许晗剑 中国国家博物馆

引言

事业单位在社会中的定位，以及社会对事业单位的要求都在不断变化，因此，国家对事业单位工资管理方式也在不断发展。事业单位工资的管理包括工资标准和工资总额管理两方面内容，本文主要研究工资总额管理。通过回顾事业单位工资总额管理历史，重点介绍在现行事业单位岗位绩效工资管理制度下，如何通过绩效工资总量核定来进行工资总额管理的，鉴于绩效工资制度改革推进缓慢，国家各部委出台多项政策，突破了绩效工资总量核定管理机制。针对由现行绩效工资总量管理制度造成的各类问题提出了意见和建议，并对工资管理改革作出展望。

一、事业单位工资管理概述

事业单位工资管理的方式主要是制定工资标准和下达工资总额。制定工资标准，是指根据国家制定工资标准表来确定事业单位每一个职工的工资收入；工资总额管理则是国家通过行政手段来限制事业单位工资总量的具体措施。

当前，具体的工资管理制度发展为绩效工资制度，国家仅针对基本工资和津贴补贴制定具体标准，除此之外的工资收入都要纳入绩效工资。基本工资、津补贴和绩效工资三项工资总额组成了事业单位工资总额。绩效工资反映了事业单位职工基于岗位作出的贡献。国家无法制定每名职工的具体标准，因此，只能将工资总额管理方式改革转变为绩效工资总量管理。

二、工资总额管理历史回顾

新中国成立以来，不同历史时期，国家对事业单位的定位及要求不一样，事业单位管理体制在不断变化，事业单位工资管理的方式和内容也随着时代的变迁而发展，工资总额管理大致划分为以下四个时期：

（一）计划经济时期（1949—1977年）

计划经济时期，国家管理涉及方方面面，几乎一切都由国家来制定，包括制定每一个人的工资。国家进行工资总额管理的手段包括制定工资政策和建立工资基金。由于国家规模庞大，用工规模不稳定和工资政策制定时保留的操作空间等几方面原因，使国家在制定工资政策时，难以把握财政支出的增幅。因此，为了加强工资管理力度，国家在制定工资政策的同时，也下达工资总额计划，并在工资总额计划的基础上，制定并实施了工资基金管理制度。这个时期，工资总额指标会逐级下达到国家各个单位，所以，全国各单位的工资总额指标总和即为全国工资总额计划的指标。工资基金管理制度就是根据工资政策及人员用工情况制订的专项工资计划，通过单位在银行开工资基金专户支付工资。

（二）改革开放初期（1978—1992年）

改革开放以后，国家对事业单位开展一系列改革。在工资管理方面，国家继续严格制定工资政策，且进一步加强了工资基金管理制度。与此同时，国家同意对事业单位职工进行物质奖励，因此，事业单位普遍开始采取发放奖金的方式来激励职工努力工作，并制定奖金发放办法。虽然国家同意奖励激励的初衷是好的，但部分事业单位慢慢出现了滥发奖金、补贴和实物的现象，并有愈演愈烈的趋势，甚至有些事业单位巧立名目、超标违规发放奖金，事业单位之间攀比成风，甚至挪用资金用来发放奖金。因此，这一时期工资总额管理，除了要控制用工和调资带来的工资总额增长，还要控制奖金发放。国家采取了征收奖金税的方式进行控制，对于奖金额度超过人均核定限额的部分，开始征收奖金税。但国家征收奖金税的时间并不长，仅仅大概3年左右。而后随着个人所得税的征收，奖金税在这个时期内逐步退出历史舞台。

（三）放权搞活时期（1993—2006年）

自1993年起，国家开始进行事业单位工资改革，这一时期事业单位工资改革指导思想是“脱钩、分类、放权、搞活”。事业单位职工工资标准不再根据公务员工资标准制定。国家根据事业单位公益属性，将事业单位职工进行了分类，不同类别采取不同的工资制度。同时，国家给事业单位下放充分的自主权，允许事业单位内部灵活分配。

