高梦迪，余承海，金艾裙

（安徽工程大学人文学院，安徽 芜湖 241000）

当代社会，慈善事业成为社会发展的一个重要组成部分，为维护经济稳定、促进社会平等、弥补市场机制缺陷作出了很大贡献。然而随着突发事件频率的增加，经济社会遭遇的冲击愈加猛烈。2020年初，突然暴发的新冠肺炎疫情对我国突发事件应急体系的建设成果进行了考验。2020年10月份政府公布的《慈善法执法检查报告》显示，应对新冠肺炎疫情期间暴露出公益慈善组织缺乏应急协调机制等问题。面对这样的问题，公益慈善组织积极改善自己尤为重要。

一、公益慈善组织有效参与应对突发事件的必要性和可行性

（一）市场和政府工作存在失灵现象

1.公益慈善组织可以弥补市场失灵

突发事件的暴发一般会造成严重的社会危害，带来不小的经济损失。营利组织和企业因为是以经济收益为目的的，处置突发事件的风险较大，回报太低，所以在参与处置突发事件时积极性不高，同时很多企业在应对突发事件带来的经济冲击时并没有过多的能力向社会提供公共服务，无法在利益最大化的前提下进行有效的资源配置，这就导致了市场失灵。“市场失灵论”由美国经济学家伯顿·韦斯布罗德最早提出，是指市场未能使社会资源分配达到最有效的状态。而公益慈善组织不同，它是为弥补市场机制缺陷而产生的一种非营利性组织。面对突发事件，公益慈善组织可以利用自身相对较高的信任度汇聚更多的社会力量，筹得更多的资金和服务，并且最大程度地将资源运用到突发事件处置中。

2.公益慈善组织可以弥补政府失灵

突发事件具有事发突然、情况复杂、影响范围广、危害比较严重等特点，因此突发事件的处置是一件繁琐的工作，在这个过程中政府起着重要作用，承担很多责任。但政府在应对突发事件时总是站在宏观角度，看到的是一些群众共性问题，导致在制定相关措施时难免具有片面性。这种措施与部分实际情况的不契合性，导致政府不能彻底解决突发事件带来的社会问题，从而形成政府失灵的现象。治理理论认为政府权力在社会治理中是有限的，在应对突发事件时提倡参与合作，满足群众复杂性的需求，政府不是唯一的主体，需要NGO（非政府组织）、个人等共同参与，形成参与主体的多元化。因此在治理理论的视角下，在应对突发事件时，政府和公益慈善组织应各自发挥自己的优势，使突发事件的处置效率达到最高［1］。

（二）公益慈善组织的职能优势

公益慈善组织具有非营利性、非竞争性、公益性和志愿性的特点，这一特点也是公益慈善组织在参与应对突发事件中的优势，它使公益慈善组织有能力帮助政府提供公共服务。

1.公益慈善组织可以调动群众的积极性

突发事件暴发后，群众往往面对无从下手的情况，短时间内找不到合适的参与方式。2016年，我国颁布实施《慈善法》后，城镇社区的小微型慈善组织和志愿服务协会的数量不断增加，它们开展的各类活动也吸引了人们参与。2019年上半年，民政部指定的20家互联网公开募捐信息平台为全国1400多家公益慈善组织发布募捐信息1.7万余条，累计获得52.6亿人次的点击、关注和参与，募集善款总额超过18亿元［2］。这表明公益慈善组织的动员能力较强，调动了群众参与应对突发事件的积极性，我国公众参与慈善的意识大幅提升，同时公益慈善组织为群众参与应对突发事件和社会治理提供了平台。

2.公益慈善组织可以有效提供多样化服务

突发事件暴发后，各地的实际需求存在差异。政府站在宏观角度制定政策，无法全面顾及这种特殊性，用共性政策解决个性问题往往会顾此失彼。公益慈善组织数量较多，彼此之间侧重点不同，涉及的工作领域比较宽泛，因此不同地区的公益慈善组织可以根据当地的实际情况，及时地弥补政府政策的不足，用更加灵活的方式为困境中的群众提供多样化的精细服务，以彻底地解决当地问题。

二、公益慈善组织有效参与应对突发事件存在的问题

《慈善法》规定，公益慈善组织是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织［3］。改革开放以来，我国的公益慈善组织呈现出喷井式的发展，公益慈善组织数量、规模不断发展,接收慈善捐款、捐物数量呈指数级增长，总体上发展迅猛，势头良好。然而我国的公益慈善组织划分标准不够清晰。很多公益慈善组织都是依附民政单位建立，其运作模式主要以行政式运作为主，监督管理也依靠行政管理。时代的进步与发展要求公益慈善组织的公益活动必须不断创新形式，这样才能充满新的活力和生命力［4］。

