凌 华

（南通市通州区发改委，江苏南通 226300）

党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，阐述了“十四五”时期经济社会发展和改革开放的重点任务，提出了加快构建新发展格局。这是以习近平同志为核心的党中央根据新时期国内国际新形势作出的战略决策，更好地构建新发展格局，才能更好地向着第二个百年奋斗目标奋勇前进。

粮食安全既是经济问题，也是政治问题，是国家发展的“定海神针”。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，作为国计民生基础的粮食，面对耕地和水资源长期硬约束，人口增长与供求仍然处于一种紧平衡态势，粮食消费升级、结构性矛盾突出，以及国际形势不稳定性、不确定性增加等实际，我国粮食安全战略将面临更多新的挑战。粮食工作必须尽快适应新形势，更好地服务新发展格局，只有高质量地构建粮食安全新格局，确保经济增长、社会稳定和国家自立才更有底气，新发展格局才更有保障。

1 增强粮食生产能力

习近平总书记在2020 年12 月28 日召开的中央农村工作会议上强调，要牢牢把住粮食安全主动权，粮食生产年年要抓紧。“十四五”规划纲要指出，实施粮食安全战略，要确保谷物基本自给、口粮绝对安全，要把增强粮食综合生产能力作为约束性指标纳入规划。首次把粮食产量纳入宏观经济调控目标，这就要求我们任何时候都不能放松粮食生产，要不断增强粮食综合生产能力，提高口粮安全系数和自给水平。

1.1 藏粮于地，铭记耕地红线的重要性

习近平总书记强调：“要扛稳粮食安全的重任，稳步提升粮食产能，全面压实耕地保护责任，推进高标准农田建设，坚决遏制各类违法乱占耕地行为。”“要严防死守18 亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。”尽管我国粮食实现了“十七连丰”，但是随着工业化、城镇化发展与农业生产用地矛盾不断凸显，粮食安全面临诸多新的挑战，确保“把中国人的饭碗牢牢端在自己手里”任务艰巨。

首先，必须要有充裕的耕地作保证。只有进一步筑好耕地这个粮食安全的大坝，谷物基本自给才不会落空，口粮绝对安全才有保障，要像保护大熊猫那样守住耕地这个百姓“米袋子”的基础、粮食生产的“命根子”，时刻铭记耕地红线的重要性。近年来，我国部分地区出现耕地“非粮化”倾向，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，而不是在保障粮食有效供给率的基础之上，大力发展多元化农业、增加农民收入。一些经营主体在永久基本农田上违规种树挖塘，或者改种花草等非粮作物，一些工商资本大规模流转耕地，作为建设用地等等。这些问题如果任其发展下去，将影响国家粮食安全。2020 年11 月17 日，国办发布的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》提出，实施最严格的耕地保护制度，科学合理利用耕地资源，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。

另外，要采取法律手段，防止和惩处乱占、滥用、破坏耕地行为。要不断规范建设占用耕地占补平衡管理，严禁占优补劣、占水田补旱地，切实提高保障国家粮食安全和重要农产品有效供给水平。在坚守耕地数量红线的同时，还要坚守耕地质量红线，以高质量的土地做好藏粮于地这篇文章。当前，我国耕地局部退化加重、投入保障低、有机粪肥还田不足等问题不同程度存在。由于土壤中有机质不断减少，耕地地力后劲不足，土壤养分失衡，粮食增产在很大程度上依靠化肥、农药。要积极探索在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化等地区实施耕地轮作休耕制度，减少粮食种植对于土地资源的过度开发利用，提高藏粮于地水平。

1.2 藏粮于技，增强粮食生产的科学性

在向土地要粮的同时，还要做好向科技索粮这篇文章，深入实施藏粮于技战略，通过提高粮食生产的科学性，不断提升粮食有效供给能力。新中国成立以来，尽管我国科技对粮食增产贡献不断提高，但与发达国家相比还有很大差距，粮食生产水平及新技术应用推广滞后，融合层次浅、产业链条短等突出问题还不同程度存在，所有这些都需要我们去不断改进、完善和提高。

