徐艳晴，刘 鑫，曹 靓，黄朝明

（海南大学公共管理学院，海南 海口 570228）

1 引言

耕地是我国最宝贵的资源，是粮食生产的根本保证，耕地保护关系国家粮食安全，涉及国计民生。在经济逐步实现高质量发展的今天，耕地保护的重要性不言而喻。当前我国耕地保护已取得重大进展，但仍存在一定问题，耕地“非粮化”便是其中之一。耕地“非粮化”是指耕地利用方式由种植粮食作物调整为种植经济作物，发展林果、畜禽等生产活动的过程[1]。当前学界对于耕地“非粮化”的研究较多，既有从粮食安全理论视角[2]、农地资本化理论视角[3]和农业供给侧改革理论视角[4]对我国耕地“非粮化”问题进行解读；也有研究耕地“非粮化”导致的具体问题，包括耕地用途严格管制下土地流转所导致耕地“非粮化”[5]、基于政府和农业经营主体利益动机差异所导致的影响土地生产率和粮食安全程度[6]以及耕地流转过程中出现的耕地“非粮化”倾向[7-8]等。此外，已有研究还从技术性角度出发，分析耕地“非粮化”所导致的水田质量变化[9]、土壤成分破坏[10]以及耕作破坏层的认定标准[11]和诊断标准[12]；同时，为更好了解我国耕地“非粮化”变迁的时空特征，有学者从宏观层面对我国耕地“非粮化”的时空演化特征[13]和空间格局分异[14]进行研究，也有对流域和省区的耕地“非粮化”情况进行研究，包括分析黄河沿岸耕地“非粮化”的形态特征及优化调控[15]、山东省耕地“非粮化”的空间分异特征[16]等。综上，已有研究对耕地“非粮化”的时空情况有了一定认识，为更好地解决相关问题，学者们研究了耕地“非粮化”问题的影响因素及解决对策，提出耕地细碎化[17]、产业结构和农民收入结构[18]以及工商业下乡[19]等是导致耕地“非粮化”的影响因素；并提出设计智能监测系统对我国整体[20]以及部分省区的耕地“非粮化”情况进行监测[21]或通过卫星遥感对南方地区耕地“非粮化”进行信息提取[22]以监测耕地“非粮化”情况、探索建立耕地低成本流转机制[23]、积极引导农村土地承包经营权流转向种粮方向发展[24]、设置耕地保护金和提高种粮直补[25]等措施以解决耕地“非粮化”问题。

通过文献回顾，可知当前学界对耕地“非粮化”既有从理论视角进行解读，也有从实践出发对该问题、影响因素以及解决对策的研究，为后续研究提供宝贵的经验和参考。政府是耕地“非粮化”问题的治理主体，政府治理现代化对耕地“非粮化”治理具有重要意义。中共十九届四中全会指出，推进国家治理体系和治理能力现代化必须“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”；中共十九届五中全会强调“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”是加快转变政府职能的重要举措。可见，政府职责明确是推动国家治理现代化的重要抓手，耕地“非粮化”的治理亦是如此。本文拟聚焦政府职责明确的视角，从构建政府部门职责明晰化的评价指标体系出发，对当前耕地“非粮化”领域政府部门职责明晰化情况进行评价，并依据评价结果提出建议，以期对我国耕地“非粮化”的治理提供参考。

2 耕地“非粮化”政府职责明晰化的评价指标体系

2.1 研究对象和方法

2.1.1 研究对象

本文以中央层面与耕地“非粮化”相关的政府部门职责明晰化情况作为研究对象，对耕地“非粮化”相关部门的职责进行梳理，以了解其职责明晰化情况。对包括土地管理、农业农村管理、粮食安全、耕地“非粮化”以及历年中央一号文件等政策文件的梳理，发现其中仅有《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》中明确耕地“非粮化”治理的责任部门，故以其为依据，可知责任部门有国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）、农业农村部、自然资源部以及国家粮食和物资储备局，具体职责如表1。

表1 耕地“非粮化”领域的主要部门及其职责Tab.1 Main departments and their responsibilities in the field of “non-grain” of cultivated land

