钱 坤，张云亮

（1.南京林业大学人文社会科学学院，江苏 南京 210037；2.西南财经大学社会发展研究院，四川 成都 611130）

一、引言与文献综述

长期以来，为了更好地完成国家任务，基层干部往往被赋予较大的自主权，运用包括人情、面子、私人网络等非正式资源，甚至运用暴力或非暴力等方式完成国家治理任务。进入新时代以后，资源下乡、服务下沉等基层治理新举措得以不断完善。国家在向乡村基层输入大量资源的同时，也将治理任务和治理规则下沉，以推动乡村治理体系和治理能力的现代化。“规则下乡”内蕴国家试图推动乡村基层治理制度化、法治化、正规化的目标，却导致基层治理丧失主体主动性，基层治理陷入形式主义［1］。基层干部愈发需要借助于法律法规、政策文件等正式治理资源，通过“说服”的方式完成国家治理任务。但是，基层社会本身的复杂性、不规则性又使得诉诸于正式和非正式治理资源的“说服”行动并不一定能取得理想效果。为何诉诸于类似治理资源的基层“说服”行动却产生截然不同的结果，本文试图对这一问题进行深入分析。

国内学界关于“说服”的研究尚不多见，欧美学者将“说服”纳入公共政策视域中开展研究。查尔期［2］认为：“‘说服’在所有制度内都是一个中心的和基本的要素，是社会控制的一种无所不在的形式”。公共政策领域的说服更强调“说服”行为对公共政策主客体观点的塑造作用，将“说服”过程视为主客体之间的互动过程，着重讨论这个互动过程如何塑造主客体的态度和观点。故而，公共政策视域下“说服”行动的重心不在推理或者演绎的论证，而在于不同主体在认知层面的同意［3］。从这个意义上看，“说服”被认为是一种依赖修辞的政治技术，在实践中通过运用比喻等修辞手段，以语言的厚重感，化解政策过程中常见的偏执见解和抵触情绪，有助于增强公共政策辩论中的说服效果［4］。说服目标的达成，不仅需要政策专家的严密论证，更需要将政策信息公开化、透明化，促进公共政策参与者的理性思考［5］。可以说，政策“说服”行动中公共政策客体态度的改变，是社会事实维度与个人认知维度在“说服”过程中的信息交互作用所导致的结果，是不同主体达成的新的同意［6］。

随着基层治理制度化建设的深入，基层治理主体的行动愈发被纳入规范化的体系之中，可选择的正式治理资源和工具亦愈发有限。“说服”行动由于其低成本、易实施的特点，能够避免采取强制力手段，因而逐渐成为解决基层复杂棘手问题的一种非常具有吸引力的治理选择［7］。作为一种治理工具，“说服”往往被视为一种常态化的非正式治理行动，是基层治理主体运用各种非正式、平等性的谈话谋求价值取向的求同，以实现治理目标［8］。鹿斌［9］研究发现，文化、制度和社会三个方面的因素促成“说服”行动的产生，“正式制度下的非正式运作”模式是其实践逻辑。

总体而言，当前学界的研究已关注到基层治理实践中越来越突出的“说服”现象。既有研究基本上默认基层治理中“说服”行动的有效性，更多是从“应然”层面进行的分析，而这些研究对“说服”行动是如何具体运作的，以及“说服”行动内蕴的实践逻辑缺乏深入探讨。基于此，本文通过鄂东和皖南两个具体案例的比较分析，深入探讨基层治理中的“说服”行动何以有效。

二、研究方法与案例选择

（一）研究方法

作为一种重要的社会科学研究方法，案例研究注重回答“如何”和“为什么”的问题，强调现象所处的现实情境并能够对其进行丰富描述［10］。根据罗伯特［11］观点，案例研究更适合用于以下三种情形：一是主要问题是“为什么”；二是研究者几乎无法控制研究对象；三是研究的重点是当前的现实现象。基于此，本文采用案例研究方法，主要出于以下几点考虑：首先，通过基于典型案例的深入研究，可以明确一系列与“是什么”有关的问题。比如，“说服”策略在基层治理中的应用现状如何？行动主体采取什么样的策略进行“说服”？其次，进一步回答“为什么”的问题，即基层治理中的“说服”何以有效？为什么有的“说服”行动能够取得成功，而有的“说服”行动却难以取成效？总的来说，案例研究方法能较好地归纳现象特征，并挖掘现象背后的潜在规律，寻找理论逻辑［12］。此外，为了更加深入地厘清“说服”行动的内在逻辑，本文选择双案例比较研究［13］方法，通过对取得不同治理效果的“说服”行动比较分析，剖析其发挥效用的内在逻辑。

