文／徐海燕 安徽潜山市梅城镇政府 安徽潜山 246300

引言：

随着城市规划工作的持续推进，小城镇区域成为建设规划重点，其作为城市与乡村之间的纽带，其建设规划情况可直接影响城乡差距，为带动乡村发展，应以乡村振兴战略为主导，强化城镇建设规划工作，尽可能完善城镇发展体系，切实缓解城乡发展不平衡问题，但在城镇实际建设规划管理工作中，仍存在一定缺陷，此时应以因地制宜为原则，制定针对性城镇建设规划方案。

1、城镇建设在乡村振兴战略下的相关问题

1.1 规划统筹不当，措施无法落地

当前城镇建设规划工作存在上位规划统筹不当的问题，且专项规划、下位规划无法切实落地，极大限制了城镇建设效果。在新时代新型城镇建设期间，致力于规避粗放式管理模式，强调细致化、精细化城镇规划，虽改善了原有局面，但仍存在一定问题，例如：城镇建设缺乏最新的精准边界线，比例尺较小，使城镇边界范围无法精确，继而局限了城镇建设规划工作的开展。此外，城镇长期建设规划中，更新了城镇规模划分依据，导致前后规划出现口径不一现象，且对城镇局面的建设参与性有所忽视。边界线的模糊给城镇用地规划带来极大限制，致使部分规划措施无法落地，同时从人口角度来看，城镇每年人口预测偏高，部分务工人员常年不在户籍地，导致城镇人口规划存在偏差。由此可见，城镇建设期间面临无法全面统筹城镇产业、用地、设施、人口的现象，导致城镇规划方案可能与当地实际情况不协调对应，以此产生了资源浪费、多规冲突问题，需于后续建设规划管理工作中进一步完善。

1.2 法律法规缺位，城镇风貌失控

在城镇建设规划期间，虽相关立法逐渐完善，但部分建设工作仍无法实现全面管控，尤其是在城郊结合部区域，普遍存在建设混杂，建筑无序建设的情况，相关管理部门对于建设乱象难以入手。《城乡规划法》中指出，建设规划区域内国有土地需按照规定遵守法律要求，其中存在“国有土地”这一限定条件，这就意味着集体土地无法按照《城乡规划法》进行规划，仅可依托于《土地管理法》展开管理工作，而在《土地管理法》中指出，集体土地进行非农业建设时，向所在地政府主管部门提交申请并登记造册即可，待使用权证书下发后则可进行用地建设规划。在此形势下，极易出现城郊结合部宅地基自建混乱的情况。从《城乡规划法》与《土地管理法》两个角度讨论了城郊结合部区域的建设问题，不难发现，城郊结合部国有土地、集体土地在用地规划方面的管理标准不同，且尚未控制建设容量、建设风貌，仅在建设选址方面提出了严禁占用水源保护区、基本农田、公益林地、天然林地等资源，尽可能在空闲地、原有宅基地区域范围内进行建设。但城镇现有建设规划方面存在一定不足，导致城郊结合部等重点区域出现建设选址随意、建设风貌失控等问题，严重降低了城镇建设规划质量，故在未来管理工作中，应从法律法规角度，对城镇区域范围内的建设风貌、建设选址等重要内容予以规范，以此规避城镇建设期间存在的不足。

2、城镇在乡村振兴战略下的建设思路及规划理念

2.1 建设思路

在明确城镇建设在乡村振兴战略下的相关问题基础上，应综合考虑现有条件及资源，从战略与实施层面确定城镇建设思路，使城镇建设规划工作能够更为有序规范。（1）战略层面。对乡村振兴战略进行深入解读，明确城镇建设规划战略要求，在此基础上定位城镇建设现有问题，为针对性解决优化奠定基础。对于城镇区域而言，应顺应社会发展形势，把握建设机遇，从政策的战略角度推动城镇全方位发展，继而缩小城乡差距，共建美丽宜居家园。（2）实施层面。以乡村振兴战略为政策基础，以问题为导向优化城镇编制，做好全国范围内的城镇建设交流工作，吸取多方经验，以此解决城镇建设期间出现的混杂无序情况，不可照搬成功城镇建设理念，应以因地制宜为原则，立足于城镇实际情况，找准城镇建设规划现有缺陷，最大限度地提升城镇建设规划方案的实用性。只有城镇建设规划实现全面统筹，以实际问题为导向，明确建设规划主客体，确定多规合一思路，同时对城镇居民予以一定引导，使其参与到城镇建设中，以此方可保障城镇建设规划实际效果。

