姚显森，姚雨濛，2

（1.河南大学 法学院，河南 开封475000；2.上海大学 法学院，上海 200000）

一、引言

针对生态环境损害行为，我国采取的是私益诉讼与公益诉讼并行的管辖模式，受到损害的公民提起民事赔偿诉讼，不影响公益代表者为维护环境公共利益与稳定客观的法律秩序而提起公益诉讼。在我国司法实践中，后者主要有两种表现形式：检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼。2015年7月，以环境公益诉讼为主的检察民事公益诉讼在全国13个省市展开了为期两年的试点工作。随着检察民事公益诉讼制度的深入开展，检察机关为履行法律监督职责而提起的民事公益诉讼受到法学界与实务界越来越多的关注。然而，检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼发展至今始终未能形成融洽的体系，在实践中已经出现“双轨并行”的管辖冲突问题。部分学者在探索两类环境诉讼的管辖衔接机制时提出了环境民事公益诉讼主导论的观点。[1]有的学者则认为生态赔偿诉讼应优先适用[2]，还有的学者建议暂不设置两类诉讼的起诉顺位，具备法定资格的主体均可提起保护生态环境的诉讼[3]。这些研究从不同角度探讨了检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼之间的关系，但都没能从根本上解决这两类诉讼的管辖冲突问题。因此，为实现这两类环境诉讼的有序管辖，促使二者协作共治，形成生态公益保护的合力，有必要立足于生态环境保护的司法实践，从检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼之间存在的管辖冲突出发，分析冲突产生的原因，并提出相应的对策建议。

二、两类环境诉讼管辖冲突的主要表现

管辖冲突一般指两个以上法院对同一案件均享有管辖权并由此产生的竞相争夺或互相推诿的案件归属争议问题。若将其放置于生态公益保护的视域之下，这种冲突是指针对同一侵权行为或同一损害事实，检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼均有管辖的依据或者适用的空间。两类司法救济模式为实现各自所要保护的法益而分别采用、单独处理、各自执行，由此引发了二者之间的冲突，其本质是两类诉讼的案件管辖范围出现了交叉重合。在实践中，这种冲突主要有两种表现形式。

其一，积极的管辖冲突。检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼在适用范围与价值功能上的重叠，可能构成重复诉讼。这两类诉讼都是为了实现对生态公共利益的保护，缓解环境领域行政执法不力的状况而创设的，并且此两类救济模式在诉讼效果上也存在部分重合，即都能停止生态损害行为和修复治理受损环境，但法律并未对它们各自的适用情形做严格区分，因而实践中常常出现“一案两诉”现象，即针对同一环境公益损害线索，检察机关与行政机关两类适格主体可分别提起检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼，追究损害行为人的实物修复或赔偿责任。

2018年由山东省济南市中级人民法院审理的山东省环境保护厅与山东金诚重油化工有限公司等土壤污染责任纠纷一案，[4]是能够反映“一案两诉”管辖冲突的典型案例。该案中，山东省济南市章丘区普集街道办上皋村废弃3 号煤井发生的重大突发性环境事件，既存在山东省政府授权原山东省环境保护厅提起的生态赔偿诉讼，又存在由中国生物多样性保护与绿色发展基金会提起、检察机关共同参与的环境民事公益诉讼。这种对于生态公益损害重复救济的“双轨制”诉讼模式，不仅给被告带来了过重的诉讼负担，还将耗费受理法院大量司法资源，不符合“诉讼经济”的效益要求，甚至会出现相互矛盾的裁判结果进而影响司法权威，削弱环境公益保护的实际效果。若容许两类诉讼的不当并立，还会阻碍检察机关或行政机关在其他重要工作领域的职能发挥。此外，在符合法律规定的前提下，法院因对两类诉讼的同时处理而给致污者带来了责任方面的重复追究，也有违公平正义的法治观念。

其二，消极的管辖冲突。由于未明确合理地界分在规则模式等方面存在同一性的检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼的管辖范围，且缺乏成熟统一的司法衔接技术安排，这两类环境诉讼启动主体的权责界限始终处于不甚明晰的状态，实践中难免出现“一案两不诉”现象，即适格主体在应当适用既有制度，履行提起诉讼职责时互相推诿甚至拒不履行职责，最终致使环境公益保护的诉讼处理模式被虚置，两类诉讼程序的运行进而背离其创设时的初衷。这种形式的管辖冲突，是对救济时效的不当拖延。

