崔伟奇，古丽尼尕热·阿里木

（北京化工大学 文法学院，北京 100029）

一、问题的提出

当今，信息技术的主体构成已从计算机技术、通讯技术及网络技术让位于云计算、人工智能、物联网和移动互联网，而政府数字化改革过程当中呈现出的工作重点，诸如办公自动化、网络化、电子政务和电子政府将一体化为数字政府[1]57-62。数字政府是建立在“数字化”形态下的新型政府运作模式，力图通过信息化手段实现政府部门之间网络串联贯通、数据整合共享、业务流程高效协同[2]109-116。相比传统政府信息化改革，数字政府更加凸显数据的价值、注重数据资源的高效利用，而政务数据作为政府数据资源的重要组成部分，如何实现政务数据的精准对接、有效共享，则成为数字政府建设的关键之举。

近年来，党中央、国务院高度重视政务数据共享工作，先后发布了《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）、《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发〔2016〕51号）、《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》（国办发〔2017〕39号）等相关政策文件，从宏观层面为推进政务数据共享工作提供了政策保障。随着政务数据共享政策环境的日趋完善，各地方政府结合自身情况，统筹制定政务数据共享工作的相关实施方案，将政策目标分解落实，为政务数据共享工作的改革落地提供了有效保障。具体而言，各地方通过建设一体化的政务服务平台，有效缓解了多年来各部门分散建设数据中心而导致行政效率低下的难题；通过不断探索动力机制，以法律法规的强制作用、制度规范的约束作用来推动政务数据共享的有效落实。

既有的实践表明，政务数据共享在推进过程中已取得了较好的发展成果。然而，政务数据共享的改革实践是一个漫长过程，并非一次嵌入就能一劳永逸。据《全国综合性实体政务大厅普查报告》显示，尽管全国72.1%（2205个）的政务大厅已建立综合审批管理平台，但是超过70%的平台未能与部门办事系统实现数据共享[3]，这不禁让人反思政务数据共享在推进过程中重重受阻的根本原因。

如果说数字政府建设是政务数据共享的重要撬动杠杆，那么政务数据共享相关机制就是实现政务数据共享从“有”向“好”转变的“加速器”。为何机制在政务数据共享推进过程中至关重要？在管理学中，“机制”一词是事物发展的总体思路与具体实现路径，是将体制这一静态结构落实为行动的前提和关键[4]16。就本文而言，“政务数据共享机制”就是发挥政策的调控手段，深究政务数据共享主体、客体在共享过程中面临的冲突与障碍，并对其作出有益规划与调整，从而实现政务数据的深层次共享。若要将政务数据共享从理论层面上升到实践层面，就需要在政务数据的集成、流动、共享、使用等环节中明确各部门的相互关系、权责边界、具体方式、内在逻辑与运行机制。因此，理顺政务数据共享机制无疑是将政务数据共享从“有”向“好”转变的根本路径。据此，本文着重分析数字政府背景下政务数据共享机制存在的问题，试图为优化完善政务数据共享机制提出对策建议。

二、理论依据：数字政府背景下政务数据共享机制的分析框架

数字政府背景下的政务数据共享机制无法照搬传统政府的一整套运行机制，必须贯彻全新的管理理念，更加关注如何在信息技术的支撑下建立与之相适应的机制[5]126-132。基于此，本文通过对国内外有关政务数据共享机制优化的相关理论与观点进行总结与提炼，构建了数字政府背景下政务数据共享机制的分析框架。

学术界认为政务数据共享有三种路径选择：一是技术支撑路径，强调信息技术或数字技术推动部门信息化建设中的作用；二是组织创新路径，着眼于政府部门间的组织重塑、体制创新或流程再造；三是系统实现路径，认为技术支撑要素和组织创新要素二者缺一不可[6]96-106。本文认为，政务数据共享是一个多元因素相互作用的过程，无论是技术路径还是组织路径都难以独当一面，需要从系统的视角，充分考虑其高频复杂的互动关系以及所需对应的机制，且政务数据共享机制应当形成一个完整的闭环，其作用需覆盖共享的事前—事中—事后全过程[7]56。据此，本文将政务数据共享机制按照事前、事中、事后的时序划分为了激励型机制、协调型机制、保障型机制、约束型机制。这四类机制在政务数据共享的不同阶段分别发挥着不同的作用，各有侧重，相互补充。其中，激励型机制是实现共享“落地生根”的必要前提，协调机制是实现共享“生根发芽”的重要推动力量，保障机制能够为政务数据共享“开花结果”提供有效支撑，约束机制是实现政务数据共享“结出硕果”的牵动力量。

