高丽虹，孟洪宇

(1.安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601；2.安徽省建筑房地产法律研究中心，安徽 合肥 230601)

数据作为国家关键战略资源，在发展数字经济中起到关键作用并且对经济社会生活产生深刻影响。政府数据开放是政府将掌握的数据资源通过平台向社会公众提供政务数据的公共服务行为，从而提高数据信息的开发利用。公众对政府数据进行分析、应用和挖掘，会产生效益，促进经济发展。2020年中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出全面提升数据要素价值，推进政府数据开放共享。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出加强公共数据开放共享，建立健全国家公共数据资源体系[1]。政府数据开放对于建设信息社会、发展数字经济、提高治理效率、提升公共服务等方面具有重要影响。

价值共创思想最早是在服务经济学领域提出，Storch在研究服务业对经济的贡献时曾经指出“服务过程需要生产者和消费者之间的合作”[2]。随后价值共创引起管理学界广泛关注，Prahalad等人总结之前的研究，于2004年提出价值共创理论，他们认为产品或服务价值是由生产者和消费者共同创造[3]。该理论主要强调服务过程中以双方的共同作用来创造价值。使用者参与提供者的生产、研发等活动，在参与过程中分享用户体验以提升使用价值，这些都说明价值创造是建立在使用者参与基础之上，并与提供者一起成为价值共同创造者。价值共创理论强调用户与生产者共同创造价值，对于提升政府数据开放平台利用价值具有重要意义。在政府数据开放领域，创造平台数据价值不仅需要政府将自身数据开放出去，还需公众自发地对平台数据进行挖掘利用，双方共同作用进而创造价值。然而部分地方政府数据开放平台存在实际利用率较低、应用效果不理想、数据尚未发挥潜在价值等问题。因此，如何更好地对政府数据开放平台进行优化，是我们必须要重视的问题。本文将从价值共创理论出发，通过对国内地方政府数据开放平台现状进行分析研究并基于价值共创理论提出相应的优化路径，为完善政府数据开放平台提供理论借鉴。

一、政府数据开放平台价值共创

释放数据价值是政府数据开放平台重要目的之一，但在这个价值创造过程中，除了数据本身能为平台带来的价值之外，平台用户为平台创造价值的能力也是不容小觑的。价值共创理论强调用户与生产者共同创造价值，对于提升政府数据开放平台利用价值至关重要。仅靠政府自身的能力来建设发展政府数据开放平台是远远不够的，还需要吸纳社会公众的力量，以满足社会群体的需求，让更多的公众参与其中，共同创造价值。基于价值共创，政府数据开放平台的数据生产者是政府部门，公众等主体是数据用户，两者之间并不是孤立存在的，而是彼此联系的，政府数据开放平台的价值是双方共同作用的结果[4]。生产者激发用户利用开放数据，用户及时反馈意见，可以促进政府数据开放的提升，释放数据潜在价值。数据生产者和用户在共同创造使用价值的过程中都发挥着关键作用。

在政府数据开放研究领域，价值共创是一个新理念，相关研究较少。国内外学者对政府数据开放的研究主要是以下三个维度：第一，国内外政府数据开放政策分析研究。陈兰杰等运用拉斯维尔政策工具理论对政策文本进行考察，提出我国政府数据开放仍需强化整体政策工具的均衡性制定等建议[5]。孙浩等分析荷兰政府开放数据的政策法规特点，提出完善开放数据标准等建议[6]。谭必勇等通过对政府数据开放政策基本情况进行分析从而提升政府数据开放成熟度[7]。第二，国内外政府数据开放平台研究。王迪等构建了可用性原则框架,进行启发性评估。提出平台可通过自动推荐检索词、数据申请追踪等功能来改善可用性设计[8]。Máchová等从公众的角度出发提出政府数据开放平台的可用性评估框架并进行分析研究[9]。Zhu等运用用户交互评估框架对美国市级数据开放平台进行评估[10]。第三，政府数据开放法律规制研究。倪千淼从政府层面提出建议：应完善政府数据确权、市场化、法律监管、隐私权保护和安全保护机制[11]。刘权指出政府数据开放范围与标准,建立数据开放保密审查和安全管理法律制度,明晰法律责任是立法核心制度的重要组成部分[12]。

