刘 伟（莆田海事局，福建 莆田，351100）

水监体制改革20多年来，海事机构忠诚履行国家赋予的“三保一维护”职责，搭建了以职责为基础的安全、服务、法治、内部管理和党建的工作体制框架，建立了以目标任务考核体系为主体的行政管理机制和以《海上交通安全法》等为基础的法规框架，优化了水上安全四项指标，保障各项海事工作稳步向前推进。可以说，一套科学的公共管理机制是治理手段、能力现代化的表现；是政策稳定、工作不偏、方向坚定的基石；是激发水上安全参与的各个主体活力和对群众关切的本质安全水平的最好应答。

海事机构在参与政府宏观调控、履行经济和管理职能的过程中，充分发挥海事队伍的创造力和执行力，准确把握法律和上级政策的规定，制定行业规则、统筹各种资源、建立管理机制、落实工作目标的系列过程，就是海事公共管理行为。海事公共管理行为像“一只看不见的手”，把控全面履职是否到位，影响海事监管的有效性和科学性，掌握海事队伍的能力水平和水上安全需求的匹配程度，衔接海事立法的初衷和本质。

一、海事职责来源和职能定位的公共管理学思考（为什么）

海事机构作为政府部门之一，具备三种基本职能—政治职能、经济职能和社会公共管理职能。以政治职能存在的海事机构，侧重落实党的主张和国家意志，履行人民赋予的公共职责。以经济职能存在的海事机构，侧重组织和干预社会经济生活，落实国家对经济领域的宏观调控政策，并通过海事政策影响微观调控格局。以社会公共管理职能存在的海事机构，侧重处理和管理社会公共事务，通过具体的管理举措，提供人民满意的水上安全公共产品和服务。立足新发展阶段，海事机构要融入国内国际双循环格局，落实交通强国纲要和海洋强国战略，最重要的是要打好“经济性执法保障”这张牌。

政府经济职能，是指政府从社会经济生活宏观的角度，履行对国民经济进行全局性的规划、协调、服务、监督的职能和功能，是为了达到一定目的采取的组织和干预社会经济活动的方式方法。良好的政府经济职能，一是具备合理组织生产力的功能，二是具有维护生产关系的功能。我国基于政企分开、精简机构、分层统一、效能和权责结合等原则设置了经济管理的若干机构。作为交通运输机构的重要成员，海事机构本质是国民经济和社会发展的规划、指导机构之一，履行航运领域规划制定、政策执行、协调行业协会管理、制定行业规划和技术经济标准等经济管理职能。

换而言之，基于资源的稀缺性，国家对社会各领域实行了准入许可和过程把控的管制政策，并通过宏观调控的方式影响该领域的发展。在航运市场，海事机构承担了国家赋予的这一角色，以禁止特定行为、确立资格制度、检查鉴定为原则，开展干预航运市场、配置或改变航运市场主体供需关系和决策行为。这是海事机构立法初衷和经济性执法保障定位的本源，也是其履行社会管理职能的重要背景和基础。

二、以政府经济职能存在的海事机构应有的角色定位（做什么）

广义的市场经济也好，局域的航运市场也罢，因盲目性、自发性和滞后性等机制特点，受限于供给需求不平衡、信息不对称、市场调节功能有限等因素，存在一些失灵的情况，如：宏观性失灵、信息性失灵、外在性失灵和垄断性失灵等。在航运市场，比较典型的失灵情况有公共性失灵和外在性失灵等。将水上通航秩序及安全性看做一种公共产品，无法靠航运市场自行生产出来，需要海事机构介入，科学制定规划、统筹通航资源、提出各个主体的安全责任和义务、监督各主体积极参与并履行相应责任和义务。当参与通航秩序运行的这些主体逃避责任和义务，不遵守既定的规划和约定，浪费通航资源或占据过多的通航资源，都会引发航行市场的失灵情况。如某一特定时期某一类型船舶的超量制造、投入市场，造成产能过剩；参与水上航运的市场主体非法排污，污染港口和海域环境；港口进出的船舶不遵守交通规则，未履行安全义务，对通航环境带来隐患；关闭AIS从事非法活动；三无船舶仍“大摇大摆”等。

为规避以上的市场失灵情形，海事机构作为航运市场的政府机构应及时介入，扮演一些“角色”，采取有效措施，及时干预和预防。

（一）调控人角色。其角色职责为落实对交通领域宏观经济的调节和控制政策。利用海事立法和行政法规影响航运市场的调控，并制定一些产业政策，通过行政手段引导参与水上航运的微观经济主体的行为方向，配合交通领域的宏观调控政策。