（一）激励型机制

郝英奇基于管理学的研究视角，将激励理论归为三类：动机激发理论、动机引导理论和动机强化理论[8]50-56。其中，动机激发理论认为动机诱发行为，想要获得预期的组织行为要从需求入手，形成激励。动机引导理论认为明确的目标指向能够引导组织从逐利动机转变为对组织目标的追求。而动机强化理论更加关注奖惩手段对组织行为的影响，认为组织行为受到正向激励时，该行为的动机会得到强化。具体到政务数据共享场域，激励机制关注对政务部门共享动力的激发、引导与强化，主要包括利益补偿机制、隐性激励机制等。

（二）协调型机制

亚当·斯密认为协调是劳动分工和专业化发展的必然产物。因此，需要引入协调机制以解决专业化与分工所带来的问题，以保障组织的高效运作。Van De Ven将组织中的协调机制分为两种基本形式：一是程序化的协调机制，二是基于人际关系与沟通的协调机制[9]322-338。前者是指利用标准、规则或制度对组织中的关系进行协调，而后者是指利用沟通、反馈等方式协调与处理组织间的依赖关系。其功能体现在：达成一体行政，实现政策整合，提高行政绩效[10]525-528。具体到政务数据共享场景下，共享主体涉及政务数据提供方、使用方、管理方，因此“三方”主体的协同对政务数据共享的发展至关重要。而协调型机制的作用在于协调政务数据共享主体的利益，满足各主体的需求，保障政务数据共享工作在各主体合作互动的前提下顺利进行，具体包括：信任机制、协商机制、合作机制等。

（三）保障型机制

保障型机制是为管理活动提供物质和精神条件的机制，是管理活动能够长期正常运行并发挥预期功能的必要条件。在政务数据共享中，保障型机制能够为其提供得以运行的措施与具体工作方式，具体包括：管理规范与标准、安全保障、平台运行保障等各类保障机制。

（四）约束型机制

激励仅仅是动力形成的要素之一，张震从控制维度出发，认为完善的监督体系、明确的监督对象和严格的问责机制能够有效推动组织的自觉性、主动性与积极性[11]61-69。对政务数据共享进行引导与必要的限定，并通过一定的手段对制度落实情况进行监督，发现共享过程中的问题并解决问题，避免发生背离共享目标的“不良行为”，能够保证政务数据共享工作在发展中不断完善。

三、数字政府背景下政务数据共享机制存在的问题

本文基于数字政府的建设理念，以“激励—协调—保障—约束”为分析框架，认为政务数据共享机制存在的问题主要体现在：政务数据共享动力机制不足，协调机制不畅，保障机制不健全，约束机制不完善四个方面。

（一）政务数据共享动力机制不足

首先，外界压力小导致内部动力弱。各部门对政务数据共享的重视程度较低是我国政务数据共享进展较为缓慢的原因之一，受传统“部门本位主义”的影响，一些部门将数据视为“部门私有”而“不愿共享”，未能充分认识到政务数据共享能释放出的巨大红利。其次，政务数据资源的“供需不对接”导致数据共享动力不足。第二期国务院部门和单位政务信息系统整合共享工作评估结果显示，2019年，国务院部门通过平台共享的数据量占比仅为27.50%，数据需求仅有18.10%得到满足。以上数据表明，政务数据共享的供需错位导致政务部门对数据共享的动力不足[12]14-17。最后，政务数据共享发展不平衡。我国的政务数据共享工作在浙江、贵州、广东、成都、北京等地取得了明显的实践成效，但是仍然存在着发展不充分、不平衡的问题，偏远地区政务数据共享尚处萌芽状态，存在信息化基础薄弱、人才稀缺等问题，阻碍着偏远地区政务数据共享的发展。

