马艳

（南京大学环境学院，江苏 南京 210023）

改革开放以来，中国经济社会的快速发展带来了日渐突出的生态环境问题。发达国家上百年工业化进程中分阶段出现的环境问题在中国呈集中式、爆发式出现。资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化的形势严峻，一系列生态环境问题层出不穷，给经济社会可持续发展带来了严重影响，引起国家和社会各界对环境保护的日益重视。近年来，党中央、国务院对推动生态文明建设和加强生态环境保护作出了一系列重大决策部署。2013—2016年，国务院陆续印发《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》，系统推进环境治理；2014年，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，要求“把生态文明建设放在突出地位”；2018年，十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将“生态文明”写入宪法。这一系列法律法规和举措的出台带动了中国环保产业的高速发展。环保产业发展为战略新兴产业，成为国民经济新的增长点，为环境污染攻坚战的推进提供了重要支撑。

党的十九届五中全会指出，目前中国已转向高质量发展阶段，但创新能力还不适应高质量发展要求。环保产业也面临同样的问题。目前国内环保产业已基本形成领域覆盖全面、产业链较为完整的产业体系，但面向高质量发展的需求，环保产业科技创新仍有短板，许多关键问题亟待突破。

1 中国环保产业和科技创新的现状

近年来，中国环保产业快速发展，环保科技水平稳步提升，部分技术领域已达到国际先进甚至领先水平。

1.1 环保产业规模持续快速增长

中国环保产业规模持续保持较快增长。据《2020中国环保产业发展状况报告》[1]统计，2019年全国环保产业营业收入约1.78万亿元，同比增长约11.3%，其中，环境服务营业收入约11 200亿元，同比增长约23.2%。截至2020-09，环保企业A股上市111家，海外上市25家，新三板224家。据测算，实施生态环境部打赢蓝天保卫战，打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理等污染防治攻坚战“七大”战役期间，环保领域的投资总需求约3.6万亿元，其中1.3万亿元用于直接购买环保产业产品和服务。环保产业对国民经济的直接贡献率从2004年的0.3%上升到2019年的3.1%，对国民经济的贡献总体呈上升趋势。

1.2 环保产业科技创新总体发展态势良好

首先是研发投入稳步提高。2019年，全国重点环保企业企业研发经费共支出158.7亿元，占营业收入比例为3.4%，占比同比保持稳定，企业平均研发经费额高出2018年全国规模以上工业企业平均水平31%，其中噪声与振动控制、固废处理处置与资源化、水污染防治、大气污染防治领域的投入占比高于平均水平，土壤修复领域、环境监测领域相对较低。其次是行业高学历、高级技术职称人员占比较高。环保产业由于技术性和专业化程度较高，对高层次技术人员的依存度较高。目前，环保产业从业人员约40万人，其中高级技术职称人员占6.1%，同比增长6.3%；研发人员8万余人，其中22.8%具有硕士及以上学历。不断优化的环保产业从业人员结构，为环保产业科技创新奠定良好人才基础。

1.3 科技创新能力稳步提升

近年来，中国环保企业创新能力不断增强，环保工艺和技术装备水平不断提高，基本满足中国生态环境污染治理技术需求。中国10%的环保技术已处于国际领跑水平，环保装备领域专利数量已位列全球第一。2019年，全国重点环保企业专利授权16 397项，参与制修订标准1 182项。在大气污染防治方面，袋除尘、燃煤电厂超低排放技术达国际先进水平，电除尘、垃圾焚烧发电等达到国际领先水平，VOCs治理技术与国际接轨；在水污染治理方面，技术水平基本与国际接轨，大多重点领域处于跟跑阶段；在土壤修复方面，异位热脱附和淋洗技术达到国际先进水平；在固废处理处置方面，大规模垃圾焚烧发电技术等达到国际领先水平，危险废物、有机固废处理技术与国际先进水平还有差距。