2.1.2 研究方法

本文的基本内容是耕地“非粮化”领域中央层面政府部门职责的明晰化情况。首先，通过文本分析法梳理相关政策文本，对以上部门的耕地“非粮化”相关职责进行归纳；其次，通过文献研究法对关于政府部门职责的研究情况进行梳理以构建职责明晰化评价指标体系；再次，经课题组研讨后对责任部门的职责明晰化情况进行打分，并使用主成分分析法结合SPSS 23.0对指标赋权；然后，将各部门在各指标所得分数与各自权重进行线性加权计算，得到各部门在3个一级指标的评价得分，随后采用Min-Max标准化的方法，将各部门在3个一级指标的得分转化为标准值再进行累加并求均值，以计算出各部门在耕地“非粮化”领域政府职责明晰化的综合得分；最后，分析评价结果并提出建议。

2.2 指标体系的构建

本文的评价指标体系拟通过以下途径构建。一是对相关文献的梳理，总结学界对政府职责明确的研究成果提炼出具象指标。二是采用德尔菲法，通过专家对指标体系的评价，遴选出具有代表性的评价指标，并最终确定评价指标体系。本文拟从职责表述具晰化、职责边界清晰化、跨部门协同角色明晰化3方面构建评价指标体系，具体原因如下：首先，对一个部门而言，必须对自己的职责能进行具体、清晰地描述，故需聚焦部门的职责表述，即职责表述具晰化；其次，在面临某一治理领域时，依靠单一部门难以实现有效治理，会涉及职责分工，故需聚焦不同部门间的职责分工，即职责边界清晰化；最后，因公共治理问题日益复杂，职责边界实则难以彻底划清，必然出现职责相互交涉的内容，需通过跨部门协同来解决，故需聚焦跨部门协同情况，即跨部门协同明晰化。基于以上3个一级指标，通过阅读相关文献进行细化（表2）。

表2 耕地“非粮化”评价指标体系的构建Tab.2 Construction of evaluation index system for “non-grain” of cultivated land

2.2.1 职责表述具晰化

职责表述具晰化是职责明晰化的重要前提。组织是为实现某些目标而建立的，故可被视为目标导向[26]，政府部门亦然。政府职责是政府为实现目标而承载的职能和责任，职责表述模糊可视为政府部门目标模糊的表现，衡量目标的模糊性成为考察政府职责明确的重要标尺。学界对目标模糊的衡量维度有美国NASP①美国行政研究项目（National Administrative Studies Project, NASP）。调查采用的对几乎所有人都清晰、对外容易解释、目标被清晰定义[27]3个维度，以及CHUN等构建的指令性目标模糊、评估性目标模糊、优先性目标模糊[28]3个维度。由以上可知，学者们对政府目标模糊的衡量侧重于目标自身表述清晰度、外界一致理解程度、目标的评估性和优先性等，外界一致理解程度因受理解能力等主观因素影响较大，暂不纳入考量。故选取目标自身表述清晰度、目标的优先性和目标评估性来表征职责表述具晰化，结合本文，目标自身表述清晰度以职责内容表述清晰度作为二级指标，目标的优先性以职责重要程度优先性作为二级指标，目标评估性则以可考核程度作为二级指标，最终得到职责内容表述清晰度、职责重要程度优先性和可考核程度3个二级指标。

2.2.2 职责边界清晰化

本文的职责边界清晰化针对不同部门间职责边界的清晰化。目前，职责边界在宪法和法律中的规定比较笼统[29]，职责边界清晰是实现有效治理的重要前提。通过文献梳理发现，政府部门间职责边界不清晰的主要表现有职责概念不清、边界模糊[30]，一部门履职需以另一部门的履职为前提[31]，职责分工和部门权责界定不明晰[32]，事权交接出现“多对一”而难以划分职责边界[33]，职责交接空白期较长导致相互推诿、职能相互牵制[34]等。其中，职责概念不清、边界模糊主要涉及职责概念层面，拟采用概念清晰度来衡量；一部门履职需以另一部门的履职为前提、事权交接出现“多对一”而难以划分职责边界主要涉及范围边界层面，拟采用范围清晰度来衡量；职责分工和部门权责界定不明晰、职责交接空白期较长导致相互推诿、职能相互牵制则主要涉及职责分工层面，拟采用分工精细度来衡量；最终得到概念清晰度、范围清晰度和分工精细度3个二级指标。