在这个时期，国家也根据经费来源，对事业单位进行了分类，针对不同的分类进行不同的工资总额包干管理。同时，首次引入了“挂钩”这一概念，其实就是国家将工资总额的核定与事业单位经济效益进行关联，以经济效益考核结果作为依据，对工资总额进行联动调整。

这一时期改革的前半段，国家仍旧继续下达工资总额计划，但到了改革的后半段，因事业单位自行发放津补贴，且津补贴总额不受工资总额包干制度中规定的部分比例约束，从而使得工资总额计划没有了约束力，最终形成了“有钱多发、没钱少发”的局面。总体来说，国家事实上放弃对事业单位工资总额进行限制。

（四）绩效工资时期（2006年至今）

自2006年起，围绕岗位规划的绩效工资制度逐步取代旧的工资管理制度。其中，核定绩效工资总量是岗位绩效工资制度的重要环节，自此，国家通过核定绩效工资总量的方式恢复了对工资总额的管理。自从全面实施岗位绩效工资制度以来，国家一直在探索科学化和合理化的用于核定事业单位绩效工资总量的方法。因此，核定事业单位绩效工资总量的方法分为以下三类：一是先根据公务员的规范津贴补贴水平设定基准线，再根据事业单位分类（公益一类、公益二类和生产经营类）确定不同的浮动比例，分别下达不同的绩效工资总额的方法；二是先根据不同行业的特点和工资关系来确定基准线，再给予行业内不同单位一定浮动空间的方法；三是探索与经济效益和社会效益挂钩的方法，先根据事业单位的特点，确定若干经济效益和社会效益指标，然后把绩效工资总额与这些指标挂钩。

三、工资总额管理和绩效工资总量核定必要性

（一）工资总额管理

纵览自我国事业单位诞生以来的各个时期，国家十分必要坚持对事业单位进行工资总额管理。在改革开放前的很长一段时期内，工资总额管理仅算作工资管理中的次要部分，辅助完成了平衡财政供养规模和合理管控用工规模的任务。而在市场经济时代，国家为了让事业单位搞活内部分配，部分放开了对工资标准的管理，因此，国家可用来管理事业单位工资的手段只剩下工资总额管理。所以说国家更有必要对事业单位实施工资总额管理。

相较而言，综合比较各方面的公平性，根据事业单位的业绩贡献考核结果而核定的工资总额，比没有科学依据而确定的工资标准更公平合理。工资总额统筹解决了事业单位工资内外部公平性问题，国家核定工资总额由外而内的解决了事业单位工资外部公平性问题，事业单位将内部分配搞活，自内向外的解决了事业单位工资内部公平性问题。

（二）绩效工资总量核定

自2006年事业单位全面实行岗位绩效工资制度以来，绩效工资总量核定的必要性体现在以下三个方面：

（1）绩效工资总量核定是国家调整事业单位收入分配的度量衡，平衡了事业单位收入差距，合理维护了事业单位分配秩序。

事业单位绩效工资总量管理根据事业单位收入水平的高低，发挥着迥然不同的作用：对收入水平高的单位起到制约作用，合理管控绩效工资增长幅度；对于收入水平低的单位起到促进作用，因为绩效工资总量会提高绩效工资增长幅度。综合来看，绩效工资总量核定平衡了各个事业单位之间薪酬差距。

事业单位工资由基本工资、津补贴和绩效工资构成，国家将单位自定津补贴全部纳入绩效工资范畴，以便纪检和巡视部门督查事业单位是否存在突破绩效工资额度的违规情况，客观上阻止了事业单位乱发钱现象的产生，合法有效规范了事业单位的薪酬分配。

（2）绩效工资总量核定是事业单位坚持公益属性的稳压器，抑制了事业单位的创收冲动，破除了事业单位的逐利机制。

在放权搞活时期，国家事实上放弃了工资总额管理，事业单位工资只要能够创收，就能用于发放工资，所以形成了“有钱多发、没钱少发”的局面，这样会导致事业单位为了尽可能的创收，而忽略事业单位的公益属性，最后引发社会上的一系列矛盾的情况。例如，这个时期的公立学校、医院的“乱收费”现象，曾一度引起人民群众与事业单位的尖锐对立。