（一）公益慈善组织自身能力有限

一是公益慈善组织管理水平不高。随着近年来公益慈善组织数量的增加，我国慈善组织的管理体制发生了变化，这导致慈善组织的管理出现参差不齐的局面。许多公益慈善组织管理水平整体不高，管理模式过于僵硬。有些公益慈善组织发展时间较短，专业化程度不够，在应对突发事件时力不从心。比如，这两年暴发的新冠肺炎疫情规模巨大，影响范围非常广，很多刚刚成立的小型公益慈善组织没有经历过这样规模的突发事件，参与防控疫情时，人员的调配、信息的公开等方面都存在短板，管理水平有待提高。

二是公益慈善组织应急能力有限。《中华人民共和国突发事件应对法》把突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。面对不同类型的突发事件，公益慈善组织要用不同的方式应对。近年来，我国公益慈善组织数量大幅提升，其中很多组织还处在不断摸索和完善自身建设的过程中，没有形成规范性的应急机制，缺乏风险评估机制和解读能力，在突发事件暴发后反应迟钝，自身能力有限，失误频出［5］。比如河北某基金会的负责人提到，疫情初期群众捐款捐物的数量非常大，工作人员连续工作忙于应对，以致出现了对及时公开信息之类工作的疏忽。

（二）公益慈善组织沟通能力缺乏

随着综合国力的提升与相关政策的颁布，我国公益慈善组织数量大幅上升，发展速度较快，然而其与政府、其他非政府组织之间的沟通有待加强。

从纵向看，公益慈善组织缺乏与政府的沟通能力。近年来，政府对公益慈善组织的发展起到了积极的推动作用，因此公益慈善组织对政府的依赖性较强。随着社会的进步，政府和公益慈善组织的关系也在发生转变。党的十八届三中全会提出由社会管理向社会治理转变，政府对公益慈善组织也由控制转向引导，减少政府干预，避免多重管理，给了公益慈善组织更多的活动自主权。然而目前很多公益慈善组织没有意识到与政府的关系是双向的，面对突发事件，依然是被动接受政府管理，听从政府调控，没有与政府建立双向的合作关系。

从横向看，公益慈善组织与其他非政府组织的沟通能力有限。一方面，各个公益慈善组织成立时间和发展历程不同，各自的实力相差比较大，在参与应对突发事件过程中所能调动的资源存在差异。这些组织之间没有形成组织联盟，也缺乏枢纽型的平台，导致沟通效率低，对彼此信息不清晰，无法合理提供公共服务，在公共参与中常常出现资源分配不均的情况［6］。另一方面，公益慈善组织与其他非政府组织之间缺乏联动机制，彼此间的资源对接或信息交流仍然依靠人际传递，模式不够规范，影响沟通效能。

（三）相关组织、部门工作不到位

一是公益慈善组织失范行为频发。目前我国的慈善立法越来越完善，但实践中发现我国的公益慈善组织仍存在公信力不高、信息透明度较低和欺诈募捐等问题。慈善本就是汇聚爱心、帮助他人的行为，在这个过程中，信任是公益慈善组织的生存之基。然而在现在社会中，信任是很脆弱的。很多公益慈善组织围绕提高公信力作出了不少改变，但仍然存在一些失范行为［7］。例如，2019年底，其基金会专门资助女童的“××计划”资助款被发现有用于资助男生的不规范现象，引起人们广泛议论。这种失范行为的发生，降低了公众的信任度。

二是监督机制存在薄弱环节。面对数量井喷式增长的公益慈善组织，国家目前的法律体系来监督约束，还没有形成自律、互律与他律相结合的监督机制，部分监督部门的工作还需要改进，新闻媒体也没有充分发挥作用，这就导致公益慈善组织在参与应对突发事件时效率低下［8］。比如，在新冠肺炎疫情防控关键期，湖北、武汉两级红十字会就出现了防疫物资积压、调拨不及时、分配不精准、账目不明等情况，一时间引起了社会公众的普遍质疑。这种情况的发生，表明部分地区的监管部门没有充分履行自己的职责，监督机制还存在薄弱环节。

三、公益慈善组织有效参与应对突发事件的对策

（一）建立新型的筹资模式，拓宽资源渠道

公益慈善组织成立初期，筹资模式比较单一。近年来为了拓宽筹资渠道，一些公益慈善组织积极创新，开启新型筹资模式的探索。例如，“互联网+公益”的筹资模式，这种模式与传统的慈善捐赠模式不同，其参与主体比较多样。在平台方、筹资方和出资方中，平台方以互联网巨头为主要力量，筹资方则是利用网络的优势延伸向个体，出资方是捐赠过程中比较重要的部分，它聚集了庞大的网民力量，主要表现为个体的广泛参与。由此开启了传播即公益、参与即公益的“全民公益”时代［9］。这种模式的筹款项目是以资金筹集为主。而以物资筹集为内容的捐赠尚处于探索阶段，公益慈善组织应不断创新筹资模式，使自身能够有效参与到应对突发事件中。

