。2012 年修订的《刑事诉讼法》并没有对机动侦查权作出相应修改，而是继续延续了1996年《刑事诉讼法》的规定，此处就不再赘述。

2018 年修订的《刑事诉讼法》在监察体制变革的背景下，为了协调刑事诉讼与监察的衔接，保留了检察机关机动侦查权，并且也对该权力做出了相应的调整。2018 年《刑事诉讼法》第十九条第二款12018年《刑事诉讼法》第十九条第二款规定：“……对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”对检察机关机动侦查权的适用范围再次进行限制。涉及到案件管辖机关的因素，即国家机关工作人员实施的重大职务犯罪案件原则上属于“公安机关管辖”，这就与监察委职权犯罪的调查权有所区分。从适用空间上看，检察机关机动侦查权在逐步限缩，但检察机关的法律监督职能由宪法进行了顶层固定。[4]

二、检察机关机动侦查权保留的必要性

我国《刑事诉讼法》经修改后，刑事诉讼从“侦查—起诉—审判”的传统线性诉讼构造向“侦查—起诉—审判”与“调查—起诉—审判”并存的二元线性诉讼构造转变。[5]监察体制的改革与刑事诉讼构造的变革，使检察机关机动侦查权与公安机关侦查权、监察机关的调查权之间的关系产生了较大的变化，但三者之间的互动绝不是此消彼长或者相互取代的关系。

（一）监察委员会的调查权并不能取代检察机关的机动侦查权

检察机关机动侦查权作为检察机关侦查权的一个分支，其性质应取决于检察机关侦查权的性质，而关于检察机关侦查权的属性一直有行政权说、司法权说、法律监督权说的纷争。实际上，检察机关的侦查权应归属于法律监督权，其一，我国宪法明文规定，检察机关是法律监督机关，其工作是围绕着法律监督而展开的；其二，检察机关侦查权的目的即监督国家机关工作人员，杜绝其重大的职权犯罪，监督公安机关的立案侦查，以防有案不立或消极侦查的情形发生。由此，检察机关机动侦查权应当属于法律监督权。

监察委员会与人民检察院虽然同为监督机关，同样是办理一部分国家机关工作人员利用职权犯罪案件，检察机关机动侦查权与监察委调查权的侧重点不同，无论是在启动程序上，还是在案件适用范围上都大不一致。具体体现在以下两个方面：一是，从两机关行使职权所追求的目标来看，监察委员会是整合各项反腐力量，构建集中统一、权威高效的监察体制，其调查活动并不能被纳入刑事诉讼的范畴；而检察机关则是其自身认为有侦查的需要，经省级以上检察院的决定后进行立案侦查，启动刑事诉讼程序。二是，从两机关的监督对象来看，监察委员会是全面地监察拥有职权的国家工作人员，以防其权力异化；而人民检察院除了对侦查活动进行监督外，也监督各个国家机关的执法执政行为。[6]因此，监察体制的改革带来的直接影响是检察机关侦查权适用范围的限缩。但是，检察机关机动侦查权并不能因为其适用范围的不断限缩而被剥夺，也无法取代宪法赋予检察机关监督其他机关工作的职能。

（二）公安机关的侦查权也不能取代检察机关的机动侦查权

作为侦查机关，公安机关负责侦办普通刑事案件，通过惩罚犯罪以维护公民的切身权益，确保社会的平稳有序；而《刑事诉讼法》修改后的检察机关机动侦查权的适用范围仅仅是本属于公安机关管辖的国家机关工作人员重大的职权犯罪案件。这种特殊的案件类型，体现了检察机关行使侦查权“谦抑性”的特点。因此，检察机关机动侦查权与公安机关的侦查权的实际运行效果并不相同，检察机关机动侦查权并不能因为其适用范围的不断限缩而被取代。

2018 年《刑事诉讼法》第十九条第二款的规定可以分为两部分，其前一部分规定了人民检察院可以对司法工作人员滥用职权、侵害公民权利、损害司法公正的犯罪行为予以立案侦查，发挥其诉讼监督职能。同样的逻辑适用于其后半部分关于机动侦查权的相关规定，即机动侦查权适用的案件范围可以依据启动条件的差异，分为不宜由公安机关直接侦查的案件和公安机关不愿侦查的案件，在案件侦办过程中发挥其立案监督职能。[7]