当前学者对政府数据开放研究主要是国内外政府数据开放政策分析、国内外政府数据开放平台、政府数据开放法律规制等方面，本文在研究政府数据开放平台，引入价值共创理论，将数据生产者和用户紧密结合，通过双方的共同作用，提升数据开放平台利用价值。同时选取6个省会城市和直辖市作为研究样本，对6个省会城市和直辖市政府数据开放平台现状进行考察分析并基于价值共创理论对政府数据开放平台提出优化路径。从而优化省会城市和直辖市政府数据开放平台，充分发挥省会城市和直辖市的辐射作用，推进各城市之间的联动发展。

二、政府数据开放平台现状

《2020下半年中国地方政府数据开放报告》显示，截止2020年底我国已有142个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台。本文根据政府数据开放发展水平、平台建设情况，选取以上海、哈尔滨、武汉、成都、贵阳、济南6个地方政府为调查对象(本文统计数据的截止时间为2021年4月8日)，通过网络调研的方式，重点考察平台中数据层的数据整体状况、数据标准、数据利用等指标以及平台层的数据检索、平台个人注册、互动反馈的情况，如图1所示，在此基础上结合价值共创理论分析政府数据开放平台现状并提出优化路径，从而为优化和完善地方政府数据开放提供参考。

图1 政府数据开放平台现状考察框架

(一)数据层

1.数据整体状况

(1)数据数量

数据、数据集、数据接口可反映各地方政府数据开放平台数据数量情况。第一，各个地方政府数据开放平台提供的数据数量是不同的，在数据方面，上海市数据总量高达9.85亿条，哈尔滨市在数据总量方面偏低于其他城市。第二，在数据集中，从表1可以看出济南市高于其他地方，数据集数量高达12329个，武汉市数据集数量略高于上海市数据集数量。成都市虽然在数据总量大于武汉市，但在数据集数量方面小于武汉市。第三，在数据接口中，上海多达2356个。一般情况下，数据与数据接口是呈正比形式，成都虽然在数据总量高于哈尔滨、武汉，但数据接口低于哈尔滨与武汉。各地方政府数据开放平台数据数量如表1所示。

表1 地方政府数据开放平台数据数量

(2)数据开放范围

数据开放范围可以从两个角度进行研究。第一，各平台开放的主题领域。根据调研情况，本文统计了6个地方政府数据开放平台涵盖较多数据集的主题领域，其中经济建设、社会发展、生态环境、社保就业、教育文化是数据集最多的主题领域，这五大主题都与民生紧密相关且为社会迫切需要，各政府数据开放平台均优先开放这些重点主题领域，因此这五大主题领域涵盖大量数据集。第二，开放数据部门。开放数据部门数量反映了各地方平台部门参与数据开放的积极性。表1统计了各平台开放的部门数量，提供数据部门最多是武汉市，达92个，上海市、成都市、济南市开放部门数量均超过50个，哈尔滨市、贵阳市数据提供部门数量在40到50个之间。各开放部门提供的数据量可以说明各部门参与数据开放情况。在上海市公共数据开放平台中市场监督管理局的数据最多，远高于其他部门，可见市场监督管理局是上海市最主要的数据提供部门；武汉市公共数据开放平台农业农村局提供数据最多，该部门所提供的数据主要是商贸流通领域，这充分说明农业农村局所提供的商贸流通领域是武汉市政府数据的开放重点，同时也是与用户生活息息相关的主题领域。

2.数据标准

数据标准可从三个方面进行考察。第一，元数据。6个平台均提供数据目录名称、摘要、开放类型、提供单位、所属领域、主题分类、更新日期、更新频率、数据格式、浏览量、下载次数、用户评分等元数据。对于标识符这一元数据，仅有贵阳与武汉市政府数据开放平台提供此项元数据。从总体情况来看，6个平台提供元数据较为全面的平台是贵阳。此外，大部分平台上的数据量、数据提供方代码、提供方地址等元数据都存在缺失现象，例如，成都市与济南市平台部分数据集缺失部门地址、提供方代码信息，哈尔滨市平台部分数据集缺失数据量信息。第二，数据格式。从表2可以看出数据开放的格式有XLS、XML、JSON、CSV等可机读格式。第三，使用权限。上海、武汉、成都、济南四个地方政府数据开放平台无条件开放的数据可以直接下载，贵阳市平台数据文件大小小于等于3M免登录下载，大于3M则需登录之后下载数据。哈尔滨市政府数据开放平台对数据使用权限均设置为需用户登录之后可下载数据。