在现有的法律框架中，行政机关是生态赔偿诉讼启动的唯一适格主体，而检察机关仅位于民事公益诉讼启动的第二主体顺位，若三十日的公告程序履行完毕后，特定的行政机关与适格的社会组织仍不愿或无力起诉，检察机关须及时主动地担当起环境损害救济的职责。若两类诉讼主体在生态公益保护领域中都缺位，不仅将使得两类诉讼模式未能及时有效回应环境保护的巨大需求，还将促使受损地区的生态损害存在进一步加深的趋势。2010年前后的常州毒地事件中的常隆地块修复工程在央视对493 名学生身体状况异常的报道之前就几度处于舆论场之中，但当地机关一直未能就地块周边环境污染及学生身体反应异常等问题进行充分的调查处理，一定程度上影响了公益损害的及时救济。另外，检察机关与行政机关的消极不作为也将阻碍检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼之间形成良性互动，致使民众要求生态公益保护的愿望落空，社会的和谐稳定与国家的长治久安都会受到不利影响。

三、两类环境诉讼管辖冲突的生成机理

两类环境诉讼间产生的积极管辖冲突与消极管辖冲突是各种因素综合作用的结果，主要表现在制度、认识、实践三个方面。

（一）两类诉讼管辖的相关法律规范不完善

1.相关法律规范欠缺且体系性不强

检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼发端于西方，当前在我国仍处起步阶段，还未形成完备的法律规范体系，在实践中难以为其自身发展提供充分的制度保障。

第一，两类诉讼的程序性规范不完备，实体性规范相对缺失。对于在试点工作期间积累的两类环境诉讼程序经验，随后修订的民事诉讼法并没有加以整理吸收，最高人民法院与最高人民检察院的司法解释也没能全面规定两类诉讼的程序规则。

在诉讼地位方面，适格的行政机关可直接以原告资格提起生态赔偿诉讼，而检察机关的地位如何认定，法律先后做了不同回应：2015年最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》将检察机关的身份定义成“公益诉讼人”，2018年《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）和2021年由最高人民检察院发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》将其改为“公益诉讼起诉人”。传统诉讼法的当事人理论中没有上述概念，若一味强调检察机关在公益诉讼中享有的特殊地位，会与现有诉讼法理论产生冲突。而如果为了现有诉讼法体系的稳定，直接赋予检察机关一般原告的主体资格，也不符合其法律监督机关的宪法定位。此外，有关公益诉讼的法律法规对检察机关诉讼权利的规定存在冲突：既赋予其上诉权等原告性质的权利，又规定其享有远超原告权限范围的调查权。检察公益诉讼中检察机关诉讼地位的模糊，从根本上阻碍了对两类环境诉讼适用关系的厘清，进而影响后续程序的具体衔接。

在管辖方面，仅有框架性内容。虽指明了两类诉讼的管辖原则，即案件一般由中级人民法院管辖，例外情况下交由基层人民法院审理，也明确可进行集中管辖与指定管辖，但没有规定具体的管辖标准，易导致实践中在确定管辖时只能笼统地适用原则性规定，而无法合理界分两类诉讼的适用范围。

在举证责任分配方面，我国民法典第1230条规定的举证责任倒置仅适用于环境民事私益诉讼案件，并不当然成为两类环境诉讼的举证规则。2019年发布实施的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《最高人民法院若干规定（试行）》）明确了生态赔偿案件中当事人的举证责任，而检察公益诉讼解释和2020年修正的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《最高人民法院环境公益诉讼解释》）及2021年6月发布实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》却仅规定了检察机关在提起民事公益诉讼时负有的初步证明责任，而未解决在法院审理时如何具体分配举证责任的问题。举证责任分配不明晰不利于检察民事公益诉讼实践效能的发挥，从而影响两类环境诉讼的现实互动效果。

此外，两类环境诉讼的实体性规范几近空白。我国土壤污染防治法与固体废物污染环境防治法仅对检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼做了原则规定，最新颁布的民法典虽设立了“环境污染和生态破坏责任”专章，为程序启动提供了实体法依据，但并未进一步界明两类环境诉讼的管辖范围，这将严重制约诉讼程序之间的协调适用。