2 环保产业科技创新存在的主要问题

当前，中国环保产业处于由高速发展向高质量发展转变的关键节点，环保科技创新虽然取得了长足的进步，但依然面临诸多挑战。

地方重工程轻技术，影响企业创新动力。目前，中国环保产业的60%为基础设施建设和公共服务等公益性产业活动，40%为工业企业污染治理等产业活动。地方政府对环保公益性产业活动往往实施工程化组织和管理，以环保企业的资金实力、报价高低等作为主要衡量标准，重建设、轻运维，同时对技术的先进性重视往往不足。拥有创新技术的科技型初创企业，对政府来说一般信用度较低，难以激发创新活力。另外，地方保护、设置排他性准入门槛等现象仍然存在。这导致大部分企业仍以人力财力投入、销售、工程等作为发展重点，严重削弱了企业自主创新的动力和能力。财政资金对企业研发的支持较弱。据统计，科技创新领域的财政经费中，约87%的经费支持了高校院所等研发主体。2016—2019年底，中央财政对环保领域科技创新累计投入经费约93.43亿元，其中对环保企业研发经费支持约11.62亿元，占比仅为12.4%。其中，截至2018年，国家重点研发计划环境领域5个重点专项（场地土壤污染成因与治理技术、大气污染成因与控制技术研究、典型脆弱生态修复与保护研究、水资源高效开发利用、固废资源化）中，环保企业共计获得中央财政经费支持7.47亿元，占5个专项总投入经费的10.6%；国家水体污染控制与治理科技重大专项中，企业共获中央财政经费支持4.15亿元，占专项总投入经费的18.2%。2019年，国家发改委、科技部《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》（发改环资〔2019〕689号）中，明确要加大对企业绿色技术创新的支持力度，国家重大科技专项、国家重点研发计划支持的绿色技术研发项目由企业牵头承担的比例不少于55%。但就目前来看，中央财政科研经费对环保企业的研发支持相对薄弱，距上述意见中提出的55%的目标要求还存在很大差距。

科技成果多在高校院所，但转化应用和产业化水平低。高校和科研院所是中国环保科技创新与技术研发的重要主体，但目前高校院所研发的科技成果转化率普遍不高，处于全球较低水平。中国每年取得的国家级重大科研成果超过3万件，仅有20%左右的成果转化并批量生产，其中能形成产业规模的大约只有5%；每年产出专利技术7万多项，但专利实施率仅为10%[2]。同时，科技成果产业化水平较低，技术研发与应用脱节问题较突出。环境领域关键技术目前多处于小试阶段（占46%），发展到产业化阶段的仅为21%。原创核心技术缺乏，国际竞争力薄弱。中国环境监测等材料和精密制造有较强依赖的领域，尚与发达国家发展水平有较大差距。部分核心元器件（传感器等）和高端仪器（如GC-MS、LC-MS）等仍存在一定的技术瓶颈，长期依赖进口，同时制造加工的标准化、智能化水平也不高。当前中国55%的环保技术仍处于跟跑阶段，整体上与国际领先水平存在5～10年的差距[3]。2001—2017年，中国环保行业核心专利数仅占全球专利数的2.6%，远低于美国和日本等国家的水平。因此，环保产业的科技创新能力亟待加强。

3 推动环保产业科技创新的科技管理对策建议

科技创新是环保产业高质量发展的核心驱动力，是美丽中国目标顺利实现的重要支撑。《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》（发改环资〔2019〕689号）提出，要加快构建以企业为主体、产学研深度融合、基础设施和服务体系完备、资源配置高效、成果转化顺畅的绿色技术创新体系。生态环境部印发的《关于深化生态环境科技体制改革 激发科技创新活力的实施意见》（环科财〔2019〕109号）明确，要重点完善科技创新能力体系建设，打造高水平科技创新平台，优化科研立项，落实科技成果转化政策，构建支撑生态环境治理体系与治理能力现代化的科技创新格局。

为促进环保产业高质量发展，亟需加强环保产业发展的科技支撑，提升产业发展水平。当前，环保产业迫切需要聚焦科技创新能力提升，构建以科技创新引领高质量发展的路径。科技部在2019年全国社会发展科技创新工作会议上指出，要统筹推动重大科技突破和技术成果转移转化，加强社发科技创新，为全面建成小康社会、实施三个污染攻坚战、推动社会治理和治理能力建设提供系统支撑。创新管理手段、强化管理能力、提升管理水平，是推动科技创新的重要抓手。为进一步提升环保科技创新能力并带动产业发展，从加强科技管理角度，提出如下对策建议。

3.1 构建促进先进环保技术广泛应用的环境治理体系

党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。为深入落实有关会议精神，生态环境领域，也迫切需要推进治理体系和治理能力的现代化。受到市场环境的限制，具有较高创新水平、但尚未大规模应用的先进环保技术目前应用和推广难度较大。为提升环保产业的总体科技水平，首先要探索构建促进先进环保技术广泛应用的环保产业政策、环境标准体系和环境治理模式，为新技术、新装备等提供鼓励应用的政策环境，并选择基础条件较好和创新发展意愿较强烈的地区先行先试，以逐步改观地方政府重工程轻技术的局面。