实行绩效工资总量核定机制以后，事业单位发放的绩效工资有了上限，即使创收再多，也不能用来超额提高职工收入。绩效工资总量核定抑制了事业单位盲目创收的冲动，可以让事业单位兼顾统筹社会效益和经济效益，破除事业单位的逐利机制，达到保证事业单位坚持公益属性优先的目的。

（3）绩效工资总量核定是事业单位吸引人才聚集和交流的催化剂，促进了事业单位人才的合理布局，保证了公共服务的科学分配。

从改革开放到放权搞活时期，国家对事业单位工资总额的管理是逐步放开的，市场经济的思潮深刻影响了事业单位工资改革。事业单位的工资收入水平决定了事业单位是否能吸引并留住人才，绩效工资总量核定则加速了事业单位人才的聚集和流动。

东南沿海，因为经济发达，公共服务优质，吸引了大量艰苦边远地区的人才，而欠缺人才的艰苦边远地区，则因无法产生发展经济的内在动力经济就越落后，更无法提供优质的公共服务，从而形成了“强者恒强，弱者恒弱”的局面，这样的状况非常不利于我国经济整体发展。绩效工资总量核定则一定程度上限制了经济发达地区事业单位工资的过快增长，同时加快了艰苦边远地区事业单位工资的增长速度，从而间接引导人才的合理分布，进而保障了艰苦边远地区公共服务质量。

四、绩效工资总量管理面临的挑战

绩效工资总量管理对解决事业单位人均工资的无限制增长问题有着十分重大的意义，科学指导了事业单位的良性发展。但自2017年以来，事业单位的绩效工资总量核定陷入僵局，因国家迟迟无法下达新的绩效工资总量，从而积累了大量的问题。其中最主要的问题是，国家相关部委出台了越来越多的政策，绕过或突破了绩效工资总量管理制度，给绩效工资总量管理制度的实施带来了挑战。

国家各相关部委尝试采用不同政策来促进事业单位绩效工资管理改革，总结概括为三类办法：一是，通过奖励的方式，提高事业单位职工收入，增加的收入不计入绩效工资总量。例如对文创人员以绩效评价结果为重要依据来核定的奖励不计入绩效工资总量；二是，针对特定群体提高薪酬标准，提升的部分需要计算在绩效工资总量内，但无须受到核定的绩效工资总量的限制。例如：事业单位引进的高层次人才的绩效工资和科研单位对完成科技成果转化的职工的奖励和报酬，需要统计在绩效工资总量以内，但不受上级核定的绩效工资总量制约；三是，针对科研院所的科研人员，允许其从科研项目中以间接费用的形式获取收入，不受绩效工资总量限制。

随着事业单位改革事业的不断深入，一方面，越来越多的政策绕过或突破绩效工资总量管理，使得绩效工资总量管理制度的处境越来越尴尬。另一方面，这时现行的绩效工资总量管理制度无法满足事业单位的需要，日趋激烈的竞争势必要求绩效工资总量管理制度越来越灵活。国家应建立绩效工资总量动态调节机制和绩效工资总量额外精准微调机制，否则在各类政策频出的情况下，绩效工资总量管理制度将愈发无法发挥实质性作用，最终违背了国家进行工资总额管理的初衷。

五、绩效工资总量管理对事业单位具体影响现状

（一） 绩效工资总量与业绩贡献不匹配导致激励不足

在激励理论中，需要的满足在很大程度上影响着职工的工作效率和劳动效率。科学的激励措施能引导职工正确高效地开展工作，不合理的激励措施，则会降低职工的主观能动性。

在当前事业单位绩效工资“提低、扩中、限高”的管理思路下，绝大多数事业单位存在绩效工资总量核定额度过低的现象，使得事业单位职工的绩效工资很容易达到上限。当职工的绩效工资超过上限后，即使工作再努力，也无法获得与工作绩效相匹配的报酬，个人的业绩贡献不再能有效反馈到绩效工资上，从而形成了干多干少一个样、多干不如少干的“大锅饭”现象。这种现象，使得绩效工资在事业单位改革与发展任务日益繁重的当下，激励作用极大地被削弱，这种情况，使绩效工资无法较好地激发员工的工作积极性、主动性和创造性。