第二，两类诉讼的法律规范散乱无章，且多分布在效力层级较低的规范性法律文件中。我国环境保护制度产生、发展的方式基本一致，即基于现实需要，由中央制定政策，选取部分地区进行试点，最高人民法院或最高人民检察院等机关发布配套性规范文件，细化和完善实践的具体流程，并将较为成熟的诉讼规则通过立法的形式确立下来。[5]这样多主体制定出来的规范不仅在横向视野上显得较为分散，而且从纵向角度看也缺乏高效力法律规范的系统规定，如民事诉讼法仅以第58条第2款对检察民事公益诉讼做了一般性规定。2020年修订的固体废物污染环境防治法在确立了生态赔偿诉讼后，至今未有任何相关条款的补充。法律规范的分散，极易导致适用标准的混乱，而效力层级的低下则使两类诉讼难以实现高程度的统一，两者将从根本上阻碍管辖冲突问题的有效解决。

2.两类诉讼之间衔接互动的规范性依据不足

首先，法律对两类诉讼的性质关系规定得不够清晰。检察民事公益诉讼的性质自不待言，但生态赔偿诉讼的性质究竟为何，法律对此有所回避：虽明文将自然资源国家所有权作为提起诉讼的理论基础，却未明确这类带有公益诉讼的性质特征；或尽管各项法律规定都体现了该类诉讼环境公益保护的目的，却没有指明其与公益诉讼的内在联系。从既有法律规范来看，无从探知这两类诉讼之间的性质关系，继而也就难以为解决管辖冲突问题对二者进行程序上的衔接。

其次，法律对两类诉讼管辖范围的界定比较模糊。依据《最高人民法院环境公益诉讼解释》第1条、《最高人民法院若干规定（试行）》第1条，检察民事公益诉讼适用于环境损害案件及环境重大风险案件，生态赔偿诉讼则仅针对特殊的环境损害案件。由此可见，两类诉讼的受案范围存在重合，这也是实践中易产生管辖冲突的直接原因。另外，《人民检察院公益诉讼办案规则》虽从检察机关履行公益诉讼检察职责角度出发对诉讼程序规则做了一系列规定，但却并没有为解决管辖冲突问题提供更多规范性依据，两类环境诉讼的管辖范围并未得到明确界分，二者之间的衔接互动仍存在制度性障碍。

最后，现行立法确立的衔接模式存在缺陷。依据《最高人民法院若干规定（试行）》第17 条可归纳出一种“平行诉权下的有序衔接机制”，这种衔接办法存在两个重大缺陷：一是无条件优先审理生态赔偿诉讼将无法充分发挥检察民事公益诉讼在环保司法领域里的价值功能；二是仅考虑诉讼之间的衔接而忽视诉前磋商与检察民事公益诉讼之间的互动问题，将无法回答检察机关在行政机关未开展磋商程序之前或正处于磋商阶段就提起民事公益诉讼，是否中止其审理的问题。此外，《人民检察院公益诉讼办案规则》虽指明检察机关若发现生态赔偿权利人与赔偿义务人经磋商达成赔偿协议或已提起生态赔偿诉讼时应终结案件调查的情形，但并未对法院在面临“一案两诉”现象时应做出何种处理决定的问题做正面回应，两类环境诉讼间的管辖冲突仍未得到有效化解。

（二）两类诉讼及其管辖的理论认识不统一

在两类环境诉讼创设之初，生态保护领域就出现如何区分与适用既有司法救济程序的争议，这种争议晦暗不明，至今仍无法为实践提供较统一的应用标准，影响着两类环境诉讼之间的有序协调。

其一，理论界对生态赔偿诉讼的性质众说纷纭，至今尚未达成共识。目前已经形成了四种主要学说：国益诉讼说[6]、私益诉讼说[7]、公益诉讼说[8]、混合诉讼说[9]。理论上的缺陷使这几种学说都未能成为主流学说，学界现在兴起的特殊环境民事公益诉讼说从生态环境损害的公共性特征出发，将生态赔偿诉讼的性质与国家在宪法上的环境保护义务相联系，既完善了学说的理论基础，又为行政机关启动诉讼程序提供了正当法律依据。[10]目前，这一学说正处在稳步发展阶段。

