文／苏恩飞 海南农垦自然资源开发运营有限公司 海南海口 570100

引言：

新时代背景下，经济社会快速发展，很多地区都暴露出很多问题，比如空间布局无序化、资源利用率低以及农业生态质量退化等，给乡村振兴战略的实施带来很多挑战。为了能够清除发展障碍，需优化乡村空间布局，优化生产要素的配置，推进农业农村现代化。采取全域土地综合整治措施，严格落实耕地保护制度，妥善处理发展和资源的矛盾关系，做好乡村生态修复工作，为乡村振兴的发展提供支持与保障。

1、全域土地综合整治的内涵

从实施的角度分析，土地整理是以项目区为基本单元，重点围绕“田水路林村”的改造优化，通过整治为农业生产提供支持，同时提供耕地补充。我国的土地整体由早期发展到当下的全域土地整合整治，主要经历了萌芽阶段、框架构建阶段以及数量挖潜阶段等。在整治内容方面，由农田基本建设和涵盖村庄与生态的综合整治，发展到全要素和全内容，朝向生态化与绿色化方向转型。早期的整治探索，将项目区当作供应区发展用地指标，缺少对乡村振兴的需求思考，包括历史文化和自然风貌以及生态环境等，使得战略发展的效果有限，未能全力促进乡村振兴战略的实施。基于乡村振兴战略实施背景，需要全域土地综合整治的推进，通过科学规划，围绕村庄发展需求，利用“田水路林村产”综合治理平台，采用修复和保护以及集约化利用等多样化措施，对低效闲置和生态退化以及环境破坏等区域，结合具体情况，推进国土空间整治工作。实践中，以“1 个目标、2 大政策支持、4 项基础任务”为核心，贯彻全域统筹、系统修复以及综合治理等发展理念，利用国土空间规划确定全域土地综合整治方形与内容，编制完善的整治方案与项目建设落实乡村发展目标、用地安排，有效发挥规划的作用，助力乡村全面振兴。

全域土地综合整治工作的开展，需利用规划引领，通过“山水林田湖草”系统治理以及城乡建设用地统筹，构建人与自然和谐发展体系，促进城乡资源要素的双向化流动。整治工作的开展，规划发挥着管控和引导等作用。通过层层规划，形成市县层的指标管控和空间分区。结合整治区的情况，分类编制整治策略，明确“山水林田湖草”的系统治理措施和要求。根据村庄规划，编制土地综合整治规划，同时需要综合项目任务，明确地块规划用途和工程规模布局等。从整治的特点分析，具有全要素和全空间以及全部门等特点，设定的综合整治目标具有多样性，整治范围具有整体性，土地整治对象具有综合性。全域土地综合整治强调的是耕地资源保护以及集约化利用，同时注重生态环境保护和乡村历史文化保护以及人居环境提升等，强调站在整体视角推动规划和设计以及整治，整治对象主要包括自然要素和人工要素。整治工作的开展，需要结合区域的实际情况，综合采用农艺措施和生物措施以及工程技术措施等，实现综合保护和系统修复以及综合治理目标。

2、全域土地综合整治的实施思路实例分析

2.1 案例概述

以某省为例，在2021年1月开始，经自然资源部批准同意省域范围内20 个乡镇（街道）开始进行试点，推进全域土地综合整治工作。从当前的乡村发展情况分析，存在着以下问题：（1）耕地碎片化；（2）居民点建设散乱；（3）生态质量退化等。通过全面整治，改善乡村生态环境与人居环境，为乡村振兴产业发展提供资源保障。现结合具体实践，分析推进的思路。

2.2 基本思路

坚持耕地保护制度，合理推进整治工作。从实践的角度分析，积极推进高标准农田建设；对低效林地草地园地进行整理；积极推进农田基础设施建设以及推进耕地提质增效改造等项目。通过采取各类措施，使得耕地数量得到增加，同时提升耕地质量，合理改善农田生态环境，保证整治区域内新增耕地面积不少于原有的5%。根据测算结果得出，20 个乡镇拟实施农用地整理规模大约为5000公顷。

全域土地综合整治项目计划中提出，有序推进农村宅基地和工况废弃物以及其他低效闲置建设用地整理。与此同时，积极优化农村建设用地结构，并且提高农村建设用地的利用效益与集约化水平，满足农村新产业以及新业态融合发展用地。根据测算，20 个乡镇拟实施建设用地整地规模大约300 公顷。

根据山水林田湖草沙系统治理的相关要求，积极推进废弃矿山生态修复和水土流失治理等各项措施，落实乡村生态修复工作，增强自然灾害防御能力，建设美丽乡村。根据测算，20 个乡镇计划实施生态保护修复建设规模总计1000 公顷。