（二）案例选择

本文的问题意识、经验材料以及研究思路主要是源自于笔者2020 年7 月在鄂东农村和2020 年12月在皖南农村所开展的两次为期15天的田野调研。调研期间，主要通过半结构式访谈的方法收集经验材料，对村干部、小组长、老党员、村民代表以及乡镇干部等展开深度个案访谈，对案例的相关信息进行较为深入全面的收集。

案例一：鄂东黄村。黄村位于鄂东麻城市，下辖18 个村民小组，690 户，户籍人口2 580 人。黄村是典型的山区村，共有土地133公顷、山林400公顷，山林全部属村集体所有。黄村本地经济机会有限，多数村民选择外出务工经商。自2019 年起，美丽乡村建设成为该村重点推动的工作，由于拆除“违建”以及村庄路、沟塘等整治工作涉及村民利益，村干部只能采取入户上门“说服”的方式做工作。在该村村支书的带领下，村“两委”5名正式干部和2名聘用干部分片“包保”，负责各自负责片区内的相关农户的“说服”，推动整个村近百户村民“违建”的拆除，村庄面貌焕然一新。

案例二：皖南孙村。孙村位于安徽省芜湖市，孙村所在的县距芜湖市35 千米，属于长三角的经济辐射区。孙村下辖15 个村民小组，820 户，户籍人口2 600 人。孙村也是个山区村，共有耕地面积167 公顷，山林面积580 公顷。受到长三角的经济辐射，孙村所在的镇于2000 年左右开办工业园，有大小工业企业700 余家，以初加工模式的中小规模企业为主，吸纳大量本地中老年劳动力和女性劳动力就业。从2019 年开始，孙村开始美丽乡村建设，国家自上而下的基础设施建设项目资金进入村庄。然而，在道路修建过程中，由于需要占用村民土地，村干部需要一家一户上门做工作，“说服”相关村民同意。虽然做了很多工作，但是始终有一小部分村民的工作做不通，道路最终也未能成功修建。

选取这两个案例，主要有以下两方面原因：一方面，两个村在地理位置上较近，对两个案例村的调研时间相近，村庄社会基础的相似性较高，据此可以发现在相同时空条件下两村基层治理的不同现状。在条件相似的前提下，选择美丽乡村建设实践作为表述对象，最大限度地避免无关变量造成案例之间的不可比较性。另一方面，“说服”行动作为一种治理工具，在两个村庄的实践中却产生完全不同的结果，一个村庄的“说服”行动效果较好，另一个村庄的“说服”行动却难以奏效，符合极化类型（Polar Type）选择［14］。因此，两个案例能形成较好的对比分析，从而有效说明基层治理中的“说服”行动内蕴的治理逻辑。

三、基层治理“说服”行动的实践图景

当前，“说服”行动已经愈发成为基层治理主体在推动各项政策、完成国家治理目标时的重要政策工具选择，成为调和不规则的基层社会与规则导向的国家治理之间关系的重要中间纽带。

（一）鄂东黄村：党员带头与自发“说服”

近年来，乡村基层治理中的一项重要任务是推进美丽乡村建设，作为推进生态文明建设和提升社会主义新农村建设的新工程、新载体［15］。随着党的十九大报告提出乡村振兴战略，美丽乡村建设更是成为各地推进乡村振兴的重要抓手。2019年湖北省开始全面推进美丽乡村建设，政府以改善农村人居环境为重点，力争每年打造1 000个示范村。鄂东黄村自2019年起以村庄拆除“违建”为抓手，全面推动包括道路拓宽、池塘清理、公共厕所建设等在内的村庄人居环境整治工程。为有效推进该项工作的进行，黄村村“两委”在该村村支书的带领下，通过村干部“包片”、小组长包“组”、党员“包户”的“包保责任制”形式，动员村庄内生的治理力量，挨家挨户上门“说服”。