其二，学界虽然为两类诉讼间的互动衔接贡献了丰富的理论资源，却始终未形成较为权威的学术观点。现有学说大致可归纳为三种：有序说、无序说以及折中说。有序说主张在既有的诉讼体制基础上对各主体进行顺位排序[11]；无序说强调暂不设置起诉顺位，针对同一环境损害行为符合法定条件的主体均可起诉，法院可合并审理[12]；折中说则是对前两种学说的融合[13]。这三种学说为诉讼程序之间的管辖衔接提供了多项选择路径，虽均有其各自的道理，但是由于缺乏更具统摄性的观点而无法为立法和司法提供有效借鉴。

（三）司法实践效能不足

1.两类诉讼的现实互动不够协调

检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼都是直接追究损害者责任的救济途径，实践中二者在某些方面体现了高度同一性，且由于两者是独立的诉讼程序，也存在明显的差异性。这使得在实践中出现某些环境损害案件时两类诉讼都可以适用，但都不具有程序完全替代的可能性。两类环境诉讼的共同性主要表现：

首先，它们都是为保护生态公益而创设的。诉讼“是实现实质权利的一种程序方式，最终实现的是诉讼权利背后所代表的实质权利。在环境公益诉讼中，通过程序实现的诉讼目的是维护环境公共利益”[14]，但该诉讼程序的运行始终未能充分发挥环境保护的价值功能，还过度挤占了行政权的适用空间。为弥补现有环境民事公益诉讼效能的不足，“对生态环境加害者实行严格赔偿制度”，以行政机关为权利主体的生态赔偿诉讼应运而生。

其次，两类诉讼在价值功能方面具有高度重合性，这是由二者共同的生态环境保护目的所决定的。《最高人民法院若干规定（试行）》采用列举加概括的形式确定了生态赔偿诉讼的管辖范围，将生态赔偿诉讼的价值功能限制在纯粹的“事后填补”上；而检察民事公益诉讼兼具风险预防和损害救济双重功能。

最后，两类诉讼的责任承担方式与赔偿范围大致相同。实践中法院在审理这两类诉讼案件时都需要适用民法典和民事诉讼法的有关规定，确定损害者承担一般民事责任；另外，相关法律法规还增加了“惩罚性赔偿”和“修复生态环境”等更注重实施严格的赔偿制度与加强环境治理和恢复的特殊责任方式。对于赔偿范围，两类诉讼的司法解释虽规定得较为分散，但内容基本相同。新颁布的民法典第1235条则将生态环境损害的赔偿范围做了系统规定。

两类诉讼在现实运行中的差异性也可归纳为三部分：一是适用的逻辑起点不同。检察民事公益诉讼是对“主体不特定性、客体非排他性”的环境公共利益的维护，环境公益是这一诉讼的逻辑起点。而生态赔偿诉讼是设计者以国家对自然资源的所有权为理论基础建立的诉讼体系[15]，其本质上仍然是私权视野下的损害救济程序，权利主体是特定的国家，对客体利益也存在排他性使用。

二是管辖范围不同。生态赔偿诉讼遵循“无损害即无赔偿”的准则，只有出现了严重环境损害结果或发生了较大规模的环境事件时，生态索赔工作才能被权利人启动。而检察民事公益诉讼可以同时适用于环境重大风险与环境损害两类案件。

三是具体运行规则不同。主要体现在诉前程序与启动主体两方面。依据《检察公益诉讼解释》，检察机关需履行诉前公告程序，适格主体不起诉是其启动诉讼程序的前提。而生态赔偿诉讼以平等磋商为诉前程序。在启动主体方面，检察民事公益诉讼的起诉人是检察机关，生态赔偿诉讼的启动者则是行政机关。实践中，通常由各级人民政府及其指定的生态环境保护部门负责索赔工作。

检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼的同一性及差异性，致使两类诉讼在环境保护司法领域内极易发生管辖冲突。但是我们应当看到，若想在既有的体系框架下解决管辖冲突问题，就必须追求两类环境诉讼之间的有效衔接，而它们之间的同一性与差异性正是衔接的关键突破点。

