杨彬权 苏 琳

(西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710063)

随着Web2.0、云计算、人工智能等新一代信息技术的迅猛发展和广泛应用，大数据如水银泻地，2012年《纽约时报》刊文宣告“大数据时代已经到来”。为迎接大数据时代的到来，美国、英国、德国和俄罗斯等主要大国纷纷制定大数据发展战略，以图迅速抢占大数据领域的制高点和发言权。2015年8月，中国国务院出台《大数据发展行动纲要》，首次从国家层面上明确提出大数据发展的目标规划。《“十三五”国家战略新兴产业发展规划》明确提出“支持大数据关键技术研发和产业化，在重点领域开展大数据示范应用，实施国家信息安全专项，促进大数据相关产业健康快速发展”。尽管我们处于大数据时代的前夕，但大数据的影响力“将席卷学术界、商界和政府部门，任何领域都无法置身事外”。[1]在法治政府建设领域，大数据已经或将成为中国政府依法行政，推进国家治理能力现代化的发动机。但大数据在对政府依法行政和法治政府建设提供大好发展机遇的同时，也对政府依法行政提出了严峻挑战。认真分析大数据对依法行政的机遇与面对的挑战，提出可行性的应对方案，对行政机关依法行政和法治政府建设弥足珍贵。

一、大数据时代政府依法行政的机遇

(一)大数据有利于行政决策的科学化和民主化

在我国，行政决策是指国家行政机关执行宪法、法律，发挥行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定。它是国家行政机关进行行政管理活动的首要环节，在某种意义上来说，它决定行政管理活动的成败。历史经验教训反复昭示，决策的失误是最大的失误，是源头上的失误，一般而言，它比执行失误具有更大的危害性。[2]改革开放以来，我国先后颁布《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律，但基本上都是对具体行政行为进行规制，对其他抽象行政行为和行政决策缺乏有效约束和规范，导致个别领导干部把决断误认为武断，结果决策失误、劳民伤财。为此，有学者主张国家应抓紧制定行政程序法和行政决策程序条例，明确要求行政行为、行政决策非经正当法律程序(如举行听证会、论证会、审议会，组织公开讨论、辩论等)，不得通过和实施。[3]然而行政决策即使通过行政程序法或行政决策程序条例之门，仅能保证行政决策的法治化，尚不能完全确保行政决策的科学化和民主化。

大数据时代的到来为行政决策的科学化和民主化带来了契机。大数据时代的信息收集、分析和储备为科学决策提供了条件和可能，大数据技术数据提取、数据存储、数据分析、数据挖掘等核心技术为决策事项的关联性分析、类聚分析提供了技术支撑，丰富了政府决策时予以参考和衡量的数据材料，使得政府决策的基础从少量的“样本数据”转变为海量的“全体数据”。政府树立大数据意识，促进相关数据完全共享，更多地依赖数据进行决策，可以实现从以有限个案为基础向“用数据说话”转变的全新决策。[4]在决策实施过程中，由于大数据技术能够实时记录和保存政策执行过程中的详细情况和有关数据，从而为决策的调整和校对提供了相对客观的相关数据和资料，确保行政决策目标的顺利达成。又由于行政决策所依靠的数据和资料主要来自社会各个群体，是一种民意的表达和聚合，因此，大数据不仅确保了行政决策的科学性，也保障了其具有的广泛民主性。

(二)大数据有利于监督和制约行政权的滥用

任何公权力都是一把“双刃剑”，用得好，能够改善公共福祉和提高人民生活；用得不好，轻则人民受损，重者危及江山社稷。在大数据时代，为保障公民权利和社会秩序安定，必须借用大数据技术加强对公权力的监督与制约，通过对权力者权力足迹的收集、共享和挖掘分析，从而预防和控制行政权的滥用。具体来说，第一步的数据收集是记录单点的权力行为；第二步的数据共享就是要试图把单点的权力行为连成线；第三步的数据分析使权力行为由点成线，由线成图，清晰化，可视化，让权力接受监督和制约。[5]贵州省实施的“数据铁笼”就是数据控权的一个典型写照。“数据铁笼”，是通过大数据融合分析实现权力有效监督的机制，是运用大数据技术完整记录权力运行的全过程，并通过云平台的数据汇集和应用功能，编织制约权力的笼子。[6]它以权力数据化为基本原则，通过对权力运行中产生的数据进行全程记录、融合分析、寻找异常，挖掘分析出各类不作为、乱作为及腐败行为的概率和蛛丝马迹，变人工监督为数据监督、事后监督为过程监督、个体监督为整体监督，推动权力“不能腐”。特别重要的是，“数据铁笼”使履职轨迹留痕留印，既有利于提高责任意识、压实责任内容，还能有效防止责任主体履职虚化和责任“空转”。[7]“数据铁笼”压缩了自由裁量权，克服了行政权力在“人治”中的“泛化”，是促使行政权力走向法治化的“催化剂”，更是一场管理理念和方法的深刻变革。[8]