2.2 规划理念

为确保城镇建设工作能够顺利开展，在正式规划城镇建设方案时，应立足于实际明确规划理念。对规划理念进行总结，具体如下：（1）全域统筹理念。良好的城镇建设工作应的实现全域覆盖，做好城乡互动，对用地空间及人口规模进行合理规划，为城镇资源高效配置奠定良好基础。（2）多规合一理念。城镇建设工作应对接各类规划，如当地交通规划、用地规划、环保规划、旅游规划等，通过多规合一，提升城镇建设规划针对性与实用性，实现城镇“一张图”规划管理，继而确保城镇建设规划方案可切实落实。（3）决策先行理念。城镇建设应立足于实际，在建设规划之前制定决策方案，综合考量城镇居民意愿，杜绝盲目建设、规划脱离实际的情况，同时在建设规划期间合理运用前沿先进技术，以技术为驱动提高建设规划效果。（4）重心下移理念。在城镇建设规划管理工作中，应意识到当地居民的建设主体地位，尽可能引导其主动参与到城镇规划工作中，激发居民的主人翁意识，尊重居民意愿，以此推动新时代共建美好家园目标的实现。

3、城镇在乡村振兴战略下的规划管理路径

3.1 实现城镇全域统筹

3.1.1 资源统筹

国内外形势时刻处于动态变化中，在城镇建设规划管理期间，应根据城镇长期战略发展情况及现有资源结构做好建设规划方案的定期更新工作，尽可能优化建设规划方案，使其可更贴合当地乡村振兴战略规划情况。结合上述建设问题分析可见，城镇规划在用地、人口等方面存在建设不合理情况，并未关注城镇区域内的多方统筹情况，继而造成了用地浪费、人口预测不精准的问题，故在未来城镇规划期间，应做好城镇区域的全面统筹，尽可能整合现有资源，对资源进行合理配置，并促进城镇建设规划的严格落实。

3.1.2 用地统筹

从城镇用地角度展开统筹分析。为确保用地合理利用，避免资源浪费现象，应做好用地分解配置工作，此时应立足于城镇实际情况，细化用地单元，按照当地空间管制要求提炼空间要素，将城镇范围内土地资源划分为生活空间、生态空间、生产空间，完成空间划分后逐步推进城镇空间管制工作。结合上述分析可见，为合理配置统筹城镇用地资源，需做好“三生空间”分解工作，根据影像、土规文件确定生态空间，结合城镇现有产业布局情况明确生产空间，在此基础上合理划分生活空间。在用地统筹调控过程中，应以100 ～120m/人为规格，对城镇建设用地进行管控，继而明确城镇建设用地规模，以此实现城镇用地的全面统筹，为用地最大化利用奠定良好基础。

3.1.3 人口统筹

从城镇人口角度展开统筹分析。人口规划是城镇发展建设的主要内容之一，为保障建设规划效果，应做好城镇人口的预测预估工作，统计城镇区域内城镇人口数量及乡村人口数量，同时预测城镇人口流动情况。根据当前城市化发展情况来看，城镇范围内的基层村人口数量存有下降趋势，人口普遍向城市流动，在此期间，应结合城镇未来人口战略（如人才引进战略等）而合理规划，尽可能提升城镇人口预测精准性，精准预估城镇人口总数，继而更好地发挥出城镇人口红利优势，结合人口资源进行合理规划，为人口规划配置夯实数据基础。