产业政策方面，完善有利于先进环保技术推广应用的引导政策体系。一方面，建立环保技术第三方评估体系。技术评估和鉴定是环保科技创新的必要环节，可信的第三方评价有利于增加政府和市场对创新技术的信任度，增大创新技术被应用单位采用的机会，但目前是该领域的缺失环节。国内目前普遍缺乏能够对环境技术进行识别、鉴定的机构[4]。建议政府加强环保技术评估体系建设，引导一批专业化机构对环保创新技术进行鉴定、评估，并与需求端进行对接。另一方面，政府层面制定重点创新产品、技术创新首台套装备等先进技术装备的引导推广政策，在政府主导的公益工程中先行先试，为创新产品应用提供友好的政策支持。另外，鼓励作为应用方的企业优先采用环保先进工艺，对于引进新工艺进行试点的企业给予税收优惠等奖补和激励政策，引导企业增大对先进环保技术的投资。

标准体系方面，加快构建绿色技术创新标准体系，提升技术创新能力和技术产业化水平。中国的环保产业总体规模偏小、行业集中度较低，90%的企业是小型企业，缺乏技术创新能力[5]。为推动环保行业科技进步，引导创新能力强的优势企业，通过产学研合作制定各环保技术领域的技术标准、规范和指南，为中小企业的技术创新提供指导，带动全行业的整体进步。优先完善水、气污染防治和土壤修复领域的技术标准体系，加快制定低碳经济、清洁生产等领域的技术规范。

3.2 推动建立环保技术创新体系

推动建立企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的环保技术创新体系中国的环保企业作为创新主体，产业技术和设备基础仍较薄弱，科技创新水平较低，转化创新成果动力不足，产学研结合不紧密，技术开发投入不足，需进一步加强培育企业创新能力。

进一步强化企业的创新主体作用。落实《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》中明确规定的“国家重大科技专项、国家重点研发计划支持的绿色技术研发项目由企业牵头承担的比例不少于55%”的要求，加强支持引导有创新能力的企业牵头承担有关国家项目，促进企业创新能力提高，并加强相关技术集成应用。

加强产学研合作与深度融合。从国家重大需求出发，进一步完善生态环境相关重点专项科研项目指南的编制机制，引导企业和高校、科研院所协同编制，避免技术研发与应用脱节；增加生态环境科技成果转化项目，鼓励企业主动了解高校、科研院所的创新成果，并对符合企业发展需求的成果进行转移转化，形成生态环保科技创新共同体；优化重大生态环境科技集成示范项目的实施和管理，在申报、实施中充分发挥地方科技、环保管理部门的作用，引导地方加强政策管理创新与科技创新的协同。

3.3 加强生态环境技术成果的供给、集成和转移转化

中国高水平生态环境创新成果的源头供给依然不足，创新成果转移转化路径仍不顺畅。新时期，应坚持以面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向人民生命健康的“四个面向”作为方向指引[6]，提升科技创新能力，以高水平的创新成果，支撑环保产业高质量发展，助力建设生态文明和“美丽中国”。

加强部署建设重大科技创新基础设施。围绕生态环境关键技术领域，加快建设国家技术创新中心、国家重点实验室等重大科技创新基础设施，增强“前瞻性”“卡脖子”技术的源头供给。《科技部关于印发国家技术创新中心建设工作指引的通知》（国科发创〔2017〕353号）》中明确，要在“十三五”期间布局建设若干国家技术创新中心。在生态环保等国计民生重要领域，也要加强这类重大科技创新平台的建设，从源头提高科技创新能力。

推进生态环境科技成果转移转化。探索建设生态环境技术中试基地，加强技术集成、中试和示范，加快创新技术的产业化进程。引导建立环保龙头企业牵头，优势高校、院所、企业特别是上市企业与相关投资公司产学研结合的全国环保产业技术创新联盟，促进全国环保科技创新活动交流、合作。编制生态环境技术成果转化推广目录，引入金融资本加强科技成果转化，推动绿色技术成果与金融资本结合实现产业化。引导建立政府参与、产学研结合、市场主导的环保科技创新平台，汇聚人才和市场资源，推动先进环保科技成果快速转移转化。