(三)大数据有利于提高行政效益

效率或效益在一般意义上是指：从一个既定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。[9]“效率是行政所追求的目的，低效率的行政不是良好的行政。”[10]“良好行政之内涵，不仅为依法行政而已，更包括有效率地执行行政任务。”[11]更有学者认为，“行政效率是行政权的生命。”[12]行政效率无论是立法效率，抑或执法效率是多方面元素共同作用的结果，不仅取决于行政立法和行政执法装备的先进程度、执法人员的素质，更取决于对行政执法事项和执法对象涉及的信息的搜集、分析和了解程度。行政机关在做出行政行为的过程中对行政行为涉及的相关信息数据了解得越透彻，决策失误就越少，行政行为的针对性就越强，行政成本就会降低，行政效率就会相应有所提高。根据麦肯锡的报告，大数据技术可为欧盟23个最大的政府公共部门管理活动的成本提供15%～20%的下降空间，在未来10年，每年创造1500亿～3000亿欧元的价值，并将公共部门的预计效率提高0.5个百分点。贵州省公安厅利用大数据技术，打造“贵州交警云”，通过“云储存”“云计算”“云服务”技术，对海量的交通信息进行采集、梳理、整合、挖掘、研判，将数据深度引用与基层工作联系起来，提升了行政效率。

(四)大数据能够更加有效地预防官员腐败

腐败是权力的伴生顽疾，有效防治腐败是依法行政，建设法治政府的必然要求。大数据技术在反腐进程中的运用，形成了大数据反腐这一极具发展潜力的反腐模式。大数据反腐是以社会和国家为主体主动建构的利用大数据技术对政府行为进行监督和预测，促使政府行为透明化、公开化的一种新型反腐运行模式。从信息流的角度来看，大数据反腐的核心是以大数据技术为基础的数据分析系统，其本质是运用大数据技术对涉腐信息进行全方位收集、深度挖掘、流程重构和信息聚合，克服信息不对称的弊端，实现公权力运行的全域感知，揭示腐败活动规律并进行预测，从而架构起一个更加深入和开放的公共治理平台。[13]通过这个平台，能够集中大量的数据信息，实现数据和行为的追溯，发现腐败的蛛丝马迹和规律，实现有效反腐。例如，哈尔滨市纪委利用大数据技术通过定点分析、集中研判问题线索，对严重违纪的电视台副台长王某给予“双开”处理并移送司法机关，并于2017年4月建立了党员、公职人员基础数据库，并协调公检法等部门建立了党员、公职人员违法犯罪的数据信息库。经过两库的认真比对，及时排查出存在违法犯罪行为但未给予政纪处理的工作人员1929人。[14]再例如，审计部门工作人员将社保数据导入审计软件，并把养老保险发放记录与公安部门登记的死亡人员数据进行比较，发现有100 多个登记死亡的人员还在继续领取养老保险，有的账户在保险人已经死亡六七年后还在领保险。最终把侵吞2323.66万元养老金的硕鼠——内蒙古呼和浩特铁路局社保处财务科原科长王玉文揪了出来。[15]

“大数据就是照妖镜、显微镜”，[16]可以让一切贪腐行为和违法行为无所遁形，使得行政人员“不敢腐、不能腐、不想腐”成为现实，为促进行政机关及其公职人员依法行政起到了积极的预防保障作用。