从乡村历史文化保护方面，通过全面调查掌握文化资源的情况，深度挖掘乡村历史文化资源，清晰划定乡村历史文化遗产保护线，坚持因地制宜的原则，提出历史文化景观整体保护措施。通过各项保护办法，保护好历史遗存的真实性，为乡村旅游产业和其他相关业务的发展提供资源支持。

2.3 全域土地综合整治的要点

科学评估为基础。从整治方案的编制角度分析，科学合理的评估模式为识别优势区域的有力手段，也是潜力资源挖掘的重要工具。采取科学评估手段，对生态和产业以及农地提升潜力的区域，进行相应的挖掘，精准识别核心问题以及土地利用发展方向，高效化推进整治项目以及重点工程。从全国范围分析，双评价在国土空间规划体系中占据着一定的地位，需要合理引导模型在各级国土空间规划之间的高效传导，强化双评价对村庄规划科学支撑。实践中可借助地理信息模型开展分析与探索，精准锁定产业发展重点区域以及生态构建核心区域，推导社会治理空间模式，科学合理划定整治区域，突出整治重点内容，为全域土地综合整治工作的开展提供支持和依据。

以空间规划为引领，高效化推进整治工作。基于促进乡村振兴的目的，推进全域土地综合整治工作，需编制完善的村庄规划方案，利用空间规划做好管控和引导，促使整治工作高效化落实。围绕规划工作做好内容的控制，保障内容的精细化与行动化，切实保障各类开发建设用地，为土地用途管制提供依据。实践中，为了保证从规划到全域土地综合整治落实的有效传导，需要将整治区域划定和核心指标管控以及用地边界锁定等相关内容，尽量全部纳入村庄规划导则。

做好策划设计，高效化推进整治工作。为了促进乡村振兴高效化发展，提升乡村生活质量水平，全域土地综合整治的内容需要不断增加，例如农地整治和建设用地综合整治以及生态保护修复等。通过科学合理的策划设计，发挥规划的引导和指导作用，促进空间优化布局，优化资源配置和管理，促使资源空间价值得到提高，进而助力乡村振兴发展。

以全要素系统治理为内动力，高质量落实整治工作。全域土地综合整治工作的开展，必须要注重凸显与打造文化、风貌以及生态等，通过科学合理策划，高质量推进各项整治工作，提升全域全要素水平。实践中做好全面调查，精准识别区域的风貌肌理以及特色元素，形成有效的风貌提升引导策略以及具体优化手段，同时通过项目实现有序实施。未来，新理念和新技术手段的应用，高效化推进全域土地综合整治。采用新技术和新手段，比如一体化成型沟渠或者废旧材料等，高效化推进全域土地综合整治工作，提高治理能力水平，保障整治工作的开展质量。

搭建有效的平台，整合各方的力量，推进全域土地综合整治。从整治工作的开展角度分析，单纯依靠某个部门的力量无法高效化开展，需积极整合各部门的力量，凝聚共识聚焦政策和集成项目，并且对全域土地综合整治项目做好全过程跟踪。结合项目推进的需求，积极整合资金和政策等资源，助力整治工作的开展。

2.4 全域土地综合整治的推进措施

构建完善的联动机制。全域土地综合整治的推进，构建市镇村三级联动工作机制，高效化推进整治项目，具有重要的意义。实践中充分整合各类政策，比如增减挂钩和耕地保护等，打通环节和节点，出台相关的政策，由相应的部门负责整合涉农工程项目支持，实行统一规划和统一立项以及统一施工、分别验收。为了保障整治工作高效化开展，搭建醒目实施平台，积极整合资金好资源，寻求开放性金融机构和政策性银行以及社会资本的支持。通过发挥财政资金的引导作用，利用全域土地综合整治节余指标调剂等相关收益，实现资金平衡。

结合实际情况，编制科学合理的村庄规划。结合本地区乡村振兴战略计划的内容，在编制村庄规划方案时，有效衔接产业基地建设，比如旅游基地等，合理利用森林资源和文化资源等，统筹“土地综合整治+美丽乡村建设+现代农业产业项目”三位一体发展，优化生产、生活、生态空间格局，高质量落实耕地保护以及土地集约化、节约化利用，积极改善农村人居环境，推进乡村全面振兴。