2.2.3 跨部门协同明晰化

公共治理问题日益复杂，跨部门协同治理愈发重要，跨部门协同是否明晰，则是其治理有效性的重要前提。通过文献梳理发现，学界认为当前跨部门协同不明晰的表现有信息共享不畅[35]，协调内容和机制不完善、协作主体不明确、激励和问责力度不足[36]，协同技术较落后[37]等。其中，协调内容和机制不完善、协作主体不明确主要涉及制度规范层面，拟采用规范清晰度来衡量；激励和问责力度不足主要涉及激励与问责层面，拟采用奖惩力度来衡量；信息共享不畅与协同技术落后主要涉及技术辅助层面，拟采用技术支持度来衡量；最终得到规范清晰度、奖惩力度、技术支持度3个二级指标。

基于前文得到的二级指标，对其进行阐释细化，得到三级指标，初步构建起评价指标体系。为“填平”重要性参差不齐的评价基础和诠释赋分结果的真正意义，本文对指标体系中的语义色彩进行调整。职责表述具晰化和跨部门协同明晰化的指标设置为正向语义，即得分越高越明晰；职责边界清晰化的指标设置为反向语意，即得分越高越不清晰。为保证指标体系的科学严谨，本文采用德尔菲法，通过专家成员的评价，遴选出具有代表性的评价指标，并最终建立起评价指标体系。

综上，本文建立的耕地“非粮化”领域政府职责明晰化的评价指标体系包括3个一级指标、9个二级指标、24个三级指标。本文将24个三级指标作为24个题项，依据政策文本中涉及三级指标的部分是否明确界定来对其以“是=1，否=0”的方式进行二分赋值。如在X1指标中自然资源部的三定方案中“组织划定永久基本农田控制线；负责组织实施最严格的耕地保护制度”就可判断为“是”并赋值为1，若其职责仅规定为“参与耕地‘非粮化’的管理”而没有细化，不够清晰，即可判断为“否”并赋值为0。打分方式为课题组成员各自打分，若出现分歧，课题组内部通过会商并重新决定，直到无异议，最后赋值即该指标的值。

2.3 数据来源与处理

本文所选取的数据来自北大法宝并结合中国政府网、国家发改委、农业农村部、自然资源部以及国家粮食和物资储备局官网的政策文本库，在其中以“耕地‘非粮化’”“土地管理”“农业农村管理”“粮食安全”“种植结构”和“农村产业政策”等作为关键词进行搜索，所得政策文本数量达近千条，经深入阅读后，依据科学性、客观性原则进行处理，筛选相关性较高的100余篇作为数据来源。

3 研究结果与分析

3.1 实证评估过程

本文选取包括《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》 《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》 《关于印发粮食安全省长责任制考核办法的通知》 《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》《中华人民共和国土地管理法》 《全国种植业结构调整规划（2016—2020年）》 《省级政府耕地保护责任目标考核办法》以及《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》等在内的政策文本，依据政策文本对相关部门的职责明晰化情况进行评价。

经SPSS 23.0得出成分初始特征值、累计贡献率等参数后，本文秉持特征值大于1且累计贡献率高于85%的原则进行主成分提取。经提取后发现，前三个成分符合标准，其累积贡献率达100.0%，能反映原始数据的绝大部分信息，适合进行主成分分析。故本文提取前三个成分，通过其载荷方差百分比构建成分得分系数矩阵并计算，得出评价指标体系中各指标的权重，如表3所示。

表3 指标权重表Tab.3 Index weights

为便于后续的比较分析，本文需计算出3个一级指标得分的最值，便于后续进行数据的标准化转换。在职责表述具晰化上，求最大值是将X1、X2、X4、X6、X8、X9、X10赋值为1，其余赋值为0，计算后为0.342；求最小值是将X3、X5、X7赋值为1，其余赋值为0，计算后为0.078。在职责边界清晰化上，求最大值是将X13—X18赋值为1，其余赋值为0，计算后为0.165；求最小值是将X11、X12赋值为1，其余赋值为0，计算后为0.076。在跨部门协同明晰化上，求最大值是将X19—X24赋值为1，计算后为0.374；求最小值是将X19—X24赋值为0，计算后为0。得到三个指标的最值，将其作为计算综合得分时进行Min-Max标准化的最值。

3.2 评估结果与分析

将前文中课题组对各指标的赋值结合表3所得权重进行线性加权，得到耕地“非粮化”领域各部门在3个一级指标得分的初始值。为确保综合得分和评价结果的统一，本文通过采用Min-Max标准化的方法，将四部门在各自指标得分的初始值转化为标准化得分，进而进行累加后再求均值，作为四部门的综合得分，标准化得分的数值均处于（0，1）之间，越接近1，其明晰化程度就越高。最终得到的结果如表4，排名结果以综合得分进行排列。