（二）政务数据共享协调机制运行不畅

政务数据共享涉及到数据从哪里来、到哪里去、做什么用这三个主要问题，并由此产生数据来源方、管理方与使用方三大主体，背后要解决的是数据所有权、数据管理权和数据使用权“三权”的协同[1]57-62，这就涉及到了不同政府部门间的统筹规划与组织协调，因而需要构建强有力的协调机制。然而，在实践中政务数据共享面临协调机制运行不畅的问题。首先，政务数据共享的组织体系不够健全。当前，负责统筹协调政务数据共享的组织机构存在职能定位不清的难题，且人大、司法部门、智库等专业机构的参与程度不够。在政务数据共享组织体系不完善、牵头处室和责任人不明确的条件下，部门间协调困难。其次，信任机制不健全。具体到政务数据共享场景，政务部门间的不信任主要表现在：一是对网络的不信任，担心政务数据共享系统缺乏安全性可能会导致自身利益受损；二是对数据信息的不信任，对数据准确性、可用性的怀疑；三是对合作过程的不信任，对政务数据共享中的实际效益的不信任[13]161-169。

（三）政务数据共享保障机制不完善

保障机制的缺位是制约政务数据共享有效开展的又一主要成因，主要表现在三方面：一是缺乏管理规范与标准保障。目前有关政务数据共享的管理规范与标准分散，缺乏统一、明确、具有实操性的管理规范。此外，各部门对业务数据类型、数据格式的要求不同，导致政务数据形态各异，难以被深度应用。数据“形态”千奇百怪加上“存疑数据”“错误数据”等各类“问题数据”的产生导致政务数据的可用性较低。二是安全保障机制滞后。随着政务数据共享的深入推进，广泛生成于电子政务环境或电子政府环境的政务数据迅速增长，这就意味着政务数据交换过程中将面临各类非传统性风险，因此必须具备完善的政务数据共享安全保障机制。然而，长期以来各部门政务数据共享安全建设方面随意性较大，安全治理能力参差不齐，导致对政务数据共享过程中的风险感知与预控能力较弱，难以处理好共享与安全二者之间的关系。三是表现在缺乏平台保障机制。政务数据共享的核心要义就是共商、共建、共享，落实到技术层面就是搭建统一的政务数据承载平台。然而，在政务数据共享平台普及建设阶段，各政府部门根据自身业务情况“自由发挥”，在信息化建设过程中形成了碎片化、重复交叉的数据渠道，并由此产生了同类平台“相互打架”“相互冲突”的状况，大量有价值的业务数据存储在各部门系统内部，导致各政务部门拥有大量的政务数据，却较少呈现有价值的信息；再加上对业务系统进行相应的功能调整或升级维护会带来额外负担，导致一些部门面对新的“系统壁垒”显得束手无策。

（四）政务数据共享缺乏有效的约束机制

一是追责困难。目前的政策法规或管理规范未能有效解决数据提供方、数据管理方、数据使用方背后的所有权、管理权、使用权[2]109-116，各部门在共享过程中需要承担什么责任与义务、拥有什么权利、发生问题该如何追责等问题不明确，导致共享过程中管理边界模糊、责任区分不明确，加大了对政务数据共享相关主体问责的难度。二是缺乏常态化的监督考核机制。目前，针对政务数据共享的监督考核机制相对滞后，存在监督方式简单、监督行为滞后、监督力量薄弱、监督工具与方法落后等问题，且未能建立起常态化的监督考核。加上共享程度不同的部门之间在实际监督考核当中不存在明显的等级区分，导致各部门对政务数据共享的重视程度较低。

四、数字政府背景下政务数据共享机制的优化路径

数字政府背景下的政务数据共享是否能真正发挥“提质增效”的作用到，不仅依赖于数字技术的支撑，更受制于管理体制机制等硬性条件的制约。本文从动力、协调、保障、约束四方面提出了数字政府背景下政务数据共享机制的优化路径。

