李成桃

摘要：农村集体产权制度改革是发展壮大村集体经济、增加农牧民财产性收入的重要举措，也是巩固脱贫攻坚战成果和全面推进乡村振兴战略的有效途径。本文总结了青海省海西州改革中取得的成效，结合存在的问题对下一步深化农牧区集体产权制度改革提出了对策建议。

关键词：产权改革助力乡村振兴

青海省海西州在2019年3月份被中央农办和农业农村部确定为全国第四批整州推进试点地区后，全州上下紧紧围绕中央和省级部署要求，统一思想认识，周密安排部署，精心组织实施，扎实推进农牧区集体产权制度改革，取得了较好的成效。

一、取得的成效

（一）摸清了村集体家底，夯实了改革基础

根据原农业农村部、财政部、国土资源部等九部委《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》（农经发〔2017〕11号）和《青海省农牧区集体资产清产核资工作方案》要求，组织成立了州、县、乡领导机构及工作机构，制定集体资产清产核资工作方案。以村集体统一经营的经营性资产、现金和债权债务以及未承包到户的资源型资产等为重点，按照清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台六项程序，扎实推进农牧区集体资产清产核资工作，全面摸清了村集体家底，为盘活闲置的经营性资产、管理好公益性资产、保护好林地和四荒地等资源性资产，稳步推进农牧区集体产权制度改革奠定了坚实基础。

（二）建全了村级财务账目，规范了三资管理

在村集体清产核资过程中，各地探索实行村级财务委托代理记账模式，采取公开招标的方式，聘请第三方会计公司代理记账，严格按照《村集体经济组织会计制度》要求，建立健全了村级财务账目。将集体资产按照经营性、非经营性和资源性进行分类登记，实行台账管理。全州295个行政村清产核资数据全部录入全国农村集体资产清产核资系统平台，并逐级完成审核、校验和汇总上报，推动了村集体三资管理的信息化、制度化和规范化。同时，建立健全了村集体资金资产资源登记、保管、使用和处置等各项制度，确保了账证相符、账实相符和账物相符，加强和规范了村集体三资管理。

（三）做到了资产成员双清，促进了农村社会和谐

通过清产核资，将近年来脱贫攻坚和乡村振兴建设项目中各级财政投资形成的，以及一些已經建成但未纳入账内核算的固定资产，全部移交纳入村集体账内管理，明确了资产的集体所有权。同时，严格遵循《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中“按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益”要求，实行一村一策，逐村制定《成员身份界定办法》，按照入户调查、会议商讨、核实结果、逐户签字、三榜公示和备案存档六个步骤，界定了集体经济组织成员。通过集体资产和组织成员“双清”，保障了农牧民群众的权益，将村集体资产权属明确为全体组织成员共同所有，保证了群众对集体资产运营管理的知情权、参与权和监督权，增进了干群之间的信任与和谐。

（四）基本实现管理功能分离，完善了村级治理机制

全州农牧区集体产权制度改革，坚持基层党组织的领导核心地位，各地在清产核资和成员身份界定的基础上，将村集体资产以股份或者份额的形式进行折股量化，对有经营性资产的村，用经营性资产量化；对没有经营性资产的村，量化非经营性资产；对没有承包到户的资源性资产单独折股量化，全州295个行政村全部完成股权设置和折股量化工作，均成立了村股份经济合作社。通过召开村集体经济组织成员大会选举产生村股份经济合作社理事会、监事会及理事长、监事长等经营管理机构和法人，结合实际制定《章程》，健全了各项管理制度。全面完成村集体经济组织登记赋码工作，明确村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的职能作用。目前，已初步形成在村党组织的带领下，村民委员会负责村级事务管理，村股份经济合作社发展壮大村集体经济的村级治理机制。

（五）发展了村集体经济，推动了改革成果共享

州委州政府先后出台了《全州集体经济“空壳村”清零工程工作方案》《海西州联企兴村“1+1”行动方案》《海西州关于推动村集体经济高质量发展的15条措施》《海西州“百村示范、整体提升”推动村集体经济高质量发展实施方案》等政策措施，为发展村集体经济提供制度保障。各地在改革过程中，立足资源禀赋和区域优势，积极探索出产业带动型、旅游带动型、出租租赁型、投资入股型等村集体经济发展模式，通过订单发展种植养殖产业、产业资金入股企业分红、依托旅游业发展加工业、在中心城镇购买宾馆、商铺发展实体经济等方式发展壮大村集体经济，积极盘活村集体各类资产资源，切实保障资产保值增值。据统计，2019年至2021年底全州村集体经济年均实现收益4584.2万元，截至2021年底全州已有五个县市的23个行政村累计实现股金分红266.42万元。集体经济的发展壮大，带动了农牧民财产性收入增加，激发了乡村振兴的活力。

二、存在的问题

（一）村集体“三资”监管难度大

近年来，农牧区改革工作任务主要由各级农经部门承担。由于乡镇一级在早期机构改革中将农经机构撤并至农牧业综合服务中心，加之“村财乡管”仅停留在村级公共运转经费层面，使村集体“三资”长期处于管理主体缺位状态。虽然各地在产权制度改革中，以聘请第三方会计公司代理记账的方式，建立健全了村级财务账目，但县乡两级因无专业人员，对第三方工作无力监督到位，致使工作质量不能保证。同时，本轮事业单位改革后，只有少数地区保留了农经机构，其他地区及乡镇一级的工作队伍均为兼职人员，且人员不稳定。