3.1.4 城乡统筹

城镇范围内存在部分乡村区域，为实现城镇统筹规划，提高城镇建设质量，应重视乡村规划工作，杜绝“重城轻乡”问题的出现。在乡村建设规划过程中，应以生态为先，统筹乡村自然资源，统计城镇乡村用地结构情况，力图在实现用地节约的同时，提升用地资源利用率。在社会长期发展中，乡村建设落后于城市，在城乡差距直观性对比下，乡村居民对于宜居环境抱有较大期望，但乡村建设相对分散，限制了乡村配套设施建设，故在城镇乡村建设规划时，应将乡村用地集聚作为首要任务。除此之外，城镇建设规划应尊重当地居民生活习惯，维持现有社会生态，保留并突出地域特色，以此即可有效提升城镇建设规划管理效果。

3.1.5 典型现象

在城镇建设规划管理期间存在部分典型现象问题，此时应因地制宜，合理规划处理。（1）乡村人口逐渐流向城镇，并于城镇内长期居住，但该部分乡村人口仍占有宅基地及耕地，以此产生了用地浪费问题。针对这一典型问题，应于人口规划期间促进户口转化，使存有城镇居住意向的乡村人员转为城市户口，并从教育、住房方面予以一定优惠，完成户口转化后，其宅基地、耕地将会流转，以此促进乡村用地的集聚规划。（2）城镇化建设必然会促进乡村到城镇的人口流动，当人口流动达到一定规模后，则可能出现“空心村落”。针对这一典型问题，应全面统筹城镇区域内的土地资源，做好耕地复耕工作，若城镇建设期间出现耕地占用情况，则需复耕相对应面积的“空心村落”土地，使城镇范围区域内的农耕用地有增无减。（3）在实际发展期间，部分城镇村落面临消亡问题，但现阶段缺乏相对应的村庄去留规划引导方案，使城镇村落的消亡与发展存在无序混乱情况，故在实质性城镇规划期间，应结合实际情况合理引导村落的消亡、发展。此时需明确城镇规划整体框架，对城镇区域内村落进行分类控制，在村落控制调节期间，应综合均衡城乡发展规模，分析城镇各区域的发展潜力，计算城镇乡村区域的耕作半径，从不同角度实现城镇区域的合理分类与调控，以此为依据推动城镇村落发展。（4）城镇内部各区域之间存在发展差异，普遍存在风貌凌乱现象，且区域特色不明显。面对这一现象，可从民族、民风、民俗、传说、建筑等方面入手，以文化为线索找准城镇特色，并将特色内容融入到城镇建设规划管理工作中，以此打造特色城镇，提高建设规划实效，推动城镇可持续发展。

3.2 建设规划多规合一

城镇建设规划应与其他规划内容相对接，通过规划糅合整理现有信息数据，以此为基础，逐步推进城镇的多规合一建设。（1）对接《土地利用总体规划》。城镇建设规划应符合《土地利用总体规划》整体框架要求，做好用地统筹工作，定期组织城镇实地踏勘活动，依托于高清航拍影像技术获得城镇区域高清图像，以实测信息为依据修正城镇用地规划情况，同时，还可借助该契机校正城镇边界线，并绘制整体性分类规划图，以此实现城镇建设规划与《土地利用总体规划》的有效对接，提升城镇土地资源利用效果。（2）对接城乡规划。在当代社会发展过程中，城乡规划工作持续推进，城乡差距逐渐被缩小，为保障城镇建设规划效果，需根据整体性城乡规划情况调整城镇建设情况，做好上下级城乡规划的衔接协调，以此确保所制定的城镇建设规划方案符合实际情况，避免规划脱离实际的问题出现。（3）对接多类规划。城镇建设期间存在诸多规划内容，如防灾规划、旅游规划、农业规划、交通规划等，在城镇整体建设期间，应统筹考虑多元化规划内容，通过规划的深度融合满足城镇空间配置诉求，杜绝“规划打架”现象，形成全方位、一体化的城镇建设规划蓝图。