表2 地方政府数据开放平台数据格式和使用权限

3.数据利用

数据的下载量以及各平台推送的热门数据可以从一定程度上反映该平台的数据利用情况。第一，数据下载量。上海、哈尔滨、武汉、成都、贵阳、济南6个地方政府数据开放平台的数据下载情况如图2所示。

图2 各平台排名前十的数据下载总量

图2选取各地方政府数据开放平台下载量排名前十的数据，并根据各平台下载总量进行排序，从图2中可看出贵阳市数据下载量稳居首位。第二，热门数据[13]。热门数据是各地方平台下载次数多以及好评度高的数据，热门数据的统计可以让用户迅速了解到当前热门主题，平台也可以由此来界定哪类数据受到用户的关注和需求，持续推送用户所需的相关数据，以促进开放数据的利用。6个地方政府数据开放平台排名前三的热门数据如表3所示。6个地方政府数据开放平台热门数据主要是关于教育科技、城市建设、文体休闲、交通运输的相关信息等，包括高等学校的名称、联系电话与地址数据、城建住房数据、商贸流通数据、交通出行数据等。各平台热门数据的更新时间不同。上海市、贵阳市平台热门数据更新时间主要集中于2020—2021年，说明这两个平台近期更新的数据用户关注度较高。而哈尔滨市和济南市平台的热门数据分别更新于2019年和2017年，说明哈尔滨、济南市平台近两年更新的数据用户关注度较低。

表3 地方政府数据开放平台热门数据情况

(二)平台层

1.数据检索

数据检索是把政府数据开放平台中的数据根据用户的需要检索提取出来。6个地方政府数据开放平台均具备站内检索数据的功能，但详细功能有所区别。贵阳不仅提供站内检索，还增加了搜全省的功能，检索功能比较全面。上海、贵阳、武汉与济南提供了元数据检索，用户能够在检索框内按需选择数据领域、行业分类以及数据提供部门、开放类型等检索内容。哈尔滨市在数据检索栏中可以选择数据目录、数据接口、应用。成都可以在检索结果中选择数据主题领域以及数据提供部门。各平台均具有数据排序方式功能，且排序方式较统一，数据排序为更新时间、访问次数等方式。

2.平台个人注册

当前，6个地方政府数据开放平台个人注册方式不同。武汉市政府数据开放平台须填写姓名、身份证号码、手机号码、密码、确认密码、图片和短信验证码7项；济南市政府数据开放平台须验证手机号码、填写账号信息、验证身份等操作；上海、贵阳、成都市政府数据开放平台均须填写用户名、手机号码、短信验证码、密码、确认密码5项，上海、贵阳市政府数据开放平台还须填写图片验证码；哈尔滨市政府数据开放平台须填写登录邮箱、用户名、昵称、登录密码、确认密码、图片验证码6项。综合来看，武汉、济南市政府数据开放平台要求最为严格，武汉市政府数据开放平台须实名认证进行平台用户注册，济南市政府数据开放平台注册个人账户时需要填写证件信息并验证身份。

3.互动反馈

互动反馈是指平台提供了便于用户与平台进行互动的功能和服务。第一，互动交流栏目。当前，6个平台都设置了互动交流相关栏目，成都和济南平台均提供了数据需求申请、内容建议、问题反馈、纠错列表、咨询提问、问卷调查、常见问题7类服务。各平台回复时长不一，平台回复时长会对公众参与度产生影响，部分回复时间间隔较长为一到五个月。第二，数据集的互动交流与评分功能。6个平台均提供了具体数据集的互动交流功能与评分功能，用户可以针对每一个数据集进行交流与评分。第三，分享功能。6个平台均开通了分享功能，用户可将数据分享到微信等平台。