（二）股份经济合作社管理运营问题多

尽管通过改革新成立了村股份经济合作社，并建立了成员大会、理事会、监事会法人治理结构，但村集体经济组织的经营管理者基本上由原村两委成员组成，其管理理念大多停留在村级治理方面，大多数管理者对村股份经济合作社的职能不明、思路不清，现实中还存在政经不分的局面。同时，股份经济合作社如何规范运转，会计记账、核算和财务监管等方面也是制约村集体经济组织正常运行的瓶颈问题，产权制度改革后村委会财务账目和村集体经济组织财务账目如何分设、以及分设后由谁来管理的问题，目前尚未从顶层出台统一的政策规定，致使基层在实际操作中缺乏相关依据。

（三）農村牧区集体经济基础薄弱

州域内只有少数村能够依托城郊、旅游景点等区位优势多方位发展壮大村集体经济，大多数村集体原始积累底子薄，收入来源渠道单一，仅仅依靠出租集体土地、草场等渠道增加村集体收入。大部分村股份

经济合作社经营性收入相对偏少，不具备分红条件，使改革的成效在短期内难以显现。虽然通过村集体经济破零等政策项目扶持，村集体经济有所发展，但大部分仍处于起步阶段，村集体经济基础依然薄弱，普遍存在发展层次低、市场竞争力差的问题，难以实现产业化发展、规范化经营。同时，村内可以盘活的各类资产少，信用抵押物缺乏等因素，导致村集体项目融资困难，发展壮大集体经济后劲不足。

（四）改革后续政策配套不足

虽然《中华人民共和国民法典》中将村集体经济组织明确为特别法人，但对村集体经济组织作为特别法人如何运营与管理、在村集体经济发展中承担什么角色、其组织成员的权利和义务等方面没有明确的规定。村集体经济组织的法人地位目前仅停留在政策层面，尚未成为独立的市场主体，目前的赋码登记系统无法与税务部门联网办理税务登记，村股份经济合作社在开展正常经营活动时无法取得税务发票。同时，改革完成后针对村集体经济组织的税收优惠政策依然是空白，发展村集体经济的税费、金融、用地等相关配套政策不到位、不明了，影响和制约了村股份经济合作社正常规范运行。

三、对策及建议

（一）进一步加大政策宣传力度

把深化农牧区集体产权制度改革、发展壮大村集体经济，作为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要抓手，通过广播电视、新媒体等多种形式，深入宣传解读改革精神和中央一号文件等政策要求，使广大干部群众进一步提高思想认识，切实增强他们融入改革、参与改革的积极性，把农牧区集体产权制度改革持续引向深入。

（二）加快村集体经济组织立法进程

建议尽快出台农村集体经济组织法，赋予村集体经济组织真正的法人主体地位，明确规定其组织形式、职能定位以及管理办法等，使村集体经济组织规范运转有法可依。同时，结合当前村集体经济组织发展的现实需求，尽快修订《农村集体经济组织会计制度》，使村委会和村集体经济组织日常的财务核算及账务处理有明确的制度依据。建议国家有关部委间做好沟通衔接，使村集体经济组织的登记赋码信息在市场监管、税务等相关部门能够互联互通，确保其市场主体地位得到认可。针对村集体经济组织的发展出台相应的税收优惠以及扶持政策，从顶层设计上解决村集体经济组织运营面临的实际困难，确保村集体经济组织得以正常运转、能够发展壮大。

（三）加强改革队伍体系建设

为了确保中央深化农村改革各项任务落到实处，做到事有人干、责有人担，建议根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》、历年中央1号文件和《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于加强基层农村经营管理体系建设的意见》等文件精神，加强农经机构体系队伍建设，进一步明确新形势下农经机构的性质、职能定位、人员编制等，调整配齐工作人员队伍，加强村集体“三资”监管等工作，全力维护改革成果。

（四）大力发展壮大村集体经济

以全面推进乡村振兴战略为契机，以推进农牧业转型升级、打造绿色有机农畜产品输出地为核心，以提高农牧业增效和农牧民增收为目标，因地制宜大力发展特色产业，推动一二三产融合发展，提高集体经济组织收益水平。同时，建议出台扶持村集体经济发展的财政奖补政策和金融支持政策措施，切实消除村集体经济的发展瓶颈，拓宽集体经济发展渠道，积极为集体经济发展壮大创造更多有利条件，切实保障集体经济组织各类资产保值增值和集体经济组织成员财产性收入的增加。

参考文献：

[1]李友加.晋江农村集体产权制度改革实现强村惠民[J].《农村经营管理》，2019年第6期：P34.

[2]郭丽.云南大理州：集体产权制度改革全景回顾与启示[J].《农村经营管理》，2022年第3期：P34.

（作者单位：青海省海西州农牧业技术推广服务中心）责任编辑：李丽君