表4 耕地“非粮化”相关部门综合得分及排名Tab.4 Comprehensive scores and ranking of relevant departments of “non grain” cultivated land

由表4可知，四部门的综合得分均较为接近1，但在个别指标上有所欠缺。四部门对比而言，职责明晰化程度由高到低是自然资源部、农业农村部、国家粮食和物资储备局以及国家发改委。四部门在职责表述具晰化的得分均超过了0.8，故其在该指标的表现较好；在职责边界清晰化上，四部门的得分均在0.5左右，故其在该指标的表现不佳；在跨部门协同明晰化上，四部门的得分均在0.60～0.75之间，故其在该指标的表现一般。

3.2.1 职责表述具晰化

在职责表述具晰化这一指标中，自然资源部的表现最好，得分接近1。其职责表述中，做到表述内容详细、具体职责表述清晰，没有使用“相关”“有关”词语或语意相近、雷同的词语，在可考核程度上有对时间、数量等进行说明，如在《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》 《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等文件中规定自然资源部在耕地“非粮化”领域的主要职责是通过综合运用卫星遥感等技术每半年开展一次全国耕地种粮情况监测评价和通过下属的自然资源督察机构履行耕地保护的督察职责；在其三定方案中也强调其在涉及耕地管理上的主要职责有“牵头拟订并实施耕地保护政策，负责耕地数量、质量、生态保护。组织实施耕地保护责任目标考核和永久基本农田特殊保护。完善耕地占补平衡制度并监督其执行情况”；在职责表述上做到具体清晰。表现相对不佳的国家发改委，其职责表述中使用了模糊性词汇，缺乏职责目标重要程度的差异化和优先性，在可考核程度上也没有使用时间、目标考核或数量类词语，如在以上文件中，国家发改委在耕地“非粮化”领域的主要职责有指导、管理国家粮食和物资储备局和负责粮食安全省长责任制国家考核工作组的相关工作；且其三定方案中仅提及“管理国家粮食和物资储备局”和“拟订中央储备粮棉糖等战略物资储备的规划和总量计划”；在职责表述上是相对模糊的。

3.2.2 职责边界清晰化

在职责边界清晰化这一指标中，国家发改委的表现较其他三个部门而言相对较好，其职责边界清晰化中，核心概念的内涵外延及边界清晰，不存在职责交叉或重叠的情况，如在其三定方案和《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》《关于印发粮食安全省长责任制考核办法的通知》等提到其职责包括指导国家粮食和物资储备局工作、粮食安全省长责任制国家考核组的主要负责单位；在职责边界清晰化的表现相对清晰。

自然资源部、农业农村部以及国家粮食和物资储备局的表现则相对不佳，其职责边界清晰化中边界划定上相对模糊，职责范围上存在着一定的交叉、重叠，没有相关文件对其分工进行清晰划分，如在《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》指出“一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物”。《土地管理法实施条例》指出“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”。在目前的职责分工中，三部门的职责边界并不明晰：自然资源部是统一行使所有国土空间用途管制职责的部门，耕地的用途管制是农用地的一种用途管制；但耕地“非粮化”与农业种植结构调整紧密相连，对耕地的用途管制也是农业农村部的职责。同时，《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》提出农业农村部与国家粮食和物资储备局要将耕地“非粮化”作为考核粮食安全省长责任制落实情况的重要指标，要与自然资源部就撂荒地等耕地“非粮化”情况进行监测，但没有明确监测撂荒地以及耕地作物种植管理中农业农村部与自然资源部的具体职责边界，在农业农村部与自然资源部的三定方案中，同样都提及要做好耕地保护和永久基本农田保护，却并未有政策文件在这一职责上划清其职责边界，存在一定的模糊。故以上三部门在职责边界清晰化上表现不佳。