（一）强化动力机制

首先，探索地方政策驱动机制。地方政府可以从经济、技术、安全等方面为政务部门出台相应的政策文件，为数据共享提供源动力。同时，加大政务数据共享工作的宣传，积极推动政务部门树立数据意识[11]61-69。其次，规范我国政务数据共享清单。打破政务数据部门私有化可以从规范政务数据共享清单入手，明确政务数据的分布与管理情况，全面梳理现有的政务数据目录，形成清晰的政务数据资产体系。可以借鉴四川省实践，通过编制“内部共享清单+编制对外需求清单”，推助政务数据融合共享[14]。最后，通过“一省帮一市”“对口交流合作”的方式加强政务数据共享典范省会城市与偏远落后地区的交流。我国的“对口支援”实践自20世纪50年代以来一直持续至今，在医疗卫生、教育、扶贫等方面发挥着至关重要的作用。在此次新冠疫情肆虐下，我国通过“一省包一市”的方法展开了救治工作，所取得的成果也是有目共睹的。因此，对口交流合作机制可以成为促进我国偏远地区政务数据共享的有效推动力量，可以通过加强数据共享典范城市与偏远地区的交流，共享发展理念与实践经验，切实感受政务数据共享带来的实质性效益，推动我国偏远地区政务数据共享的有序发展，助力解决我国政务数据共享存在的发展不平衡的困境。

（二）健全协调机制

首先，健全政务数据共享组织体系，确保有效分工与协作。政务数据共享涉及多主体、多部门、多学科与专业，需要一个系统化的组织体系进行维护、运行与管理。因此，需要“坚定上下一条心，强化全国一盘棋”。一是要在国家层面明确政务数据共享的领导与组织机构，通过设立专门部门来负责各部门政务数据共享的组织实施、协调调度等事宜，并充分发挥人大、司法部门、智库等相关主体在政务数据共享管理与协同方面的作用。二是强化地方政务数据管理部门的协调职能。明确地方政务数据管理部门在数据资源整合指导、管理、协调、审核等方面的职能，细化政务数据共享各责任主体和责任范围,保障政务数据共享各环节的有序、高效进行[12]14-17。其次，建立信任机制。信任机制能够通过建立行为规范与准则，推动各政务部门达成共同的愿景与策略，从而促进部门间的相互信任。以往的互联网技术并未能较好地解决部门间数据共享的权利、义务、责任等方面的问题，导致部门间的强信任关系也难以形成。目前，上海、贵阳等地在政务数据开放平台上通过“服务条款”“授权许可协议”等方式来规范政务数据的开放共享，在法律法规空缺的情况下，可以适当引入政务数据共享协议，明确共享数据的具体清单、规则、格式、时效等内容，并在协议中设计与安排好相关利益者之间的权责利问题，明确双方的数据共享边界，保障各方的利益，从而形成强信任关系。

（三）完善保障机制

首先，健全管理规范与标准保障。在数字政府势在必行的背景下，政务数据共享能否健康持续发展，在很大程度上取决于是否具备完善的管理规范与标准体系，因此需要推动政务数据共享过程中的管理标准化、流程标准化、数据标准化。一是需要细化政务数据共享的管理机制，一方面，要加强对政务数据共享相关人员的管理，明确“谁来干”“干什么”“怎么干”，还需要明晰“必须做什么”“应当做什么”以及“不得做什么”，提供一个行为标准与尺度。另一方面，统一政务数据共享的流程管理，对政务数据共享的范围边界、内容、路径、方式、类型、条件以及政务数据收集、共享、存储、利用过程进行规范，厘清以“什么方式收集数据”“由谁收集”“收集完毕后如何清洗比对”等具体操作流程[15]117-126。通过规范化的流程设定，保障政务数据的流转畅通。二是推进政务数据标准化。政务数据标准化是确保各部门政务数据互联互通互操作的重要支撑，在政务数据共享工作推进过程中，数据标准不一等问题阻碍了政务数据的有效共享，因此有必要推进政务数据的标准化建设，制定政务数据的分类分级标准、数据转换标准，更新机制，保障数据的规范性、准确性与持续性。