（二）绩效工资总量水平偏低导致人才吸引力不足

人才是经济社会发展的第一资源，特别是国际一流的高层次人才，引领和推动着国家科技创新。在当前形势下，人才竞争愈发激烈，国家之间、地域之间、行业之间、甚至是单位之间都面临着“人才大战”的严峻挑战。

由于绩效工资总量水平偏低，在市场中缺乏竞争力，导致事业单位对人才的吸引力下降，不仅吸引不来行业急缺的高层次人才，而且甚至面临事业单位自身培养的人才也不断流失的窘境。人才的匮乏，使得事业单位创造的社会效益和经济效益日趋减少，进而导致事业单位薪资待遇与企业或其他机构的差距越来越大，最终陷入更加难以吸引人才的循环式困境。

（三）绩效工资总量管理限制绩效激励分配机制改革

目前，国家在核定单位绩效工资总量时，大多数情况下，上级人事主管行政部门核定的绩效工资总量水平持平或低于单位自定津补贴的历史水平。

绩效工资改革的目的是为了通过绩效工资这种激励方式来提高个人和单位的绩效，实现“按劳分配”。绩效工资总量水平偏低，为事业单位进行内部激励分配改革带来了难题。要实现“按劳分配”，国家就要在核定的绩效工资总量额度内，按照职工个人的业绩贡献分配不同的绩效工资。因此在绩效工资的分配过程中就要打破原有的分配格局，使得本来就不高的绩效工资水平，有人收入增加，有人收入减少，这势必会引起收入减少的职工不满，造成单位内部的不稳定。然而，事业单位往往为了稳定，就继续原有的绩效分配方式。所以说绩效工资总量水平偏低，极大地限制了绩效激励分配机制改革。

（四）绩效工资总量管理限制单位自主权

就目前工资管理机制来看，事业单位绩效工资总量管理制度，极大地制约了科研单位自主权。体现在以下三个方面：

一是，当前绩效工资总量核定不合理，核定的绩效工资总量过低。事业单位为了保持单位内部稳定，继续沿用历史分配政策，极大地限制了事业单位内部自主分配的灵活性；二是绩效工资分配不合理，对员工的激励作用弱化，从而导致事业单位集中于重点项目的突破力量及员工的自主能力不足，创新效率降低；三是科技成果的转化是一个全流程创新，不仅仅是最终成果的转化，现行的绩效工资总量管理，不但主要集中于成果转化，而且对“成果”的界定不明确，存在忽视转化客观规律的问题，这严重影响了事业单位自主成果转化的能力。

六、绩效工资总量管理存在的问题

当前，国家对绩效工资总量管理缺少顶层设计，对绩效工资总量理论研究不足，存在绩效工资总量管理僵化，绩效工资总量核定方法不够科学和严谨等大量问题。此外，多年以来，绩效工资总量在初始核定后，始终未能再次调整，这本身也是一个严重的问题。现经梳理，概括为以下三个方面：

（一）无法差异化核定绩效工资总量

当前绩效工资总量，不能科学的根据事业单位特有属性等进行分门别类的核定。国家忽略了事业单位的复杂性，只统一简单的划定了“低线”“历史水平”“高线”三个绩效工资总量核定标准线。事实上，有相当一部分事业单位实际绩效工资水平超过了“高线”，而超出“高线”的部分并没有被清理，而是被默许，这是对既得利益的合法化。同时，绩效工资总量的核定与事业单位所处地区和所在行业没有任何关系。总之，绩效工资总量核定没有一个科学规范的依据。

（二）无法根据事业单位业绩贡献核定绩效工资总量

多年以来，绩效工资总量核定结果始终未变，与事业单位业绩贡献完全无关。事业单位没有完成任务也好，事业单位超额完成目标也罢，绩效工资都不能超过初始核定的绩效工资总量额度。错误的示范效应，逼着事业单位及其职工吃“大锅饭”。