2.缺乏成熟的管辖衔接经验

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，此后各省市纷纷制定实施办法对两类环境诉讼间的衔接机制加以探索，并形成了一些实践经验。如《江苏省生态环境损害赔偿起诉规则（试行）》和《浙江省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》都要求赔偿权利人在启动索赔程序前及时告知同级检察院，目的是避免检察机关同时提起公益诉讼；《北京市生态环境损害赔偿制度改革工作实施方案》则从相反角度进行了规定。由于各地区实践中的做法都带有“先行先试”的特点，且两类环境诉讼推行适用的时间较为短暂，因而其所形成的管辖衔接经验缺乏系统性和灵活性。

另外，生态赔偿案件数量奇少。在该诉讼两年的试点期内，试点的7个省市仅申报了27起案例，其中的某些案例还不属于试点范围内的损害赔偿问题。[16]依据统计结果，自2015年至2020年9月，全国各地办理的生态赔偿案件共1674件[17]，而生态环境和资源保护领域的检察公益诉讼立案办理数量仅2020年就达到了83744件[18]。很显然，生态赔偿诉讼的运行状况不仅与其承载的价值功能和社会对它的需求不相一致，还使得其本身未能与检察民事公益诉讼形成充分的现实互动，从而无法为实务界形成成熟的管辖衔接经验提供实证素材。

四、两类环境诉讼管辖冲突的解决路径

在生态环境司法保护的视野下，检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼的管辖冲突问题将严重制约程序功能效用的发挥。有鉴于此，应通过完善相应诉讼程序，厘清不同环境损害救济机制的适用路径，最大限度地发挥两类环境诉讼的效用。

（一）制定统一的公益诉讼法，并补充制定新的生态赔偿诉讼的司法解释

我国检察民事公益诉讼自2015年试点以来已经经过六年多的探索发展，然而法律供给始终无法满足司法实践需要，亟须制定符合其发展规律的专门立法。在检察民事公益诉讼创设阶段，立法者将其规定在民事诉讼法中主要是考虑到为它的及时实施提供法律依据，但长远来看这种做法并不科学。检察民事公益诉讼是公益保护的专项司法程序，根本区别于带有私益救济色彩的民事诉讼程序，将公益诉讼的内容纳入其中会破坏原有的体系结构，且检察民事公益诉讼中诉前程序、启动主体、诉讼规则的特殊性也使得民事诉讼法无法对其进行有效调整。[19]故而，可考虑整合相关的法律规范并进行部分补充，由全国人大统一制定公益诉讼法。

首先，明确检察公益诉讼的法律监督性质以及检察机关“民事公诉人”的主体地位，推动形成检察机关民事、行政、刑事的三大公诉体系。同时，要佐以能够实现其法律监督职能的建议权、公诉权、调查权等职权。

其次，进一步细化管辖以及证据等规则。具体设计集中管辖和指定管辖的适用标准与操作流程，彻底解决管辖混乱的现实状况。针对集中管辖可以依据自然地理分布、生态功能区等环境因素重新划定管辖范围，确定集中管辖的法院；对于指定管辖则仅需做出基本部署，授权高级人民法院通过制定审理文件的方式来落实管辖标准。在证据方面，应着重补充对原被告举证责任分配的法律规定，主要由被告证明其存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形，其他事实则交有诉讼优势的检察机关负责举证。其他的一般程序规则，如先予执行、证据保全、调解与和解、上诉等可参考民事诉讼法及相关司法解释在立法中做简单说明。

最后，将实践中的成熟经验予以吸收。自检察民事公益诉讼工作开展以来，各地区相继探索出一系列颇具特色的环境诉讼程序，如针对损害认定等专门性事项设置的庭前专家会议程序，针对跨区域环境污染问题建立的跨区域协作制度，针对重大环境事件的联动协作机制。这些宝贵的实践经验对环境诉讼的发展具有重要意义，公益诉讼法在制定时可以选择纳入某些具有普遍适用性的程序措施，以促使法律条文能够真正彰显实践的活的生命力。

如前所述，生态赔偿诉讼与检察民事公益诉讼具有高度同一性，其本质仍然是具有公益性质的民事诉讼，这一点需要通过立法予以明确。另外，检察民事公益诉讼中的部分规则，诸如管辖、证据、禁止反诉规则等可直接适用于生态赔偿诉讼，将来在制定新司法解释时，只需依照其不同于检察民事公益诉讼的特点补充若干特殊程序规则即可。[20]