(五)大数据有助于行政执法模式的转型

行政执法模式即行政执法的形态、模型、模式或类型，指在理论或实务上对行政执法行为的内容和程序都已形成固定的、共同的、典型特征的执法行为体系。行政执法模式的形塑既与国家的行政执法体制密切相关，也与国家的行政执法技术水平有关。大数据技术将我们带入大数据时代的同时，也使行政违法行为的方式、路径等发生了重大转变。随着大数据时代的到来，在数字世界里，我们都会留下电子“脚印”或“指纹”。[17]我们正处于一种不断变化却日趋紧密的被监视状态中，事实上，现在我们的一举一动都能在某个数据库中找到线索。[18]传统的行政执法模式已难以适应行政违法行为数据化的现实需要，应该随着大数据时代的到来进行重大革新，大数据驱动行政执法模式就是这种重大革新的产物。

“大数据驱动行政执法模式”是建立在大数据和云计算平台基础上，以海量数据和大数据分析及预测手段来证明违法行为或事实或预测违法事件，从而推进行政执法活动顺利实施的一种现代化行政执法模式，是传统行政执法模式的升级换代和转型。大数据驱动行政执法模式不再追求行政执法的因果分析，注重执法事件的相关分析，从大量的信息源头及时发现执法案件，预防行政违法事态的出现和发生。大数据已经使行政执法模式发生根本性变革，利用大数据提升行政执法能力，推进行政机关依法行政是未来政府治理的发展方向，是“政府治理向现代化发展的指明灯。”[19]

二、大数据时代政府依法行政的挑战

大数据时代为全面推进依法行政、建设法治政府创造了新的机遇和“驱动力”的同时，也给全面推进依法行政带来了现实的挑战。

(一)政府官员和行政执法人员缺乏大数据思维意识

大数据思维意识就是以数据为出发点，追求数据的特定价值为目标，按照数据逻辑和数据规律思考问题的思维模式。具有这种思维意识的人认为公开的数据一旦处理得当就能为千百万人急需解决的问题提供答案。[20]虽然中国是互联网、手机大国，[21]也不缺乏可供收集的数据和收集数据的手段，但是缺乏收集数据的思维意识。[22]目前，在中国依法行政，建设法治政府的过程中，政府官员和行政执法人员普遍缺乏大数据思维，不会运用大数据做出行政决策和行政执法决定，不会利用大数据推进依法行政、评估执法绩效、回馈意见。政府官员和行政执法人员大数据思维意识的普遍缺乏，对于以大数据为抓手推进依法行政，实现国家治理现代化和法治政府的基本建成是一个巨大的挑战。

(二)政府大数据开放与共享不到位

没有大数据的存在，再先进的算力和再强大的算法也发挥不了作用。同时，仅仅有大数据的存在也不行，还需要各部门、各单位之间的数据可以共享和互通。[23]“政府开放数据、实现数据共享是政府深化治理的重要抓手。”[24]2009年以来，美国政府数据库Data.gov全面开放了涵盖农业、医疗、交通、教育、金融等50个领域的超过38万项原始数据。2013年，日本政府制定了新ICT战略，提出实现行政信息完全开放共享。截至2014年3月，70个国家和地区已经推进了政府数据开放共享。虽说在信息化时代，政府掌握着80%以上的数据，是数据时代的财富拥有者，政府作为政务信息的采集者、管理者和占有者。[25]但在我国“由于各部门间的独立运作和内部体制的差异性，导致其在数据库建构和运行的过程中，缺乏统一的规划和标准，各部门和单位的信息系统和数据资源均由自身监管和操作，相互之间在硬件平台、操作系统、网络协议、数据库类型、语义表示等多方面均存在巨大的差异，进而形成了一个个的‘信息孤岛’，以致不能做到互通有无和资源共享，严重阻碍了……相关数据的共享和流通，造成数据资源的极大浪费。”[26]有学者统计，在国内现有的三千多个政府数据库中，真正流通起来被利用的不足10%。[27]另外，政府部门坚守分享信息就是分享权力，就是削弱权力的意识，进而在政府部门数据应用中衍生出数据保护主义，并导致数据整合和共享的局面难以形成。即使政府开放信息，也不是底层的、原始的数据，而是经过加工和分析的信息，也即非原始的数据。[28]