3、全域土地综合整治的实施策略

3.1 做好前期的调查与评估

全域土地整治工作的开展，需要做好现状调查与潜力测算工作。从具体调查的角度来说，需要掌握区域的后备资源情况，并且明确开发潜力。与此同时，还需要做好高标准农田建设潜力的调查与测算工作，围绕当前区域内建设用地情况展开细致全面的调查。在具体调查工作的开展方面，可以充分的利用现代化技术手段，例如遥感技术，掌握充分完整的资料信息，为后续的各项工作提供依据和支持。整治工作的开展，需要围绕基础设施和环境等多个方面推进各项工程措施，着力解决当前发展的问题，为乡村振兴提供支持与帮助。因此，在具体调查时，还需要侧重村庄公共服务设施以及经营性建设用地情况的调查，充分掌握生态环境现状，为整治工程方案制定以及规划编制提供支持。需要注意的是，组织开展前期调查中，需要认真地了解村民的意愿，因为在土地集约化利用方面，通常需要对集约化程度比较低的村庄进行拆迁，通过集中村民实现对土地资源的释放。在上位规划和拆迁意愿方面，必须要结合乡村布局规划以及村民的拆迁意愿，合理设计推进各项整治工作。通过前期资源调查和潜力评估，全面掌握区域内的建设用地情况和资源情况，为整治工作的开展提供支持。

3.2 做好整治规划方案的制定

3.2.1 明确发展战略和空间格局

全域土地综合整治的推进，需要结合当前的实际情况与未来发展趋势，积极整合乡村的文化、自然和农业资源等，将村庄按照各自的特色划分为多样化功能区，构建科学合理的乡阈发展空间格局，以文化为灵魂、以自然为脉络、以农业为主体，贯彻低碳、生态、环保以及休闲理念，重点推进旅游产业，构建融合观光、乡村游憩以及休闲养生为一体的服务型生态旅游目的地。

3.2.2 构建良好的空间与村镇关系

实践中根据编制的乡村土地利用总体规划，以及乡村生态红线划定成果，确定生态保护红线和永久基本农田保护红线以及村镇开发边界，形成完善的土地综合利用空间框架，进一步村镇体系。在整治工作中生态保护区范围内的现有村庄，执行严格的“保护”制度，规划期内不可以新增建设用地，同时需要结合实际发展逐年推出。结合乡村振兴产业发展需求，比如旅游业等，合理调出和调入永久基本农田，保证基本农田总数不变，稳定在一定的范围。结合各个乡镇的情况和特点，形成乡村等级规模结构，具体内容如下：（1）第一级是乡城中心；（2）第二级是中心村与特色村；（3）第三级是基层村。在具体推进方面，围绕基础设施和生态环境等，进行各项整治工作，完善基础设施，全面提高运行管理水平，创造更多的效益。

3.2.3 做好土地整治工作

从土地综合整治的推进角度分析，需要做好农用地整治规划编制工作。对耕地和永久性基本农田，做好全面的调查，掌握现状和需求，划定保护农田。对于已经划定的永久基本农田，做好全面保护，除了法律规定的国家重点建设项目选址无法避让的，其他的项目不可以占用永久基本农田。在整治方面可采取以下措施：（1）宜耕后备土地资源开发。坚持生态优先、注重保护的原则，对宜耕后备资源开展适度开发，充分提高土地利用率，助力乡村振兴发展，促进经济和社会以及身体的协调发展。根据现状调查以及潜力测算，从实际情况出发，充分挖掘园地和荒地以及裸地等资源，增加有效耕地。（2）高标准农田建设。全域土地综合整治中，根据区域内现有耕地资源的调查与分析结果，坚持因地制宜的原则，按照改善条件和提高质量的基本要求，以提高优质农田比重为目标，采取针对性的全域土地综合整治措施，推进高标准农田建设，打造高标准基本农田保护示范区。整治工作的开展要求和现代农业生产与经营方式相互适宜，切实提高耕地利用率，增强农业综合生产能力，促进企业可持续化发展。规划期内需要高效化推进农村土地综合整治，采取集中化利用手段，促使土地规模化水平得到提高。通过积极开展旱改水，优化土壤种植条件，使得耕地结构得到优化。高质量开展高标准基本农田的建设以及标准农田补建等，打造高质量集中连片的基本农田保护体系以及现代化农业体系，形成优质的农田景观，助力全域旅游。合理开发园地，适当增加耕地资源数量，为农业生产提供支持。通过高质量开展和落实，实现全域土地综合整治的目标，处理乡村振兴发展。

结语：

综上所述，全域土地综合整治工作的推进，需围绕乡村振兴战略实施所面临的挑战和问题，积极推进各项整治工作，改善生态环境，深度挖掘自然资源和文化资源等，实现对各个产业的有效衔接，促进乡村产业振兴的发展，助力区域社会经济发展。通过全域土地综合整治，凝聚强大的发展动力，促进乡村振兴战略的实施。