第一，不宜由公安机关直接侦查的案件。这类案件的行为实施人一般是在地方有着一定号召力和影响力的政府官员，或者是公安机关内部工作人员，都在一定程度上加大了公安机关侦查的难度。国家机关工作人员利用职权犯罪的案件，不仅仅侵害了受害人的合法权益，更为突出的是严重损害了司法公正以及国家长久发展所依靠的公信力，这与我国专群结合的政策方针背道而驰。比较有影响力的政府官员，往往会结交其他部门或机关的重要工作人员，极易形成权力异化的情况。公安机关在侦办此类案件时，往往牵涉较多政府官员，容易受到来自地方政府的权力干涉，无法实现公安机关侦破案件的目标，也容易在公安机关内部形成不良的风气。公安机关内部的工作人员利用工作之便谋取私利的案件，仍然交由该公安机关侦查，办案人员是否会严格依法侦办是难以保证的，即便办案人员能秉公执法，也会大大削弱刑事执法公信力。我国“一府一委两院”的新格局意味着人民检察院依法独立行使职权，任何组织和个人都不得加以干涉，这与公安机关的行政权属性形成鲜明对比。一方面，人民检察院可以作为侦查的后备力量介入案件，能够确保案件的公正审理，防止公民的切身权益遭受侵害。另一方面，人民检察院作为后备力量，有可能随时介入案件也在无形之中给了公安机关压力，迫使公安机关依法侦查，导致不宜由公安机关管辖的案件却继续侦查。上述情形主要体现在公安机关对不宜由其管辖的案件，通过更换管辖机关，交由其他与本案无利害关系的公安机关办理以完成案件的侦破，正是机动侦查权所具备的“谦抑”“后发”特性督促着公安机关，预防了案件审理不公的潜在风险发生。

第二，公安机关不愿侦查的案件。此类案件是公安机关应当立案侦查却不立案侦查的案件，或者是公安机关虽然立案但消极侦查的案件。国家机关工作人员利用职权犯罪的案件侦破难度大困扰公安机关立案侦查，原因除了上述所提及的权力干涉之外，犯罪嫌疑人一般具有较强的反侦查能力，能够在犯罪行为暴露之前将证据予以销毁，致使侦查程序难于正常进行。2019 年正式施行的《人民检察院刑事诉讼规则》中第五百六十四条第二款对检察机关机动侦查权的启动条件作出了限制，只有当人民检察院通知公安机关立案而公安机关在收到立案通知书超过规定时间期限后仍不予立案时方可行使机动侦查权。实际上，在人民检察院向公安机关发出立案通知书之前也有一些前置程序，人民检察院发现公安机关有当立而不立的案件时，首先应当在审查后要求公安机关说明不立案的原因，接着当人民检察院认为公安机关所提供的理由不足以成立时，经过人民检察院检察长或检委会商议认为需要立案时，检察院应当发出纠正违法通知书。公安机关仍不纠正的，报上一级人民检察院协商同级公安机关处理，同时向其发出立案通知书，此时公安机关依旧不予立案时，人民检察院才有启动机动侦查权的可能性。此类案件中启动的机动侦查权已经完全内嵌到立案监督的整个过程中，成为保障立案监督效果的最后手段，是人民检察院行使法律监督的内在体现。[8]

三、我国检察机关机动侦查权存在的问题

此次新修订的《刑事诉讼法》对检察机关机动侦查权的适用范围做出了限缩，及时对因监察体制改革而引起的职权犯罪案件管辖混淆问题作出立法回应，同时，负责机动侦查工作的检察机关渎职犯罪侵权部门转隶至监察委员会，给检察机关自身职能以及侦查工作造成了一定程度的影响。

由于国家监察委员会的成立，近几年关于人民检察院立案侦查的数据无从考究，仅依据2009-2013 年《中国检察年鉴》人民检察院直接立案侦查案件情况统计表来考察检察机关行使机动侦查权侦办案件的使用频率，2008-2012 年全国检察机关直接立案侦查的案件数量分别为33546 件、32436 件、32909 件、32576 件、34326 件，刨去如贪污贿赂、滥用职权等几项重点罪名之后剩余的其他案件数量分别为756 件、745 件、755 件、532 件、515 件。由此看来，初步估计每年全国检察机关立案侦查的其他案件数量在500-700 件左右。该数据还包含检察机关行使机动侦查权的案件在内，也就意味着检察机关行使机动侦查权的案件数量相较于检察机关直接立案侦查的案件数量少之又少。以《刑事诉讼法》第十九条第二款为视角进行考量发现，机动侦查权行使频率低的原因在于人民检察院在行使机动侦查权时面临着适用范围模糊、案件启动繁琐、行使机关权限分工不明等诸多问题。