1.2.1 提升科学育种水平

种子是确保国家粮食安全的重要筹码和粮食高产的基础，“把中国人的饭碗牢牢端在自己手里”必须要有自己的粮食种子。要继承袁隆平院士的遗志，把科学育种摆上突出位置，坚持自立自强，像重视芯片一样重视育种，培育出我们自己的良种。要不断完善种业管理体系，加强种业市场管理，加快推进现代种业发展，加大良种补贴和科技投入，深入推进粮食品种培优、品质提升，实施种子资源保护利用和种子库建设，坚决打赢种业翻身仗，解决部分粮食种源仍然依赖进口的现状，确保中国人的饭碗里装的是中国粮，中国粮用的是中国种。

1.2.2 提升种粮机械化水平

粮食竞争力最重要的就是对种植成本的控制，粮食生产机械化水平越高，成本越低，种植收益提升越快。当前，国内粮价与国外发达国家倒挂，机械化水平低、数字化程度不很高是其中的重要原因，许多生产环节还是严重依赖人工。要从粮食种植到管理，从粮食收割到运输，加强大中型、智能化、复合型农业机械研发应用，通过引进大型机械化设备，加快“机器换人”速度，不断提高粮食生产机械化水平，全面降低劳动强度、扩大生产规模，促进粮食种植现代化，同时可以节约农药、肥料等农资，这些仍然是我们当前和今后粮食生产高质量的努力方向。

1.2.3 提升基础设施水平

要持续推进农田水利和高标准农田建设，做好灾毁设施修复工作，加快完善水利基础设施体系，狠抓重大水利工程建设，加快健全粮食种植灌溉设施体系，补齐防汛抗洪设施等粮食生产基础设施短板，夯实粮食生产现代化基础。

1.2.4 提升生产技术水平

不断强化先进种植技术的应用，积极与国内外农业院校、科研院所合作，组织开展相应的农业科技创新研究，并借助建立农业技术示范基地、开展多样化农技培训等方式，推广先进种粮技术。在做好选种、播种、施肥、灌溉等工作的同时，持续推进化肥农药减量增效，推广农作物病虫害绿色防控产品和技术，积极探索推广稻鸭共作、稻龟共作、稻虾共作、稻鱼共作等绿色种植技术。加强病虫害调查、监测、鉴定、防治和预报病虫害，精准做好各类自然灾害的防止预报，及时发布农药信息和喷洒方法，进一步提升粮食生产技术水平。

1.3 藏粮于民，提高农民种粮的积极性

习近平总书记强调，稳定发展粮食生产，一定要让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性，确保粮食安全，必须要提高农民种粮积极性。2021 年中央一号文件提出，稳定种粮农民补贴，让种粮有合理收益。要逐步改变粮食收购主体单一、补贴标准偏低现象，不断改变种粮比较效益低、无利可图或者效益不佳，以及种粮人口越来越少、年龄越来越大等现实问题，要有针对性地对粮农进行实用技术培训，提高粮农科学文化素质和种植水平。

“十四五“规划提出，适应确保国计民生要求，以保障国家粮食安全为底线，健全农业支持保护制度。各项涉粮政策一直是我国粮食市场的风向标，要不断健全完善粮食支持政策体系，规范土地流转市场运行秩序，继续实施优质粮食产业工程，加大品牌培育力度，优化粮食产业链，多渠道提高农民种粮收益。

坚持并完善重要口粮稻谷和小麦最低收购价政策，进一步完善玉米和大豆生产者补贴政策，避免谷贱伤农。托市收购政策托起了国内市场稻谷和小麦的价格，但是许多农民还是感觉托市收购价与实际成本支出和物价上涨不匹配。2021 年5 月6 日，国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议上，明确指出要“让农民种粮有钱赚”。建议托市收购价在综合考虑粮食生产成本、市场供求、国内外市场价格和产业发展等因素的同时，结合CPI 指数涨幅，在合理范围内动态调整和确定。在考虑居民购买承受力的同时，也要适当考虑农民的种粮积极性，合理调整最低收购价水平，逐步改变种粮净利润连续出现负增长的不利影响。另外，还要加快培育新型粮食生产经营主体，鼓励大批“有文化、懂技术、会经营、善管理”的新型职业农民流转更多的土地，开展规模化种粮，促进种植粮食有钱可赚。