从实践效果看，约70%的村民在村干部或者老党员等上门讲解国家政策以及村庄人居环境整治的利好信息之后，都主动选择拆除“违建”。最为典型的是村书记负责“包片”的小组，有一位老党员参加村党支部召开的拆除“违建”动员会之后，不仅主动拆除自家的“违建”厨房，还打电话给在外务工的两个兄弟，“说服”其同意拆除各自家中的“违建”。剩下的大部分村民通过基层干部几次上门说明利害关系之后也同意“违建”拆除。只有极少数村民，包片村干部无法“说服”，由该村村支书上门，以其在村里多年积累的权威并动员被说服者的父母（子女）、亲戚、朋友等非正式治理资源进行“说服”，最终也征得这部分村民的同意。经过一年多的工作，黄村完成近百户居民“违建”拆除工作，村庄整体面貌得到极大改善，村庄内部更是形成对拆除“违建”和改善生活环境的“共识”。

（二）皖南孙村：村民观望与无效“说服”

作为一项全国层面的乡村建设行动，皖南孙村同样面临着推动美丽乡村建设和村庄人居环境整治的任务。孙村的居住格局比较集中，“违建”现象较少。孙村人居环境整治的重点工作之一，是修建村庄通往乡镇的主干道，全长1 千米。该条道路的修建涉及20 余户村民土地的占用，需要“说服”这些村民在占用土地的征地补偿协议上签字同意。孙村为推进该项工作的顺利进行，成立了由退休村干部和有威望的老党员、村民小组长等组成的五人理事会，由其配合村干部共同“说服”村民同意征地。在“说服”实践中，由于该条道路的修建既有利于村民自己的出行，又能够符合国家标准的占地补偿，多数村民的工作开展地比较顺利。但是，仍然有少部分村民不同意修建，以各种方式试图索要更高的补偿标准。有几户村民在村干部和理事会成员上门晓之以理、动之以情地做工作“说服”之后，同意征用自家土地修建道路。但仍有两户村民坚决不同意，包括村支书在内的村干部、理事会里的退休老村支书数次上门无果。村干部和理事会成员试图动员该村民的子女、亲戚等做工作，反而引发该村民更大的反对。在整个“说服”过程中，除了村干部及理事会成员之外，能从道路修建中获益的普通村民却抱着不愿意得罪这两户村民的想法，并未参与到对这两户村民的“说服”工作之中。最终，该条道路因为对少数村民的“说服”工作失败而未能修建。

（三）案例比较

从上述两个案例可以看出，基层治理中的“说服”行动基本上都是围绕某项基层治理事务，由基层治理主体（村干部）动员相关正式和非正式治理资源，对治理对象进行“说服”，从而取得治理对象的同意，推动治理任务顺利完成的过程。表1呈现了对两个案例的“说服”行动的比较结果。

表1 基层治理“说服”行动的案例比较

从表1可以看出，从“说服主体-说服工具-说服客体”的“说服”行动基本结构来看，两个村的案例具有高度的相似性。即都是由作为基层治理主体的村干部，围绕小部分需要专门花费更多时间精力“说服”的村民，通过动员正式、非正式的治理资源进行说服，以征得相关村民的同意进而推进相关治理任务的完成。然而，两个案例却导向完全不同的结果：黄村的“说服”行动卓有成效，村民最终都按照要求拆除自家的“违建”；孙村的“说服”行动却遭遇挫折，最后仍有少数村民不同意征用自家的田地修路，导致修路工程未能实施。

何以两个相似的“说服”行动结构最终导致不同的结果？从案例的微观行动结构很难对此作出有效的解释，必须将两个案例的“说服”行动纳入各自的基层治理结构以及社会结构中审视，才能对上述现象作出更加合理的解释。