3.3 贯彻重心下沉理念

在城镇建设规划管理期间，必须重视规划成果的可行性，在数据信息统筹规划基础上创新方案形式，确保建设规划措施能够切实落实，将规划方案真正转化为实质性成果。城镇建设规划的重心下沉可从以下几个方面进行：（1）下沉服务对象。从本质上看，城镇建设规划以当地居民为服务对象，故在城镇建设规划过程中，应主动与城镇居民沟通交流，做好意见交换，了解居民对于美好家园的需求。完成城镇建设规划方案的编制工作后，需选取城镇各区域代表，将建设规划方案公示并汇报，使当地居民能够理解城镇未来发展情况。除此之外，需将城镇建设规划方案转化为直观性蓝图，辅以高清影像图，并结合建设规划中的专业术语及理论知识进行讲解，消除理解盲区，最大限度提高当地居民对于城镇建设规划情况的理解。（2）下沉信息采集。城镇建设规划所参考的资料信息应具有多元性特征，应在整理现有文件资料基础上，广泛采集当地居民的意见业馈资料，同时运用航拍技术及卫星图像，对城镇土地结构进行明确，以此保障所制定的城镇建设规划方案符合当地实际情况。（3）下沉成果深度。城镇建设规划应来自于实际，不仅需聚焦于城镇区域，还需重视城镇范围内的乡村建设工作，使城镇建设工作能够全面推进，按照乡村振兴战略指导逐渐缩小城乡差距，使各类建设规划措施能够切换落实到城镇乡村区域内。在城镇建设规划成果深度下沉管理过程中，从用地、产业、人口、交通、道路等多个方面进行统筹规划，相关规划措施需细化到村落，使城镇建设规划方案尽可能精细具体，并依托于城镇区域结构图确定当地交通网络、管线走向、设施布局等情况，以此为依据实现城镇整体精细化、详细化建设。（4）实施手段下沉。在城镇建设规划整体框架结构内，按照乡村振兴战略要求制定《规划实施手册》等文件，对具体的城镇建设规划工作进行指导，将建设规划策略有效落实，继而实现城镇建设规划管理工作的重心下沉。

3.4 革新规划管理技术

当代技术革新较快，GIS 地理信息系统、无人机航拍技术、影图像处理技术等现已逐渐成熟，在城镇建设规划工作中，可灵活运用新技术，创新城镇建设规划模式，使规划管理工作更为灵活高效。（1）Arc GIS、Map GIS 等地理信息系统软件的应用。依靠GIS 地理信息系统确定城镇区域地理信息，将信息文件导出为cad 格式，辅以航拍数据、卫星图像，对GIS cad 文件进行细化，同时在此过程中确定城镇土地资源的结构划分情况，并可依据GIS 信息校正规划方案中的地理数据偏差，为城镇高效建设规划奠定良好基础。（2）无人机航拍技术的应用。传统二维规划手段现已无法满足城镇建设要求，此时可引入无人机航拍技术，全方位获取城镇规划信息，并结合城镇区域实地踏勘数据，尽可能获得精准化城镇边界线及村落点，通过三维数据采集获取规划信息。完成无人机航拍作业后，可进一步整理剪辑航拍数据，并将其作为城镇建设规划重要成果，为搭建城镇区域可视化规划管理平台奠定基础。（3）影图像处理技术的应用。地形图为传统城镇建设规划工作的基础资料，而在城镇区域内，其地形图比例尺较小，通常为1:10 万或1:1 万，无法获取精细化信息数据，且地形图更新缓慢，内容存在严重滞后性。在此形势下，可借助压缩、投影、配准、拼接等影图像处理技术对原有信息文件进行调整优化，以此提升地形图资料的可用度。

结语：

综上所述，现阶段的城镇建设仍存有一定不足，应从战略层面、实施层面明确建设思路，总结规划思路，确保城镇建设规划管理工作能够规范化推进，在实践发展期间，应从人口与用地两方面实现全域统筹管理，贯彻落实多规合一思想，尽可能提升建设规划的整体协调性，同时做好重心下移工作，将建设规划工作落到实处，并将前沿技术融入到城镇建设规划管理工作中，以此提高城镇建设质量。