（三）无法市场化动态核定绩效工资总量

市场经济时代，工资是随着市场的需要而不断变化的，随着国家经济的蓬勃发展，工资水平也水涨船高。但是绝大多数地区事业单位绩效工资总量多年未做调整，绩效工资总量核定与经济发展水平和物价消费水平严重脱节。

七、绩效工资总量系统化管理对策

（一）科学规范核定绩效工资总量

目前，事业单位绩效工资总量更多的是对单位绩效工资既往历史的备案，根本没有全方位、多角度的分类核定绩效工资总量。科学规范的核定事业单位绩效工资总量需要考虑以下6个方面：

1.事业单位公益分类

事业单位分类改革以后，保留了公益一类和公益二类事业单位，两者既有联系，又有区别。共同点是两者坚持公益属性优先，向社会提供基本公共服务和优秀公益产品。不同点是公益一类事业单位主要为了实现社会公共利益和国家长远利益，不能由市场经济行为支配资源；公益二类事业单位可在国家可控范围内通过市场行为配置资源，创造部分经济效益。国家在对不同事业单位进行绩效工资总量核定时，要充分考虑事业单位公益属性分类的这种联系性和区别性。

2.事业单位经费保障能力

事业单位收入由财政拨款、事业收入和其他收入组成。而根据事业单位财政拨款收入占全部收入的比例，可分为全额拨款、差额拨款和自收自支三类事业单位。而这种事业单位的分类，一定程度上代表了事业单位在能用于发放工资的资金的保障能力。绩效工资总量在核定时，必须考虑资金保障能力。上级人事行政主管部门不能开空头支票，把绩效工资总量核定的很高，而实际上事业单位自身却拿不出钱来提高职工收入。

3.事业单位属地经济水平

根据需求理论，工资发挥着重要的保障功能。而事业单位所在地的物价水平、公务员收入、企业职工收入和经济发展水平对事业单位的工资水平有着重要影响。此外，工资除了要满足最基本的生存需求外，更要满足个人成长的需求。面对不同地区发展水平的不同，国家要统筹考虑地区间的不均衡。国家在核定绩效工资总量时，不但要考虑经济水平发达地区转型发展的需要，更要向艰苦偏远地区倾斜，因为越是经济欠发达的地区，公共服务和公益产品发挥的边际效益就越高。

4.事业单位核心业务岗位工资的市场水平

市场经济条件下，人才会随着工资水平的变化而流动。事业单位核心业务的水平，决定了其在行业内的专业地位。而核心业务的竞争，归根结底是相关专业技术人才的竞争。上级部门在核定绩效工资总量时，应充分考虑事业单位核心业务岗位在市场经济中的工资水平，提供具备竞争力的薪酬待遇，确保事业单位在与企业等社会组织的竞争中具备相对优势，让专业技术人才用脚投票。

5.事业单位所处行业的战略地位

事业单位在所处行业的战略地位，反映了单位自身承担国家战略任务的能力。这种承担国家任务的能力在一定程度上，也体现了事业单位所提供公共服务和公益产品的价值。事业单位产生的价值，就要从社会效益和经济效益两方面来衡量。一个行业龙头地位的事业单位，产生的社会和经济效益也远远超过一般事业单位。所以，绩效工资总量核定时要向行业头部地位的事业单位倾斜。

6.事业单位人才学历层次结构

随着国家教育事业的发展，高学历人才数量和比例不断提高，国家推出的人才引进计划也吸引了大批海外高层次人才回国就业。就近些年事业单位招聘情况来看，应届硕士和博士研究生所占招聘比例不断攀升，事业单位引进的高层次人才的数量和质量不断提升。形势是乐观的，但是能不能留住这些高学历、高层次人才，要看事业单位能否提供相当的科研条件和薪酬待遇。所以，在绩效工资总量核定时，要向高学历和高层次人才比例高的事业单位倾斜。