皖南孙村的“说服”行动之所以失败，关键在于村干部缺少做群众工作的实践性权威。这既表现在村干部自己上门“说服”难以奏效，也表现在村干部无力动员被说服对象的社会关系资源进行“说服”。村干部实践性权威的缺乏，源自于孙村所在的乡镇自20世纪90年代开始将村干部纳入规范化、正规化管理的轨道。乡镇很早就开始通过公开招考的方式选拔村干部，一般从所在村的报名候选人中优先进行选择，由乡镇提供相对优厚的工资以及福利，进而对村级治理具有极强的控制力。而村干部则以完成由乡镇下派的各项工作为主要工作，“对上”的面向越来越突出，导致越来越少地深入群众、做群众工作，也无法不断地生产和再生产其实践性权威。特别是近年来，该乡镇大力推行村干部年轻化、学历化，村干部公开招考的基本要求是年龄35岁以下，大专及以上文化程度。笔者调研时，孙村共有5个村干部，村支书80后，进入孙村工作六七年时间，村副支书年纪较大，已在村工作十余年，其他4个村干部都是1990年前后出生的年轻人。除了年纪较大的村副支书以及村支书还能做一些群众工作以外，其他4个年轻干部基本上都在村委办公室坐班，很少主动和群众打交道。

因此，孙村的干部不再是传统意义上具有实践性权威的村干部，而是符合上级需求的能完成规范化、正规化工作的行政化“坐班”干部。这些年轻的“坐班”干部在日常治理实践中很少与群众接触和打交道，无法在治理实践中累积实践性权威，亦没有群众基础，从而导致这些村干部在“说服”行动中无力动员村庄中的各种非正式治理资源，只能依凭其与被说服村民的私人关系来进行“说服”。这种非正式的私人关系资源是不可再生的，如果无法在日常治理实践中通过践行群众工作方法而不断再生产，只能不断耗损，最终无法再发挥作用。孙村的案例凸显了该问题，该村之所以要成立由退休老干部组成的村民理事会，就是因为村干部不做群众工作，本身不具备进行“说服”所必备的治理资源，只能借助于这些老干部之前累积的各种非正式治理资源来实现“说服”。一旦这些老干部也无法凭借其之前和村民建立的各种关系来实现有效“说服”，那么该村的“说服”行动就必然失败。

鄂东黄村则是另一幅图景，该村包括村支书在内的村“两委”成员都是具有高度实践性权威的村干部。该村共7 个村干部，其中村支书是十余年的老书记，在村庄中威望较高。除两名女性村干部专门在村委完成自上而下各种规范性的文字工作等“内勤”工作之外，其他的5 个村干部都是在各自的“包片”责任区内处理各种事务的“外勤”干部。包括黄村村支书在内的“外勤”村干部，由于长期在村庄内部处理各种村民间的矛盾纠纷等事务，特别是处理国家资源下乡之后的利益分配问题，得以不断地在村庄内部再生产其乡土性、实践性权威，累积其进行有效治理的各种非正式治理资源。而这种乡土性、实践性权威又能成为其推动各项国家治理任务的有力支撑，从而在村庄内部形塑一种公共性导向的公共舆论氛围和村庄“共识”。因此，涉及到村庄公共利益的各种事务，往往就比较容易赢得居民的认同，部分村民甚至不需要“说服”而主动自发配合完成国家治理任务。即便是有少数“异见”的村民，村干部也能凭借自身的实践性权威以及长期累积下来的人情、面子等非正式资源进行有效的“说服”。

总的来说，当把两个案例的“说服”行动放到各自的基层治理场景中考察时发现：正是因为对村干部这一基层治理主体的定位不同，所以两种类型的村干部在实践中开展群众工作的能力出现较大差别。故而，即便同是做少数群众的工作，缺少实践性权威的村干部往往由于未能在日常治理实践中累积各种非正式治理资源，难以进行有效“说服”。通过正反两个案例的对比，可以从更深层次探讨基层治理中“说服”行动的实践逻辑。