（一）机动侦查权的适用范围模糊

从检察机关机动侦查权的相关规定来看，该项权利的适用范围可以分为：检察机关行使机动侦查权立案侦查的案件原本的管辖主体为“公安机关”；检察机关行使机动侦查权立案侦查的对象为“国家机关工作人员”；检察机关行使机动侦查权立案侦查的起因为“利用职权实施的犯罪”；检察机关行使机动侦查权立案侦查的案件轻重程度为“重大犯罪案件”。在司法实践中，前三点的适用范围限制都有具体且确定的法律或司法解释可寻，但是关于“重大犯罪案件”的各个司法解释不尽一致，并没有统一可操作的标准。在实际办案中依据检察官的个人判断，难免存有偏颇。如可能会造成一些本应立案的案件，在经过判断后作出不立案的决定，从而使违法犯罪嫌疑人脱逃法律的追究；又或一些本不该立案的案件，经研究后作出立案的决定，一定程度上是对司法资源的浪费。

（二）机动侦查权的启动程序繁琐

从我国《刑事诉讼法》的沿革来看，关于检察机关机动侦查权的启动程序，2018 年新修订的《刑事诉讼法》继续沿袭了1996 年《刑事诉讼法》中的规定，即案件只有在“经省级以上人民检察院决定”后才可以启动机动侦查权。一般而言，省级以上人民检察院具有较强的裁量能力以及较高的权威，能够较为公允地判断出一个案件是否应当由检察机关启动机动侦查权进行立案侦查。这样的规定能够有效地遏制人民检察院因其能力不足或心藏私利而滥用机动侦查权的现象。对于其不足之处，在前述第一部分中也有提到，基于人民检察院上下级关系，基层人民检察院不仅要在逐级上报案件，还要等待省级以上人民检察院决定，案件的犯罪嫌疑人可能会借机流窜，案件证据也可能随着时间的推移而难以收集，这对基层检察院案件的侦查极为不利。

（三）机动侦查权的行使权限划分混乱

新修订的《刑事诉讼法》除了对检察机关行使机动侦查权侦查案件的适用范围作出限缩之外，还要求检察机关行使机动侦查权的案件必须是原本属于“公安机关管辖”的案件。该项规定很好地解决了检察机关与监察委员会管辖案件范围的界定问题，但是存在检察机关与公安机关权限不明的情形。在司法实践中，对于不宜由公安机关立案侦查的案件，检察机关行使机动侦查权进行立案侦查的情况少之又少。由于公安机关办案的相对封闭性，检察机关很难对公安机关是否需要回避进行准确审查，而只能将机动侦查权的适用范围缩减至公安机关不愿立案侦查的案件。[9]这就使不宜由该公安机关立案侦查的案件只能另寻解决途径，仍然由该公安机关立案侦查或者是将案件移交给其他无利害关系的公安机关立案管辖，这就违背了设置该机动侦查权时将检察机关作为立案侦查的“后备力量”的立法初衷，最终导致案件不能顺畅立案侦查。

检察机关机动侦查权的法律条文规定，案件经省级以上检察机关决定后，“可以由人民检察院立案侦查”，此处的表述是体现法律柔性的“可以”一词，而不是直接删去“可以”一词，或者是将“可以”更换为“应当”一词。该点规定表明，即便是上报至省级以上人民检察院的案件已经得到了决定立案侦查的批复，将案件上报的该人民检察院依然有权选择不予立案侦查。从另一个角度来看，这个“可以”也暗示着该案件可以由检察机关行使机动侦查权予以立案侦查，也可以由公安机关进行立案侦查，这就会造成人民检察院与公安机关在该案件上权限划分的混乱。

四、我国检察机关机动侦查权的完善路径

在提出具体的完善路径之前，需要明晰检察机关机动侦查权立案侦查为非常态化手段，检察机关机动侦查权并不是为了解决某类案件而保留的，而是适用于个案，以其“谦抑”“后发”的特性进而适时对公安机关的立案侦查活动进行监督，实际发挥法律监督机关应当承担的诉讼监督职能。值得注意的是，有一些学者主张扩大检察机关机动侦查权的观点并不符合我国当下的监察体制改革的国情，检察机关机动侦查权的发展应当是在个案办理的关键节点上发挥诉讼监督功能。