近年来，虽说我国政府已积极采取多种措施推进政府数据开放共享，但开放共享程度与世界其他发达国家和地区相比仍有很大差距。世界互联网基金会2016年度报告显示，在评价的92个国家和地区中，英国的开放政府数据水平最高，美国、法国、加拿大、丹麦紧随其后。欧美国家在榜单中总体居前，其次则是亚太地区。亚洲国家中，韩国的排名最高，居第8位，其后为日本(第15位)、新加坡(第24位)、以色列(第29位)。中国排名第55，排名比上一次下降了9位。[29]由此可见，我国的政府数据开放任重而道远。如何开放政府数据，使之共享于行政机关、社会和大众，是推动大数据发展的第一道槛，同时也是推进依法行政，建设法治政府的一道难关。

(三)政府大数据执法侵犯当事人权利

作为一项科学技术，大数据在给我们带来巨大的价值潜力的同时，还会带来更多的威胁、不安等不利影响。大数据的不利影响并不是大数据本身的缺陷，而是我们滥用大数据预测所导致的结果。[20]207政府利用大数据执法虽然可以有效预防违法行为，降低执法成本，提高执法效率，但也会由于数据搜集的以偏概全、违法资料输入的不完整，导致对部分公民的偏见或歧视，特别是行政机关运用大数据或人工智能作出行政决定时对数据收集、汇总，以及原始码和演算法的不公开，使得当事人无法监督其正确性、合理性，完全呈现出一副“无知之幕”之图像，使得当事人无法进行程序法上的抗辩，对当事人的行政程序权利造成了不合理的伤害。

三、大数据时代政府依法行政的应对方略

(一)行政人员要树立大数据思维意识

李克强曾说：“传统的行政管理方式在当今时代已经不起多大作用了，以前靠红头文件和政府权威就能办的事现在必须依靠大数据这样现代化的方式来解决。”然而，行政人员的观念和思维意识不变，即使手握大数据利器，也往往是一事无成。政府部门作为依法行政的主体，相比较于其他群体和个人，更应该树立大数据思维意识，形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的数据治理生态局面。

要树立大数据思维意识，行政人员首先需要转换传统思维模式，加速推进自身大数据意识的培养和数据处理能力的提升，将自己从传统的行政执法依靠的经验、直觉思维模式转变到利用数据驱动执法的思维模式。其次，在政府对大数据的治理进程中，加强树立大数据治理的思维观念和意识，加强在政府部门内部宣传的力度和深度，促进大数据相关理论知识的推广和普及，尤其是政府部门的“一把手”和领导干部，他们作为政府部门的决策者和领导者更应该具有利用大数据治理的意识和能力。最后，派遣行政人员到大数据公司学习大数据应用的先进技术，了解大数据技术的运作过程、功能和在各行各业的具体应用及发展，以此提高和培养公务人员对大数据的意识和兴趣。

(二)开放与共享政府数据资源和信息

唯有开放数据，才能共享数据，才能实现数据的价值和作用。政府做到数据开放，应该采取以下措施确保政府数据资源的开放共享。

第一，建立综合的数据信息平台，实现信息开放共享。综合的数据信息平台是政府数据开放共享的前提和基础，构建这一平台应该实现互联互通，最大程度开放与共享政府数据，对此可以参照贵州省大数据综合平台建设的基本规定和相关要求。贵州省于2016年1月15日通过的《贵州省大数据发展应用条例》明确规定：“公共机构已建、在建信息平台和信息系统应当依法实现互联互通，不得新建孤立的信息平台和信息系统、设置妨碍互联互通技术壁垒。”《贵州省大数据发展应用条例》还规定，全省统一的大数据平台汇集、储存、共享、开放全省公共数据及其他数据。在数据共享方面，贵州省贵阳市于2017年5月1日出台了《贵阳市政府数据共享开放条例》，明确行政机关通过政府数据开放目录，源源不断地向社会开放政府数据，让老百姓从平台直接调取需要的数据，达到有法规保障前提下的数据信息公开化，从而最大限度地为提供政府数据、增进社会福祉“让利”。芜湖市弋江区委副书记王永辉认为，当所有信息都能够在一个系统平台内查询到时，就等于将各个环节的权力进行公开，能够有效地规范权力运行。基于大数据的信息公开，让权力在阳光下运行，是政府进一步依法行政的助推剂。[4]107