四、基层治理中“说服”行动的实践逻辑

基层处在国家与社会的连接点这一结构性的位置，既要面对自上而下的各种国家治理任务，又要面对高度复杂和不规则的现实社会。基层干部在落实国家政策、完成国家治理任务的过程中，并非完全刚性地按照政策的要求进行执行，而是综合性地运用各种正式和非正式的治理资源，既包括国家政策权威的正式资源，也包括各种人情、面子、关系、情感等非正式资源，从而实现更加灵活有效的治理。基层治理中的“说服”行动往往被学者们置于非正式治理行动的视域下进行分析。基层治理中的非正式治理行动的产生，可以从主体和客体两个层面进行理解：一方面，作为治理客体的基层社会是一张纵横交织的人情网，基层组织的权力运作必须要讲感情、讲人情、讲面子［16］；另一方面，作为治理主体的国家自上而下地下达大量的任务，在治理资源有限的情况下，基层唯有采取各种非正式治理手段，以寻求治理资源和政治压力之间的相对平衡，最终塑造多样化“策略”的治理图景［17］。

长期以来，以“说服”为代表的非正式治理行为在基层治理中是一种较为普遍的行动选择，随着基层组织的正规化和基层治理的规则化，“说服”行动本身的逻辑在发生变化，这种转型也使得“说服”行动在部分地方出现治理效果上的分化。一般而言，基层治理中“说服”行动的实践效果，取决于地方性共识的完整性程度、基层正式治理结构的有效性程度以及干部非正式治理资源的丰富程度。

（一）地方性共识是“说服”行动的基础

乡村社会是一个熟人社会，这个熟人社会是以人情为核心整合而成的“对内纷争较少、对外团结一致的亲密社群”［18］。熟人社会中的村民因为熟悉而自然而然发生信用及规矩，没有谁会越出这种信用和规矩，否则会受到大家（熟人们）强有力的惩罚［19］。也就是说，乡村社会拥有一套村庄自发产生的、受到村庄公共认可的地方性共识，这种共识是村民行动所要遵循的主要准则。故而，在“说服”行动中，无论基层干部是基于个人权威，还是基于说服对象的社会关系网络资源，村庄中存在的结构性力量（地方性共识）是“说服”成功的关键。在这样的结构下，村庄中的大多数村民其实都在无形之中作为地方性共识的建构者，参与“说服”。正如在黄村的案例中，由于村干部长期以来密切与群众围绕村庄公共事务打交道，既不断再生产其基层实践性权威，也在村庄内部形塑一种公共性导向的舆论氛围。这种公共性导向的舆论氛围本质上就是一种“地方性共识”。

实际上，当村庄社会的这种地方性共识相对完整时，并不是所有的群众都需要基层干部运用非正式资源进行“说服”，而需要村干部花费时间精力进行“说服”的只是少数村民。“说服”行动本身意味着说服对象的不理解、不配合，村干部以其正式身份做工作有时候也不一定有效果，所以才需要动用人情、关系、面子等非正式资源，特别是需要动员说服对象个人的亲戚、朋友等参与“说服”。也就是说，村庄中的地方性共识作为一种内生性的社会规范力量，亦可称之为“情理”，是村干部开展“说服”工作所借助重要的“势”，可以实现对少数人的有效“说服”。而孙村的案例也表明，如果基层干部不会做群众工作，没有村庄公共性事务作为纽带的持续性维系，地方性共识必然逐渐瓦解，带来的最直观的影响就是基层干部在完成国家治理任务的时再也无法从基层社会中“借力”，即无法再有效动员各种非正式治理资源进行“说服”，那么“说服”行动也就很难再取得效果。

（二）正式治理结构是“说服”行动的载体

尽管“说服”行动是一种非正式的治理手段，与正式治理行动依托正式权力的“刚性”治理相比更加“柔性”，但却并非完全私人性质的治理，仍需依托既有的正式治理结构。一般而言，基层治理主体往往可以拥有相对较为丰富的正式和非正式治理资源，是“说服”行动能够达成目标的关键。但需要注意的是，基层治理主体的非正式治理资源并非天然具有的，而是其基于正式的治理结构，在治理实践中不断再生产出来的实践性资源。故而，基层治理中的正式治理结构是否有效，是基层治理主体能否再生产实践性治理权威以及非正式治理资源的重要前提。一方面，基层治理主体凭借正式治理结构，在治理实践中不断累积个人的诸如感情、人情、面子等非正式治理资源；另一方面，基层治理主体也可以通过正式治理结构的动员，将那些自身不具备的非正式治理资源动员起来参与到“说服”行动中。