需要补充的特殊规则主要体现在诉前程序方面，新的司法解释应细化行政机关与赔偿义务人开展磋商的具体流程，内容包括但不限于启动磋商程序的时间、磋商的期限、磋商的范围、赔偿协议的制定与履行、社会公众等第三方主体的参与途径。另外，制定新的法律文件还需着重完善生态环境损害评估制度与赔偿金使用管理体制。对于前者，法律可从评估程序、人员资质、技术方法出发规定一系列的鉴定评估办法与流程，充分发挥市场竞争机制的作用，推动组建最具专业性的评估机构；对于后者，法律可以通过建立专项基金、划定财政专户以及鼓励公众监督的方法保障赔偿金的专款专用。

（二）明确生态赔偿诉讼的特殊环境民事公益诉讼性质

若要解决两类环境诉讼的管辖冲突问题，必须首先释明生态赔偿诉讼的性质。对此，我们主张以宪法中的环境保护义务为依据，将生态赔偿诉讼界定为一种特殊的环境民事公益诉讼。

我国宪法已明确了国家的环境保护义务，并通过宪法修正案正式将“生态文明”写入序言，这意味着生态环境保护已经达到了国家总体布局的高度，国家权力的行使必须受环境保护义务的制约。且基于生态环境“公众公用物”的属性，对生态赔偿诉讼的理解还应回归到以维护公共利益为宗旨的国家宪法秩序中。[21]因此，可将其视为行政机关以国家代表者身份提起的履行环保义务、救济受损环境的民事诉讼。此外，应将这种定性纳入相关法律规范之中，进而就该类诉讼的性质问题提供权威、稳定、统一的答案。同时，该种民事诉讼的公益性质较为明显。在诉讼目的上，其意在维护环境公益；在管辖、责任承担、赔偿范围方面，其与检察公益诉讼具有高度相似性。可以说，生态赔偿诉讼本质上是民事公益诉讼的一种特殊类型，这种特殊体现在提起主体、适用范围、诉前程序等方面。

（三）增强对两类诉讼价值功能的考量，明确两类环境诉讼的管辖范围

在解决诉讼管辖冲突问题前，先类比考察法律对于一般民事案件管辖事项上的处理方法：在不同级别法院之间的管辖权限划分上，立法采用分类规定的模式，即分别确定各级法院的管辖范围，而对同级法院之间的管辖则设置较为丰富的区分标准，分为一般地域管辖、特殊地域管辖、专属管辖等类型，并配置解决管辖冲突的各种程序方法。对于一般法律意义上的管辖，我国在司法实践中探索出了许多成熟有效的经验，并最终以法律的形式确立下来，但这些经验能够发挥实际效用无不是以管辖范围的合理界分为前提条件的。

《最高人民法院若干规定（试行）》未能充分界分两类诉讼的适用范围，直接导致设计出来的衔接模式存在诸多缺陷，无法适应复杂多变的现实实践。有学者指出，界分是有效衔接的基础。[22]功能主义作为一种研究范式，强调从外部环境的整体性去认识或评价某一社会系统，而并不局限于事物的内部规则。[23]如果从功能主义的角度去评价某一法律制度，应当注意两点：这项法律制度是否恰好实现了它的制度功能以及有无其他能够更好地实现这一功能的法律制度存在。[24]如前所述，检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼都具有“损害填补”的价值功能，正是因为前者未能很好地实现这一功能，具有纯粹救济性质的后类程序才得以出现。因此，在对两类诉讼进行衔接时，可以重叠的这部分功能为界分，着重发挥生态赔偿诉讼对严重损害结果的“事后填补”功能，而检察民事公益诉讼则以“风险预防”功能为依归，以“损害填补”功能为补充，主要调整重大环境风险行为和一般环境损害行为。我们认为，要想化解不同类型诉讼之间的管辖冲突问题，必须从既有的程序设计出发，通过探寻程序背后的功能立意，合理界明各自的管辖范围，最终设计出科学合理的衔接路径。

在界明了两项诉讼各自的管辖范围后，可以进一步探索二者的衔接方案。其一，当损害行为致使严重的损害结果发生时，优先由行政机关启动生态索赔工作。适格行政机关先主动以赔偿权利人身份与赔偿义务人进行磋商，达成赔偿协议；在磋商无法达成一致时，依法提起生态赔偿诉讼。