（二）公益人角色。其角色职责是实现并维护水上安全和环境清洁的公共目标。提供水上交通安全的公共产品，鼓励和保护有益的外部效应，预防和制止有害的外部效应。

（三）管制人角色。其角色职责是对私人经济部门、主体的活动进行某些限制和规定，防止自然垄断和过度竞争。营造公平、公正的水上航运市场环境，维护船员基本权益等。

（四）仲裁人角色。其角色职责为超越于航运市场各个经济主体之上，协调处理经济主体间的利益冲突。如海事调解、海事事故调查、海事仲裁等。

（五）守夜人角色。其角色定位是打击违法违规行为，为各经济主体参与水上航运营造良好的市场秩序和环境。

三、海事管理机构最优的公共管理过程（怎么做）

因政府机构运行的成本和信息不对称，政府管理也存在失灵的情况，如存在于公共部门的不完全信息和不完整市场；潜在的政府不良寻租行为和不公平；较大的运行成本；公共部门缺乏竞争、效率低下。为克服这些政府失灵情况，国务院持续出台了纠正措施，简政放权就是其中之一。除自上而下控制政府失灵的努力，海事机构也应及早建立科学、稳定的公共管理机制，激发内部动力，纠正失灵倾向，更好地履行经济职能和社会管理职能。按照公共管理学理论，线性的公共管理机制能够纳点带面，运转效率和成效更为良好，包括：

（一）分析调研。立足于航运市场、营商环境和群众需求，常态化开展分析调研，收集意见和需求，了解航运市场的阶段性失灵状况，掌握改进航运营商环境的薄弱环节。

（二）论证决策。在充分收集意见建议和问题的基础上，组织人员进行论证，根据论证情况进行海事管理决策。

（三）执行监督（控制）。执行制定的决策，并采取科学的控制手段对执行过程进行监督把控，保证执行效果，达到决策既定目标。

（四）评估改进。对决策执行落实后，应及时评估效果，分析不足，为改进决策、更好地决策提供建议。

好的公共管理过程，不仅是内部的行政管理过程，更是面对市场、参与主体、群众、其他部门等外部环境做出的最优管理过程，该过程应遵循：审时度势、综合考量、运筹计划、科学决策、精心组织、付诸实践、提升效率等具体原则，进而持续提高管理和服务效率，优化营商环境。

四、海事公共管理过程应把握的政府经济学原则（做得好）

政府经济学是公共管理学的组成部分，经济学家斯蒂格利茨把政府经济学的基本问题归结为“生产什么、怎么生产，为谁生产和如何决策”。按照该逻辑，海事机构是水上交通安全这个公共产品（即前文所述水上通航秩序及安全性）最重要的生产者，通过制定政策、依法行政、履行职责等公共管理过程来生产，为群众和参与水上交通的各个航运市场主体来生产，纠正航运市场失灵、提供好水上交通安全公共产品应成为海事管理者的重要决策依据原则。具体来说，可以考量以下几个基本原则：

（一）水上安全公共产品供给的“帕累托”最优原则。“帕累托”最优是指供给和需求曲线交叉的均衡点。在公共产品供给的机制中，也叫林达尔均衡。所谓公共产品，是指那些在消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务。非竞争性，可简单理解为平等准入，大家都可以有平等的机会进入或享用该公共产品，公共产品一旦提供，任何消费对该公共产品的消费都不影响其他消费者的利益。非排他性，可简单理解为进入后互不排斥，为了满足社会需要提供的公共产品，可以无差别地由社会成员共享，一个或一些成员的享用不排斥其他社会成员享用。典型的公共产品有国防、文化教育、生态环境保护等。海事机构参与提供的是水上交通安全公共产品，在海事公共管理过程中应遵循两个原则：第一，以非竞争性和非排他性为两个基本原则，科学规划通航资源，供给好水上交通安全这个公共产品；第二，尽力实现林达尔均衡，统筹供给，群众和航运市场主体需要多少公共产品，就供应多少公共产品，防止公共资源浪费，节约政府成本。