第二，统一标准，整合数据，完善开放目录。“数据增值的关键在于整合”[22]350，数据整合是将海量数据合成高质量的数据资源的过程，有效的数据整合是数据开放和数据应用的前提。当前，地方政府的数据整合主要面临数据碎片、数据割据和数据孤岛等困境。一方面，庞杂的数据供给使得政府数据碎片化，大大增加数据整合的复杂性。随着数据量从TB级跃升到PB、EB级别，数据结构从以结构化数据为主转向结构化、半结构化和非结构化多样共存，数据形式变得复杂多样，传统纸质的文本信息和数字化的电子文档、视频文件、多媒体数据等并存。政府拥有的数据量虽然庞大，但缺乏统一的标准使其“格式化”，只能散落成数据碎片，影响价值发挥。另一方面，政府数据的非标准化导致难以实现兼容、共享。因此，制定统一的标准，整合格式不同的结构化、非结构化和半结构化的数据，编排数据开放目录，才能做到数据的开放和共享。

第三，厘清责任，强化考核和监督。政府部门不开放数据，不共享数据，除技术、行政管理体制等方面的原因外，更多还是对政府大数据的开放和共享心存疑虑。“如果开放的数据引起泄密事件、社会波动或其他政治事件，数据所有方需要承担责任。而不开放数据的一方，也没有对他们的惩罚机制。这就导致数据开放方产生顾虑，不开放或是晚点开放，也不会主动去开放”。[24]因此，必须理清开放数据的政府部门、使用数据的政府部门以及不开放数据的政府部门之间因开放和使用政府数据过程中引起不利后果的责任承担问题。提供数据开放的部门应该遵循“谁开放，谁负责”原则，对开放数据的完整性、准确性、时效性和可用性负责，并确保提供的信息与本部门掌握的信息一致；使用数据的部门应该遵循“谁使用、谁负责”原则，按照特定的用途使用数据，不得以任何形式将数据提供给任何第三方，并要确保数据安全；开放数据是任何民主政府应尽的责任和义务，针对不开放数据的政府部门，负责政府数据信息监督的工作部门应该要严格追究相关责任人的行政责任。负责政府数据信息监督的工作部门应该定期或不定期对政府提交到统一信息平台的数据信息进行抽查和评估，并将评估结果作为政府部门领导人和相关人员薪职晋升的主要依据和标准。对于具有不及时向统一信息平台提供数据、不编制数据开放目录、提供虚假数据或不真实数据等行为的政府部门，信息平台监管单位应该督促其限期改正或进行行政约谈，督促政府部门尽力实现数据开放和共享，发挥政府数据的应用价值和潜在价值。

(三)加强对政府数据执法内部行为的监督和评估

为防止政府滥用大数据侵犯公民权利，从行政相对人权利保护的角度来说，行政机关使用大数据或人工智能作出决定时，必须要向行政相对人公开资料、算法及原始码等，便于行政相对人监督，以便其行使行政程序上的抗辩权。但由于算法、原始码等涉及高度专业性，并非一般公众所能了解掌握，因此，行政机关用作决定的算法、程式等必须要得到由外部匿名的专家、执法人员和电脑专家等组成的第三方科学评估，以检查可信性与正确性。另外，建立有效的事后审查机制，应涵盖独立的外部监督委员会、检视资料的搜集及分析、确认系统是否考量了不当审酌的因素、结果是否妥适或是否带有偏见，以及人工智能系统运作可信性及正确性。此外，也应该设有相关法规、标准及运作方式，规范事后监督机制的运作。当事人应有权检视系统内部，财产权或营业秘密不能够作为反对的理由。为了强化程序透明性的要求，执法机关所使用的大数据系统也应对社会大众公开，受到外部的监督。[30]

四、结语

大数据时代的到来将给各行各业带来巨大变革，大数据在法治政府建设领域的运用具有巨大的发展前景，我国在行政立法、执法和法律监督方面也初步使用了大数据技术用来提高行政执法的科学、效率和公平。但大数据作为一项全新的技术，我们还无法准确把握它的规律，目前仍处于摸着石头过河的探索阶段。因此，我们应正确面对大数据对依法行政的机遇与挑战，勇于提出应对方略，以确保依法行政运行的各个环节都有强大的数据能力做支撑，从而形成“数据飞轮”效应。我们完全有理由相信：大数据在法治政府建设过程中的作用会越来越大，在政府依法行政过程中的基础性、战略性、驱动性地位也将愈发凸显。我国政府治理体系和法治治理能力现代化建设也会因大数据的应用而取得长足进步，大数据也必将成为推进行政机关依法行政、建设法治政府的有力抓手。