其二，当仅存在环境损害重大风险或仅发生一般损害结果时，着重适用检察民事公益诉讼。检察机关依法履行公告程序，若公告期届满而法律规定的机关和有关组织仍未提起诉讼，检察机关可向有管辖权的法院起诉，为该地区的生态环境提供兜底保护。

（四）检察机关应着力提起行政公益诉讼，为生态环境损害的救济提供程序保障

在对两类诉讼做出基本安排后，另一个重要问题是当各类适格主体未依照规定提起诉讼救济受损或有受损风险的生态环境时，如何督促其依法履行职责以避免环境损害的发生及扩大。

对应属检察民事公益诉讼管辖范围内的事项，存在法律规定的机关及有关组织和检察机关的双重救济，且上下级检察机关之间存在领导与被领导的关系，下级检察机关在法律监督范围内不提起民事公益诉讼，上级检察机关有督促其提起的职责；而应属生态赔偿诉讼管辖的事项，不存在第二顺位的起诉主体，若完全将监督适格行政机关提起诉讼的责任交给其上级机关，则可能会发生上级行政机关为日常行政事务所困或其自身受制于诉讼程序中而无暇进行调查监督，纠正下级行政机关不作为的情形。相比之下，生态赔偿诉讼显然更需要特别程序的保障。为此，检察机关应着力发挥行政公益诉讼司法监督的价值功能，通过监督行政确保适格行政机关启动索赔工作，为生态环境损害的救济提供有效保障。

具体操作程序如下：第一，生态损害发生后，行政机关怠于与赔偿义务人磋商的，检察机关应向行政机关制发检察建议书，督促其尽快开展损害调查，就修复方案的确定、赔偿责任的承担等内容与赔偿义务人进行磋商；第二，行政机关与赔偿义务人磋商无法达成一致又怠于提起诉讼的，检察机关应发出检察建议督促其尽快调查案件事实，收集证据，向有管辖权的法院起诉；第三，赔偿义务人不履行或不完全履行其与行政机关达成的赔偿协议或法院所做的生效判决，而行政机关又怠于向法院申请强制执行的，检察机关应启动诉前程序督促行政机关申请强制执行，确保赔偿款及时到账以尽早开展环境修复工作。

在前两种情形下，若检察机关的检察建议始终未被采纳，生态赔偿诉讼一直无法发挥其“损害填补”的功能，为避免生态公益长时间地处于司法保护的真空状态，环境损害结果持续加重，应当允许检察机关在提起行政公益诉讼的同时提起民事公益诉讼，在履行完公告程序后，作为第二顺位的诉讼主体展开司法救济，以阻止损害的进一步扩大。

（五）各诉讼主体在生态司法领域中应积极回归本位，共同形成环境公益保护的合力

综前所述，学界为解决管辖冲突问题提供了许多参考方案，虽各自均有一定道理，但若放任多维思想的发散，可能会因此给实务操作带来烦扰。[25]有鉴于此，不如遵循“从实践中来到实践中去”的方法论，推动各诉讼主体在环保司法领域中积极回归本位，凝聚合力，充分发挥司法程序的优势，协同破解实务难题，形成全面、系统的生态环境损害救济机制。

各诉讼主体的分工配合、恪尽职责对诉讼的衔接来说尤为重要。在2019年10月发生的日照市生态环境局五莲县分局环境污染责任纠纷一案中，法院以日照市生态环境局五莲县分局并非日照市人民政府指定的相关部门，不具有提起生态赔偿诉讼的主体资格为由驳回起诉。这说明尽管已有确切的程序安排，部分机关在适用诉讼程序时仍未严格遵循要求，最终致使当地受损的生态环境无法得到及时有效的救济。

目前，我国的检察民事公益诉讼与生态赔偿诉讼尚处初探阶段，且由于两者在实践中的发展程度不同而未能形成良好充分的衔接互动，进而阻碍了管辖冲突问题的顺利解决。为此，检察机关与行政机关可以建立信息共享机制，互相移送环境案件的有关线索，配合证据的收集调取，支持对方开展索赔工作并定期召开联席会议商讨环境疑难案件、分享索赔工作经验，充分发挥它们在环境保护司法领域内的能动性，促使管辖冲突问题能够在两类诉讼主体的现实互动中得到有效解决。