（二）正外部性原则。外部性分为正负两种，负的外部性是市场失灵的常见表现。航运市场内常见的负外部性情形有很多，最典型的是自身违法违规行为的“溢出”效应，如一艘船带头违法违规采运砂船，侥幸逃脱海事机构的监管，使得其它船舶纷纷“跟风效仿”，是负的外部性。也有对环境清洁的破坏，如一艘船溢油造成了一片海域的污染，使得其他主体无法享有清洁海域就是负的外部性；还有对通航秩序和资源的过多占有和破坏，如一艘船在港口水域发生了事故，占用了航道资源，影响了其他船舶的安全正常进出，还是负的外部性。负的外部性频繁发生，会使航运市场的合法、正常竞争失灵。所以海事机构要采取禁止权、处罚权、提高负外部性行为的交易成本等手段，尽可能消除航运市场中存在的负外部性的情形。同时多鼓励正外部性行为，如对安全诚信公司和船舶进行奖励，将依法依规、安全有序运营的船舶的列入“白名单”降低检查频次等。根据外部性开展海事公共管理，实质是维护市场竞争的基本游戏规则，体现政府对公共利益的保护。

（三）克服“囚徒困境”原则。“囚徒困境”是指人们为了追求眼前利益而不顾长远危害的现象和行为。公共事务需要有关当事人精诚合作，但在完成过程中常存在个体成本和个体收益不对称的矛盾，在这种利益格局下，有关当事人的博弈结果是大家都不合作，最后导致公共事务无法解决。水上交通安全公共产品的供给不是海事机构所能“独家”提供，还需要参与航运业的各主体共同协作完成。但航运公司企业往往追求利益最大化，降低或压缩安全方面的成本投入，将水上安全的公共物品供给责任完全抛给海事机构，逃避安全责任和义务，只享受安全收益，造成了个体成本的单方降低，但总社会成本的上升。海事机构在实施公共管理的过程中，要克服或者避免“囚徒困境”情况的出现，要求航运主体支付必要的安全成本，共同推动完成水上交通安全公共产品的供给。

（四）政府产出产品的质量可参照、评价原则。对政府机构而言，供给和产出的往往是“中间产品”，评价政府供给质量缺乏参照体系，在立法上是指令性的，在行政上是唯一的，提供基础性公共物品和服务一般也是采用垄断方式进行，缺少参照体系和持续竞争，难以评估政府产出的质量。水上交通安全的公共产品也是如此，通常认为，未出事故是一种安全状态，但对安全状态的好坏没有一套科学的指标体系衡量，海事机构提供的水上安全公共产品质量到底如何，对航运市场的促进效果如何无从科学评价。近期，交通运输部建立了《交通强国建设评价指标体系》，确立了“安全、便捷、高效、绿色、经济”五个基本特征和相应的评价维度、指标，是交通运输部门对政府产出产品进行量化评价的首次探索，体现了交通运输部门供给优良、群众需要的产品的决心和努力。在交通强国评价指标体系的指引下，需建立相应的海事机构产出产品的质量参照、评价体系，改进海事工作、回应人民关切，有效落实交通强国战略。

（五）成本投入和安全收益综合考量原则。作为行政执法部门之一，应善于分析和评价执法资源投入的效果，是否能够收回应有的收益。可以建立“成本投入—收益获得”的工作机制，即海事机构在公共管理的过程中投入了多少成本，在安全和清洁的总目标下是否获得相应的收益。通常海事机构投入的成本可分为时间成本、人力成本和经济成本等，收益可从船舶安全状态、通航秩序、环境清洁等是否处于良好有序健康的状态去衡量。长期经营中，航运企业趋向于削减或降低安全运营的投入来平衡边际收益的减少，因而，海事部门投入成本的公共管理行为和安全监管举措有双重意义：一方面约束和限制航运企业减少安全成本投入的意向和趋势，保障安全生产底线；另一方面，则通过政府公共部门履行职责的过程来帮助航运企业平衡边际收益递减效应。也就是说，海事部门通过管理、履职帮助企业分担了一部分安全生产的成本，达到提供有效的水上安全公共产品的目的。比如，海事部门开展船舶安全检查，帮助企业发现缺陷和问题，使得安全改进投入更加精准，比泛泛投入成本更加节约高效，也更加能够体现服务型政府的内涵。

立足公共管理学大框架，从政府经济学的视角看待、分析和开展海事工作，有利于更好衔接交通强国建设评价指标体系，维护保障水上航运市场良性发展。应进一步拓展，开展试点研究和实践工作，完善海事履职立论基础，助力海事长足发展。