（二）提升公益慈善的信任度，改变公众认知

信任是交易的基础，西方学者认为公益慈善组织具有天然的信任优势［10］。当面对信任度不高的问题时，公益慈善组织应采取有效措施重建或提升公信力。舒维泽（MauriceE.Schweitzer）等人认为承认和道歉会对信任的重建产生不同的效果。在信任开始被破坏时，公益慈善组织应承诺改变自己行为以恢复信任。如果处理不及时，信任崩塌，公益慈善组织应对以后的行为做出承诺，然后采用道歉的方式以取得群众的原谅，重建群众对公益慈善组织的信任［11］。公益慈善组织应及时公开接收捐赠物资的相关信息，主动接受社会公众和新闻媒体的监督，从而获得公众和捐赠人的信赖［12］。国家和政府也应当出台相关法律法规，构建公益慈善组织和群众间的信任机制。

（三）完善公益慈善组织的治理体系，提高应急能力

我国公益慈善事业发展的时间较短，公益慈善组织的治理体系还处在摸索发展的过程中，因此公益慈善组织整体治理水平不高，普遍存在内部治理结构畸形、自治机制不健全的问题，甚至被一些人异化为一种工具，从中获取利益。这些问题的存在阻碍了处理突发事件的进程。针对这些问题，国家应该完善相关立法，促进我国公益慈善组织自我革新、创新管理模式，提高公益慈善组织的能力。同时公益慈善组织自身也应该不断摸索，吸取经验，提高组织的专业化程度和管理水平。只有不盲目跟从，依靠自身不断创新、不断摸索，建立具有中国特色的公益慈善组织的治理体系，才能提高公益慈善组织的应急能力［13］。

（四）培养胜任的工作人员，提高工作人员的水平

目前我国的公益慈善事业处于传统公益慈善向现代公益慈善的过渡期。公益慈善事业的规范化、职业化和专业化水平与公益慈善从业者的职业素养和专业能力紧密相关，公益慈善组织和公益慈善事业的持续发展需要培养专业人才，也要完善专业人才的使用机制，加强内部治理。同时，要重视志愿者能力的提升，积极组织培训，并推出新的志愿者工作模式。如民政部门推广的“菜单式”志愿服务工作模式，就有效地促进了志愿者服务效能的提升，使越来越多的人加入到志愿者行列中。公益慈善组织应该完善志愿者管理系统，形成完整的管理体系，有效培训，提高参与应对突发事件的有效性。

（五）联合知名人士，扩大公益慈善组织的影响力

面对突发事件，公益慈善组织要整合各方面的力量，知名人士就是社会力量的组成部分。随着公众生活的变化，偶像的影响力和号召力越来越大。近几年不同形式的选秀、各类自媒体的迅速发展，使各类明星、偶像和意见领袖在不同领域产生不小的影响力。公益慈善组织应该和这些有号召力的人合作，当突发事件来临时，利用他们的影响力去传播慈善理念，提高群众参与意愿，拓宽慈善渠道，创新慈善形式，从而提高公益慈善组织在参与应对突发事件中的有效性。比如，中国儿童少年基金会、中国青少年发展基金会等不少组织都曾与知名人士进行合作，也因此提高了知名度，扩大了影响范围。

（六）促进枢纽型平台建设，构建联动机制

应对突发事件，各个公益慈善组织积极出力，表现出强烈的责任感，但在团结协作方面有所欠缺。政府、公益慈善组织之间应构建联动机制，提高应对突发事件的效率。公益慈善组织与政府部门应建立沟通平台，加强双向交流。各个公益慈善组织应建紧密联系，形成救灾联盟，以便在应对突发事件时，快速分析、评估实际需求，协调各方资源，提高公益慈善组织在应对突发事件中的工作效率［14］。当社会处于常态化时，救灾联盟可以组织旗下的公益慈善组织共同举行演练，以提高应对突发事件的能力。同时公益慈善组织要构建与其他社会组织的联动机制，积极助力灾后复工复产，维护社会稳定。比如，可以和一些社会工作者协会或社会服务中心合作，解决群众因突发事件造成的心理问题等［15］。

随着综合国力不断提升，我国公益慈善事业发展迅速，社会捐赠金额稳步增长，公益慈善组织数量持续增加，行业布局初步形成，在解决社会问题、创新社会治理等方面做出了一定贡献，已成为我国现代化建设的重要力量。2020年9月，全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会对公益慈善组织在防疫工作中的作用作出了肯定。公益慈善组织应通过建立新型的筹资模式，提升公益慈善的信任度，完善公益慈善组织的治理体系，培养胜任的工作人员，有效联合知名人士，建设枢纽型平台等方式，提高自身参与应对突发事件的有效性。