（二）建立事业单位绩效考核管理制度

1.绩效工资总量核定与事业单位绩效考核挂钩

当前绩效工资总量核定时，没有考虑事业单位公益任务完成情况。事业单位干多干少，干好干坏，绩效工资总量都是封顶的，不能超过历史备案水平。这种情况在很大程度上挫伤了事业单位的积极性。国家亟须建立事业单位绩效考核机制，使绩效工资总量核定与绩效考核结果挂钩。

2.合理设置事业单位绩效考核指标体系

事业单位绩效考核管理重点在考核指标的设立和权重比例。建议根据事业单位性质，按照社会效益和经济效益两大类别设计考核指标和权重，具体指标可以包括但不限于事业单位分类性质、所属行业地位、发挥公共服务职能情况、承担重大任务完成情况以及创收收入资金保障绩效工资能力等。同时建议根据所属行业主管部门公布的奖励情况和批评情况，设立加分和减分项目。上级人事行政主管部门依据上述考核指标体系得出事业单位绩效考核结果。绩效工资总量核定时，将事业单位绩效考核结果作为重要依据。

（三）动态调节绩效工资总量管理制度

事业单位要根据对事业单位客观变化预测和对社会发展客观规律的认识，建立动态调节绩效工资总量管理制度。具体考虑以下四个方面：

1.事业单位职工动态变化情况

事业单位绩效工资水平会随着人员结构层次变化而动态变化。事业单位职工的“入转调离”并不能直接影响绩效工资总量，但是人员变动情况预示着结构层次的变化，直接影响绩效工资总量，例如引进大量高层次甚至是学科领头人等人才，聘任到高级专业技术岗位，会引起事业单位内部高级职称职工比例的增加，会抬高单位绩效工资平均水平；相对应地，如果招聘大批量的应届毕业生，就会直接拉低事业单位绩效工资平均水平。因此，绩效工资总量核定时，要科学预测事业单位因“入转调离”而引起的人员结构层次变化，并据此动态核计绩效工资总量。

2.事业单位属地经济发展水平和预期

属地经济发展水平和预期，能够直接反映事业单位所在地的生活成本和收入水平。例如经济发达地区生活成本高，需要更高的收入才能维持起码的民生。经济发展预期向上的地区，也意味着经济通货膨胀，需要更高的收入才能维持当下的生活水准。在核定绩效工资总量时，根据事业单位属地的经济发展水平和预期，科学核算民生成本和工资水平，并据此动态化核算绩效工资总量。

3.事业单位价值贡献

事业单位的公益属性，意味着不能以创收为首要目的。绩效工资总量管理制度正是制约创收冲动的制度保障。在坚持公益属性的前提下，提高事业单位和所属职工的工作积极性，需要提高福利待遇，实现按劳分配。上级人事行政主管部门调整绩效工资总量时，应正确认知经济效益和社会效益，科学评价事业单位的价值贡献，并据此动态化计算绩效工资总量。

4.事业单位资金保障能力

事业单位的创收能力，体现了事业单位可用于提高职工收入的资金保障能力。不能简单地根据创收来调整绩效工资总量，因为事业单位的公益属性优先政策，制约了事业单位的创收能力。特别是当上级人事行政主管部门因事业单位创收少，而调低事业单位绩效工资总量；或者核定的绩效工资总量不变，而上级财政主管部门却不提供足够的资金保障，这两种最终导致事业单位职工实际的收入减少的情况，会极大地挫伤事业单位员工工作积极性。上级人事行政主管部门在安排绩效工资总量时，要科学统筹事业单位的资金保障能力，并据此动态化计量绩效工资总量。

结语

总之，绩效工资总量管理是现行工资管理中很重要的组成部分。国家仍在不断的探索工资改革，目前绩效工资总量核定管理中出现的问题，在不断暗示我国的工资管理是存在问题的。若只单独处理绩效工资总量管理中出现的问题，对于解决工资管理方面存在的问题而言是片面的。因此，未来需要从工资管理和确定机制改革等方面着手，系统性解决薪酬激励问题。