（一）尝试划分机动侦查权适用的具体范围

从要件来看，检察机关行使机动侦查权的案件应满足主体是“公安机关管辖”，行使对象是“国家机关工作人员”，行使起因是“利用职权实施”，轻重程度为“重大犯罪案件”这四大前提，凡是有一项不满足，便是公安机关或者是监察委员会的管辖范围。目前法律并没有给予“重大犯罪案件”一个确切统一的衡量标准，关于“重大”的认定散见于各司法解释中，认定标准也不一致。《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第十四条1《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第十四条第二款规定：“根据犯罪的事实、情节，已经或者可能被判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的，可以认定为刑法第三百九十条第二款规定的‘重大案件’。”规定，以其社会影响力的大小或所判处刑罚的年限为界定标准，当其达到规定界限时，均可将其认定该案件为“重大”。《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》第二条2《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》第二条规定：“在省、自治区、直辖市或者全国范围内具有较大影响，或者犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外的，应当认定为刑事诉讼法第二百八十条第一款规定的‘重大’。”规定，以社会影响力大小或犯罪嫌疑人有无逃匿境外为标准，当其达到该司法解释规定的界限时，可认定为“重大”。《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百零三条第二款3《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百零三条第二款规定：“……‘其他重大犯罪案件’，是指致人重伤、死亡的严重危害公共安全犯罪、严重侵犯公民人身权利犯罪，以及黑社会性质组织犯罪、严重毒品犯罪等重大故意犯罪案件。”规定，以受害人人身伤亡程度以及案件类型为界定标准，当致人重伤、死亡的案件类型为该四类或者与这四类有同等性的重大故意犯罪时，将其界定为“重大”。这些均是由最高法、最高检、公安部分别或联合发布的司法解释，都具有一定的针对性。在符合某类情形或者管辖范围时加以运用，且位于同一法律位阶，各机关之间并无等级之分，因此仅以某一项解释考虑检察机关机动侦查权适用的案件范围中的“重大”，难免会以偏概全。从上述的分析中可以归纳得出，界定“重大”的标准主要从影响力、案件类型以及刑罚幅度着手。实际上，以案件类型、刑罚幅度为标准全然没有必要，因为一般而言，影响恶劣、处罚较重的案件一般会具有较大的影响力。因此，以案件影响力界定是否“重大”具有一定的可采性，“重大”即本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的类型。[10]

（二）简化机动侦查权的启动程序

在检察机关明确了机动侦查权的适用范围后，随着案件进程的推移，便进入到机动侦查权的启动程序，经过省级以上人民检察院的审核，虽然能够有效地遏制机动侦查权的滥用，但是对基层人民检察院来说过于繁琐，容易延误侦查的时机。在解决启动程序过于繁琐的问题上，检察机关在行使直接侦查权时的措施值得借鉴，对于新刑事诉讼法保留下来的关于司法机关工作人员职权犯罪案件，只有市级以上人民检察院才享有管辖权，[11]因此将检察机关行使机动侦查权的案件管辖限制在市级以上人民检察院，并将“经省级以上人民检察院决定”更改为“经上一级人民检察院决定”有一定的可行性。理由如下：一是，检察机关行使机动侦查权的案件轻重程度为“重大犯罪案件”，该案件一般在该地区具有较大的影响力，将这样的情形置于普通刑事案件下考虑，基层人民检察院也无立案侦查的管辖权，所以将行使机动侦查权的案件交由市级以上检察院管辖并没有逻辑上的缺陷；二是，检察机关机动侦查权与检察机关直接侦查权同属于检察机关侦查权的组成部分，其在适用范围上有较大的差异，而共同点在于由同样的行使主体在不同的案件中运用时建立科学化的统一启动程序，也减轻了检察机关工作人员的业务量；[12]三是，“上一级人民检察院决定”解决了检察系统自下而上层级汇报的拖沓问题，因为依据我国法律规定，等待批复的时间一般不记录在案件审结期限内，这就在一定程度上给受害人带来更深的伤害。

（三）确立检察机关启动机动侦查权的主导地位

对于国家机关工作人员实施的重大职权犯罪案件，我国《刑事诉讼法》采取了可以由人民检察院，也可以由公安机关立案侦查的可选择性规定，两主体无论是哪个主体进行侦查，都有一定的科学性，我国实际上存在着一种“权力共享模式”。[13]但两者关于机动侦查权的职权划分不明，容易造成本不宜由公安机关立案的案件继续由该公安机关立案侦查。我国的诉讼体制为“以审判为中心”，在案件审理过程中，检察机关认为需要补充侦查的，可自行侦查，也可退回公安机关补充侦查，这表明我国检察机关引导侦查机关进行取证，将同样的思路应用于检察机关行使机动侦查权立案侦查的案件，在“可以”由人民检察院立案侦查、也“可以”由公安机关立案侦查的模糊指向中尝试由检察机关指导公安机关行使机动侦查权。对于不宜由公安机关侦查的案件，检察机关应当积极承担立案侦查的重任，通过与公安机关的沟通协调，适时介入立案侦查。在检察机关主导过程中，需要注意以下几点：一是，检察机关虽作为指导机关，但应当具体交由其法律监督部门予以实施，以彰显其法律监督职能。二是，检察机关主导侦查并不适用于所有可以由公安机关或检察机关侦查的案件，为了防止权力扩张，应当将其适用前提加以限制，可以设置为公安机关对检察机关主导该案件无任何异议。