其次，完善安全保障机制。政务数据共享只有建立在安全可靠的保障机制之上才能有效促进其健康发展。因此，需要基于政务数据共享过程中存在的安全技术问题、数据安全问题，建立完善的安全管理制度、安全评估体系。一是需要进一步完善政务数据共享安全标准和评估体系。统筹制定政务数据共享安全标准，并以此为根据定期对政务数据进行安全检测与评估，加强对政务数据共享的风险预测，以便实时掌握共享过程中存在的安全问题。二是需要建立政务数据共享安全管理制度。可通过签订安全保密协议，明确数据供需方的安全保密职责，落实各部门数据安全责任人。三是需要建立风险共担机制与风险补偿机制，通过明确责任主体及其责任范围以缓解数据提供方的抵触心理，并通过为数据共享部门提供财政、技术、人员等方面的支持来补偿政务部门在数据共享过程中可能会引发的风险及其成本[6]96-106。

最后，完善平台运行机制。建立统一的政务数据共享平台是打破“数据烟囱”的重要手段，一体化的政务数据共享平台能够将分散零乱、各自为政的信息系统整合为可互联互通的信息平台，通过更大规模更全面的共享数据进行数据加工与挖掘，并将增值数据回馈给共享主体，为各部门带来更大的效用，改变双方博弈的状况，收获共享价值。因此，可通过构建基于区块链技术的政务数据共享平台等方式加快推动全国一体化、整合式的政务数据共享平台，将分散在各地方、各部门的数据汇入至一个入口，达到不同数据库间的无缝对接。同时，平台作为政务数据共享的枢纽，其安全性是“重中之重”，因此，还需要不断优化政务数据共享平台的安全建设，利用技术手段提升平台的基础设施建设与网络安全的等级。

（四）强化约束机制

约束机制的意义在于通过监督考核等方式实时感知政务数据共享过程中存在的问题，并敦促政务部门及时纠正。因此，政务数据共享有必要按照边推进、边评估、边考核、边优化的方式对其进行监督鞭策，以实时感知共享全过程，提升政务数据共享的有效性。首先，完善评估机制。评估作为一种有效的管理手段，能够通过对业务的关键指标进行采集、评估、分析，量化共享成果，找出共享效果与期望之间的偏差，并按照评估结果进行整改[7]66-67。因此，有必要建立一套规范的评估指标体系，由专家组成政务数据共享评定小组抽样或分批次对政务数据共享工作进行全方位的评估检查。同时，根据评估的具体情况要求各部门在规定时间内进行整改，并由评估小组进行定期追踪，了解整改情况以及整改过程中遇到的问题，以便及时提供专业化的指导，促进政务数据共享工作的健康持续发展。

其次，完善监督考核机制。第一，业务审计是监督机制的重要内容之一，加强监督机制的首要任务就是将政务数据共享工作纳入业务审计的范围，对其进行定期审计。因此，需要加快建立常态化的政务数据系统审计机制，可以从硬件、软件、技术、环境、安全等方面明确政务数据共享的标准，从管理、应用、安全、信息系统等方面明确政务数据共享的审计内容[16]64-70，并对其进行不定期的抽查审计，以及时发现并更正政务数据平台在建设和运行过程当中的漏洞。第二，实现政务数据共享的全过程监督。依托日常监督、联合监督、专项监督、过程监督等监督方式，按照事前、事中、事后的时序逻辑展开全过程监督，事前突出监督调研、决策辅助、政策建议，事中突出现场监督、限期报告、协调指导等，事后突出追惩与反馈。掌握政务数据共享的动态发展过程，识别频发的不作为、乱作为等行为，并及时采取有效措施排除共享过程中的障碍。此外，有必要将政务数据共享的改革成果纳入到政府部门的考核指标当中，赋予适当的权重，设立问责机制，让政务数据共享成为必选项目。另外，还应该加强奖惩措施，以推动共享主体的积极性，可以对共享过程中表现突出的部门采用精神与物质激励并举的方式，对其工作给予充分的肯定。

本文从动力、协调、保障、约束四方面提出了完善数字政府背景下政务数据共享机制的对策建议，为数字政府背景下政务数据共享机制的优化提供了新思路。不可否认的是，我们在享受政务数据共享带来众多便捷的同时，也将面临着更多的挑战。政务数据共享机制的优化并非一劳永逸地解决政务数据共享所有问题，因此在共享过程中，我们也需要对可能带来的潜在问题给予高度关注，通过不断深化研究来探寻有效的解决方案。