三、政府数据开放平台分析

通过对以上6个省会城市和直辖市政府数据开放平台中数据层和平台层进行考察分析，各平台在近年来取得一定的进展。在数据总体情况方面，上海、成都、济南市政府数据开放平台提供的数据数量高于其他各地，武汉市政府数据开放平台在数据开放范围中数据所提供部门数量最多；贵阳市政府数据开放平台提供的数据标准较为完善；在数据利用方面，贵阳市平台数据下载量高于其他城市；各地方政府数据开放平台均提供数据检索，但详细功能有所区别；从平台注册方式来看，武汉、济南市政府数据开放平台要求严格；6个地方政府数据开放平台均提供互动反馈的功能和服务，但在互动交流形式以及回复时长有所区别。基于上述政府数据开放平台现状并结合价值共创理论做如下分析。

(一)平台开放程度有待加强

加强平台开放程度是实现价值共创的首要策略。我国地方政府数据开放平台开放程度在数据集数量与质量、接口数量、数据开放主题领域、数据提供部门、使用权限等方面均有待加强。第一，部分平台所提供的数据集数量较少。各平台提供数据集的质量有所差别，部分地方的数据集存在碎片化等问题，且原始数据较少；第二，在数据接口方面，数据接口数量少且接口调用存在较高难度，这些问题会增加数据接口调用阻力；第三，大部分地方政府数据开放平台所提供数据暂且没有涉及所有主题领域，仍有不少部门没有参与到部门数据开放之中，部分平台在使用权限方面须经过复杂的注册过程才可下载数据。

(二)数据管理和检索功能薄弱

在数据管理方面存在管理薄弱的问题，一是元数据不完整。部分平台缺失全面且完整的元数据信息。元数据是搜索数据的支撑点与出发点。根据国家发展改革委和中央网信办印发《政务信息资源目录编制指南(试行)》中，要求政府信息资源必须包含13项元数据[14]，与上述6个平台所提供元数据对照发现，除了武汉平台，其余平台均缺失提供方代码这项元数据。部分平台缺失更新周期这一元数据，甚至出现元数据值为空白的情况。元数据的缺失不利于用户快速、全面地掌握平台数据信息。二是平台数据检索功能较薄弱。贵阳、武汉、济南政府数据开放平台检索功能较为完善，用户可以进行高级筛选，选择自己需要的搜索范围，其他平台检索功能较为简单，使得用户无法有效检索到自己所需的数据，进一步影响平台数据利用价值的创造。

(三)政府数据开放平台构建非标准化

统一政府数据开放平台构建标准对于实现价值共创具有重要意义。各地方政府数据开放平台构建非标准化，缺乏国家层面的顶层设计和标准规定。不同地方对数据标准体系的要求是不同的，在平台模块与平台功能上不统一，整体发展水平不一致，导致用户在使用不同地方政府数据开放平台需要重新学习操作方法，不利于用户对数据的获取与利用。政府数据开放平台构建非标准化主要表现在：平台注册方式不同、数据排序方式不同、数据下载格式不同、数据使用权限不同、开放主题领域与数据提供部门不同等方面。

(四)未有效建立互动反馈机制

政府数据开放平台未有效建立互动反馈机制。公众作为政府数据的用户，与用户进行互动交流是提升平台数据利用价值的重要途径。据上所述，6个地方政府数据开放平台都已设置互动交流此项功能。但平台对用户所反馈意见的回复时长不一，出现此种情况的原因可能是平台会在某天集中回复近几天、几周以及几个月的公众反馈内容。针对互动反馈机制，公众参与度较低。尽管各平台都提供了互动交流功能，但反馈列表数量较少，目前大多数政府数据开放平台通过问卷调查方式进行数据需求、平台功能改进、平台易用性、用户满意度等公众意见搜集，但参与人数较少，无法完善平台的互动交流功能。

四、基于价值共创的政府数据开放平台优化路径

政府数据开放平台上数据提供者主要是政府部门，数据利用者是公众等主体，政府数据开放平台利用水平的提升是双方共同作用的结果。为进一步推进政府数据开放平台的建设与发展，促进数据要素的融合利用，基于价值共创理论提出政府数据开放平台优化路径。