2 增强粮食储备能力

仓廪实、天下安。储备粮食是保障粮食安全的重要手段，是应对各种风险挑战的重要保障，关键时刻能真正起到“守底线、稳预期、保安全”的作用。从1955 年开始，我国就建立了以备荒为目的储备粮制度，后来逐步建立了以中央储备为主导、省级储备为支撑、市县和企业储备为基础的粮食储备体系。充实的粮食储备对确保国家粮食安全发挥了“压舱石”的作用，为确保居民粮食供应，稳定市场，尤其是在突发情况下，粮库成为粮食市场的“稳定器”。不断增强各级粮食储备能力，是确保经济发展和社会稳定，高质量构建新发展格局的坚强后盾。

2.1 确保数量真实，严把质量关口

粮食储备就像建设蓄水池一样，丰年时尽可能吃得进，歉年时能适时吐得出，随时可以应付疫情、战争、灾害、市场异常等突发或极端情况。只有储备粮油数量真实、质量完好，才能确保国家急需时调得动、用得上，确保高质量服务于国家宏观调控，维护粮食安全。

我国是一个人口大国，为确保粮食安全，各地必须按照人口数量和结构、粮食生产实际等因素储备足够的粮食，要在确保中央储备粮到位的前提下，进一步明确地方各级党委和政府扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，确保产区3 个月、产销平衡区4.5 个月、销区6 个月市场供应量标准，核定地方储备规模和计划。与此同时，还要切实加强对储备粮的质量管理，实行综合治理，严格制度、严格管理、严格责任、严格纪律，要从采购、储存、销售的全过程进行质量检测和监督，在制度上明确各环节的责任，并通过各种科技手段，提升对粮食储备质量安全问题的技术防范能力。另外，加快建设绿色环保的科学储粮体系，进一步强化对储备粮的食用卫生管理与监督，确保粮食储藏安全和品质安全，这也是确保质量完好的重要内容。

2.2 夯实储备基础，提升收储能力

2.2.1 提高粮食收购能力

不断改善储粮条件，在加大对粮食收购点危仓老库维修改造力度的同时，根据实际情况，加速粮食仓储新设施建设，以提高收储能力，守住不出现“卖粮难”这个底线。进一步加大投入，深入推进储备粮进出库机械化水平，不断提高粮食收储效率。

2.2.2 提高科学保粮能力

科学保粮是保障粮食安全的需要。与解放初期相比，尽管我国粮食仓储技术有了很大发展，尤其是改革开放40 多年来，取得了较大进步，有些方面已达到了世界先进水平，但是与发达国家相比，我国科学保粮率仍然还有一定差距，仓储管理等方面还面临着管理粗放等不足，智能化、信息化、数字化建设还在不断探索中，要加强储粮品质监控和完善粮情电子测控技术，做到粮情数据分析智能化、操作使用简便化、控制自动化。要尽快改变设施条件简陋、陈旧，收储人员年龄偏大、素质偏低，科技含量缺乏、保管技术老旧等不足，夯实科学保粮基础。

2.2.3 提高为农服务能力

在及时公示收粮政策、为粮农提供休息和晾晒场地、提供茶水等服务的基础上，通过开发APP，帮助售粮农民和种粮大户在线上、线下把握市场信息，减少在售粮过程中来回跑路、长时间排队等后顾之忧，提高粮农的种粮积极性，进一步提升他们的满意感和获得感。

2.3 调优储备结构，满足市场需求

随着我国经济的不断发展和人民生活水平的持续提高，我国居民对粮食的需求逐渐从过去的吃得到、吃得饱，转变为现在的吃得好、吃得科学，因此，要不断适应新发展形势，不断强化粮食安全省长责任制和“菜篮子”市长负责制，进一步调优储备粮品种结构，不断优化主要口粮稻谷和小麦的储备比例，提升粮油市场供应保障能力，满足人民生活丰富多彩的需求，构建新的粮食储备格局。

在日常生产生活中，既要储备足够的稻谷、小麦等主要口粮，也要有一定的玉米、大豆以及饲料等其他粮食的储备；既要有足够的原粮，也要有足够的大米、面粉（挂面）以及食用油等成品粮油。尤其在部分大中城市和市场易波动地区，要建立能够满足10～15 天消费需要的成品粮应急储备。同时，要补强结构性矛盾突出，尤其高质量粮食相对不足，大豆和玉米供应不足等弱项，做到储备品种多样化，不断满足市场多样化需求。