本文中所谓的这种基层正式治理结构指的是在村级治理中，以村“两委”干部为核心，以村民组长为骨干，以老党员、老干部以及积极分子等为主体形塑的治理结构。这种治理结构有学者将其概括为“行政与自治有机衔接的双层治理结构”［20］。国家自上而下的各种政策目标的实现、治理任务的落实，都有赖于这种有效的基层治理结构。在黄村的案例中，基于村干部长期的群众工作实践，形成有效的“村干部+小组长、党员+积极分子”的治理（动员）结构。凭借这种有效的正式治理结构，黄村的村干部可以在日常治理实践中不断再生产出进行治理所需要的各种非正式治理资源，从而实现可持续的有效治理。相比之下，孙村的村干部由于长期“坐班”，缺少群众工作经验和实践性权威的积累，即便是村民小组长和党员等村庄骨干治理资源也无法实现有效动员，其治理结构是残缺而无效的。黄村村干部即便能够通过建立理事会的方式借用老干部老党员的非正式治理资源，但却是无法再生产的消耗品，无法保证可持续的有效“说服”。

（三）非正式治理资源是“说服”行动的必要条件

真正需要“说服”行动发挥作用的往往只是少部分持反对意见的群众。“情理法”是基层干部开展工作所能够运用的主要资源。“法”是国家的法律、政策等正式资源，是基层干部作为“代理人”在基层治理中能够援引的重要资源，相当一部分的群众往往在基层干部运用“法”这个层次的资源时，就能改变其行为选择，达成相应的治理目标。由于国家的法律往往是标准化和刚性的，很难和不规则且复杂的基层社会对接，就需要援引基层社会共同体内部所形成的共同认可的社会规则，或者说是地方性共识的“理”。一般而言，基层干部在援引“法”和“理”这两个层次的资源之后，绝大部分的群众是能够被“说服”并改变其认知和行为。唯有少数坚持己见的群众需要基层干部动用感情、人情、面子等“情”层次的非正式治理资源，即要么从基层干部与被说服对象之间的私人关系、感情入手，要么凭借自身的正式、非正式资源动员被说服对象的父母子女、亲戚朋友等非正式治理资源，结合“法”与“理”两个层次的资源进行“说服”。

基层干部开展“说服”行动时，其重要的治理资源是在实践中不断积累和再生产出来的丰富非正式治理资源。这也是基层干部处在有机勾连国家与社会的结构性位置上所必须具备的能力，是将国家的各项政策制度等落实到基层的关键。

五、结论与讨论

通过两个案例的比较分析，发现“说服”行动已成为基层治理中越来越普遍的一种非正式治理行动选择，但是，由于不同地区基层治理生态的不同，“说服”行动的实践效果迥异。具体而言，地方性共识的完整性程度、基层正式治理结构的有效性程度以及基层干部非正式治理资源的丰富程度是决定其成败的关键因素。除此之外，基层干部是施行“说服”行动的主体，能否具备较强的治理能力亦是决定“说服”行动能否有效的重要条件。

随着国家财政支出能力增强、从严治党向基层延伸和技术治理手段的运用，乡村治理中的国家作用愈发凸显［21］。基层干部的行政化、职业化导向，国家自上而下的大量治理任务以及随之而来的全面、精细的过程监督，导致基层治理愈发失去其自主性空间。基层干部疲于应付自上而下的大量形式主义的任务，失去自主的时间和空间，更没有与普通群众打交道、做群众工作的条件，从而导致基层干部越来越不会做群众工作，越来越无法将标准化的国家刚性任务与不规则且复杂的基层社会进行调和，以致国家的治理目标无法在基层落实。缺少做群众工作能力、“悬浮”于基层社会之上的行政化的基层干部，难以承担推动基层治理现代化的重要职责，也无益于基层治理能力的提高。作为国家治理体系的有机组成部分，基层治理现代化目标的达成，既需要国家自上而下的资源投入与规范化制度建设，同样需要基层具备一定的自主空间，从而使得国家的资源、制度的输入能够激发基层的治理能力。基层治理现代化不仅需要治理体系的现代化，更需要治理能力的现代化，只有这样才能够更好地满足人民群众的美好生活需要。