3.2.3 跨部门协同明晰化

在这一指标中，农业农村部、国家发改委与国家粮食和物资储备局的表现较好，明确了跨部门协同的具体职责、工作规则和形式、成员单位和牵头单位以及问责和考核机制，如在《关于印发粮食安全省长责任制考核办法的通知》 《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》中提及由国家发改委、农业农村部与国家粮食和物资储备局牵头，由中央编办、财政部等部门参与成立粮食安全省长责任制国家考核工作组，通过该工作组对粮食安全省长责任制进行考核，并明确考核机制和奖惩手段，对考核优秀的，给予表扬且在相关项目资金和粮食专项扶持政策上优先考虑，对考核不合格的则采取约谈、限期整改以及追责等措施；故农业农村部、国家发改委以及国家粮食和物资储备局在该指标的得分一致，表现较好。自然资源部在该指标表现相对不佳，如在《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》中，其跨部门协同的部分主要是需会同其他部门对各省区耕地种粮情况进行监测，但在协同监测的具体职责、工作形式以及问责和考核机制，均缺乏相应的政策文本进行细化，存在一定模糊，故其在该指标的表现不佳。

4 建议

为提高耕地“非粮化”治理的政府部门职责明晰化程度，相关部门要强化协调配合，具体建议如下：

（1）农业农村部进一步明确在耕地“非粮化”治理的具体职责，抓好耕地利用的优先序，明确高标准农田、永久基本农田和一般耕地上可种植的作物种类；对已发生“非粮化”的耕地，特别是在永久基本农田和高标准农田上的“非粮化”，要会同有关部门编制总体治理方案，稳妥、有序、科学引导种植结构调整并恢复为耕地。

（2）自然资源部要与农业农村部针对包括撂荒地在内的耕地监测管理建立起明确清晰的跨部门协作机制，抓好耕地“非粮化”的整治工作；要定期开展撂荒耕地监测，依据监测情况采取措施以防止因耕地撂荒导致的耕地“非粮化”。同时，要强化耕地种植用途管理，开展种植用途实施监测，自然资源部要统筹“三区三线”划定，优化区域和地方国土空间布局；会同农业农村部做好耕地年度“进出平衡”方案编制；开展耕地，特别是永久基本农田和新增耕地的变化流向趋势监测分析，发现问题及时预警。

（3）国家发改委在职责表述具晰化上表现相对不佳，应进一步明确在耕地“非粮化”治理中的职责表述，在内容清晰度、可考核程度和程度差异性上通过更准确的表述以实现其在耕地“非粮化”治理中的职责表述具晰化。在职责表述具体清晰的基础上，结合粮食安全、特色小镇建设和永久基本农田保护等方面积极制定相关政策以实现耕地“非粮化”的有效治理。

（4）国家粮食和物资储备局在职责边界清晰化上表现不佳，与自然资源部和农业农村部在粮食安全省长责任制以及耕地“非粮化”的考核上存在一定程度的职责交叉，应结合本部门在耕地“非粮化”治理中的职责定位，进一步厘清职责边界；同时应当会同农业农村部、自然资源部加强对粮食生产功能区的监管，保持非主产区粮食种植面积的稳定，以实现有效治理耕地“非粮化”和保护国家粮食安全的重要目标。

5 结论与讨论

本文结合新时代发展要求，针对政府职责明确这一重要目标并聚焦典型领域，构建政府职责明晰化的理论分析框架及评价指标体系，对耕地“非粮化”治理乃至其他领域的政府职责明晰化研究提供了理论参考。基于所构建的评价指标体系，结合主成分分析法，运用SPSS 23.0确认主成分并计算各指标权重，通过专家打分、线性加权和Min-Max标准化后得到四个部门的综合得分与排名。结果表明，在耕地“非粮化”领域，四个部门的职责是比较明晰的，相较而言，职责明晰化程度由高到低依次是自然资源部、农业农村部、国家粮食和物资储备局以及国家发改委。具体来说，四部门在职责表述具晰化的表现较好，在职责边界清晰化上的表现相对不佳，在跨部门协同明晰化的表现介于前两者之间。依据以上结论，针对四个部门存在的问题，提出了针对性建议以实现耕地“非粮化”治理的协调配合。

耕地“非粮化”相关的政策文本对耕地“非粮化”治理工作的开展和实施具有一定的指导作用，通过梳理相关政策文本可厘清其职责。本文通过评价指标最终得到的数据仅代表依据政策文本集体研讨后得出的职责明晰化程度的高低，并非以此来评价相关部门工作水平的优劣。本文在建立评价指标体系上进行了一定的探索，所构建的评价指标体系是以定性指标为主，通过各种方法在一定程度上减弱指标设计的主观色彩。未来希望能够有实践性和代表性更强的指标进行补充，以增强评价指标体系的说服力。