3 增强粮食流通能力

有了充足的储备粮食，假如没有有效的粮食流通能力，就不会有真正的国家粮食安全。粮食流通一头链接粮食生产源头，一头链接粮食消费终端，只有畅通粮食产、购、储、加、销等各个环节，才能做到关键时刻拉得出、调得动、运得出、用得上、有保障。新修订的《粮食流通管理条例》已于2021 年4 月15 日正式实施，为提高粮食流通能力，必须不折不扣地执行好《粮食流通管理条例》，实现更高水平、更高层次、更高质量的粮食安全。

3.1 确保预案科学，关键时能自如应对

新修订的《粮食流通管理条例》第三十二条规定，在重大自然灾害、重大疫情或者其他突发事件引起粮食市场供求异常波动时，国家实施粮食应急机制；第三十三条明确了“国家建立突发事件的粮食应急体系”。因此，科学的应急预案是确保粮食安全必不可少的。要高度重视粮食规划布局，建立起符合国情的高质量粮食应急保障体系，包括足够的粮食应急加工企业，以及粮食应急供应网点、应急配送中心、应急储运企业，以备有效应对病虫害、地震、台风、雨雪冰冻等灾害，以及战争、疫情等突发公共事件引起的粮食市场异常波动风险。要像疫情防控那样建立上下流通、纵横贯通的全国粮食市场信息直报点，以及地方粮食市场信息监测点，基本覆盖重点地区、重点品种，做到能够及时、密切跟踪粮食供求变化和价格动态；各省市自治区都要建立粮食应急预案，各县市区都要建立区域性粮食应急预案，一旦发生异常情况，各级政府就能即刻知悉，按时拿出有效举措，自如应对。

3.2 确保市场有序，关键时能稳住价格

作为百价之基的粮价，往往是牵一发而动全身。2020 年初的新冠肺炎疫情暴发以来，在国际粮价频繁波动的背景下，我国虽然部分地区粮食价格出现了小的波动，引起党和政府的注意，但是总体平稳，没有出现大起大落现象，这与我国粮食生产连年丰收息息相关，也与平时坚强有力的粮食基础工作的保障紧密相联。当疫情发生时，各地粮食市场稍有风吹草动，我们就能及时投入一定的储备粮食保证军需民食，同时也维护了粮价稳定、市场有序。只要市场上粮食货足价稳，品种丰富，居民家里米面无忧，那么即使再有风吹草动，老百姓也不会去抢购囤积，粮食价格就不会发生大的波动。但是，要确保粮食市场关键时刻供应不脱销、不断档和价格基本稳定，还需进一步补长关键时刻物流不畅这个短板，补强还没有出台专门保障粮食安全的法律以及粮食执法人员不足等弱项，以进一步提高维护粮食市场秩序、稳住粮食价格能力和水平。

3.3 确保购销顺畅，关键时能粮达天下

粮食是特殊的战略物资，一旦遇到突发事件，往往道路封锁或者堵塞，甚至封城，物流受阻或成本增加，粮食市场随之会出现波动，供应链就会面临挑战。因此，有关部门关键时刻要及时加强对粮源的组织和调度，根据实际情况，适时引导企业加大米面油生产和投放力度，依托健全的粮油配送供应网络，一方面让原粮能够源源不断运到粮食加工企业，另一方面，让加工好的米面油等成品粮迅速投放终端消费市场，充分发挥储备粮调节作用，确保关键时刻购销顺畅，粮达天下，有效保障市场粮食供应和应急需要。

4 结语

粮食安全是百姓性命攸关的大问题，关系到经济发展、社会稳定、民族兴旺、国家自立。2021 年中央一号文件对粮食安全战略的贯彻实施做出了重要部署，我国“十四五”规划中，首次把实施粮食安全战略纳入五年规划，彰显了高质量构建粮食安全新格局的重要性和迫切性。当然，高质量构建粮食安全新格局，除了以上所说的“三个能力”以外，还有很多工作需要推进，如何提升粮食精深加工能力、如何提升预防餐饮浪费的能力、如何提升把握进口粮食这个度的能力等问题，都需要不断去研究探索。我们必须深入贯彻新发展理念、融入新发展格局、推动高质量发展，构建与新发展格局相匹配的高质量粮食安全新格局，增强应对各种风险与挑战的信心和底气，为实现十九届五中全会提出的各项目标任务提供有力保证，为夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利提供坚强保障。