(一)扩大数据开放，共创数据价值

政府数据开放平台应加大数据开放力度，使更多的用户参与其中开发利用数据，为用户创造价值、增加平台价值，进而实现平台数据价值共创。

第一，应增加数据集数量，我国地方政府数据开放平台目前提供数据数量较少，在部分主题领域分类中只有几条甚至为零。各地要善于利用互联网技术和平台不断挖掘社会大数据[15]。丰富数据集的种类，确保所开放的数据集涵盖多个主题领域。明确标注数据更新频率，及时更新数据，提供全面的数据信息，一方面注重数据的及时发布，另一方面也要注重对数据的维护，保证数据的完整性与优质性。确定政府数据开放重点，根据当地经济社会发展，与民生紧密相关、行业潜力显著的数据应优先开放。

第二，增加数据接口，数据接口是用户获得大批量数据重要渠道，但是部分平台数据接口数量较少且调用方式较为复杂，数据接口调用的操作性难易度在一定程度上影响着数据接口的使用，数据接口调用难度较大则会导致数据接口搁置，影响着数据接口的可获得性。各平台应在增加数据接口的基础上降低接口调用的操作性，方便用户对平台的利用与操作。

第三，增加数据提供部门开放数量与主题领域数量，在不涉及国家安全与个人隐私下，覆盖主要部门和重点主题领域。政府数据开放平台可制定数据开放清单，由相关部门负责审查并指导。简化注册步骤，为用户提供便捷的登录方式，针对完全开放的数据可设置为不用登录即可下载，减少用户下载阻力，同时也会让更多的用户对政府数据开放平台的建设提供反馈意见。

(二)推进开放数据组织建设，促进数据协同治理

在数据管理方面，应推进开放数据组织建设，加强数据管理。政府部门需从自身内部管理出发，与企业、科研机构合作，整合利用不同的资源和技术，开展政府数据开放平台的价值共创。如图3所示，各组织主体对政府数据进行协同治理。政府机构需建立政府数据开放领导小组，统筹推进并监督平台建设工作，负责审定数据开放规章制度。政府数据开放主管部门负责制定数据开放的相关规范并审查数据提供部门所开放的数据。各数据提供部门应根据数据开放规章制度和相关规范实施工作，保证政府数据开放的协同治理。增设开放数据技术岗位，积极促进与企业、科研机构的合作，企业、科研机构对数据进行处理、分析、开发、维护，为政府数据开放协同治理的技术支撑提供保障。

图3 开放数据组织建设框架

针对各个平台在提供元数据信息、数量不同，并且存在元数据缺失情况，政府数据开放领导小组和主管部门应该出台统一的元数据规范管理办法，这样才可以让各部门根据管理办法提供一致的元数据。加强平台数据检索功能需要技术岗位提供技术支撑，数据是政府数据开放平台发展的基础，随着数据的迅速增加，用户在众多数据中想要搜索到自己需要的数据也随之变得困难。解决这一问题，需要技术岗位改善平台的检索功能与搜索引擎。在基本的检索功能的基础上引入高级检索的功能，也可根据用户的筛选需求添加数据的筛选选项，方便用户检索。以此推进开放数据组织建设，加强相关部门之间的沟通，实现平台数据协同治理。

(三)制定平台建设标准，为价值共创夯实基础

制定平台建设标准，保障开放数据质量是实现价值共创，提高数据使用价值的基础。制定平台建设标准可以从两个方面推进：第一，应从国家层面制定完整、全面的政府数据开放平台发展方案，深化数据开放平台标准体系内容，保障数据高质量开放。开放标准是平台标准体系重点，开放标准可涵盖数据格式、平台模块、数据使用权限等方面。应明确规定开放数据内容，凡是可以完全开放且有利用价值的数据均应开放。在明确国家层面的数据开放平台标准体系之后，各地方平台可以根据国家层面平台对照编制、维护，包括平台模块、数据划分主题、元数据信息、平台注册方式、数据下载格式等均应与国家层面的数据开放平台标准体系相一致，方便用户对不同地方的平台利用和操作，促进用户积极参与。第二，各省市对于数据开放平台建设标准可互相参考借鉴经验。首先，建设情况较差的平台可以向建设情况较好的平台借鉴学习，加强地区之间的人才交流，研讨平台建设问题。各省市之间的学习与合作会加快平台建设进程，完善平台功能，提高数据高质量开放，形成标准化政府数据开放平台，增强各城市之间的数据协同，以实现各地方政府数据开放的联动发展。其次，可以将政府数据开放平台建设情况及开放数据质量纳入考核机制，推动各政府部门重视数据开放，以此促进平台的持续改进，保障开放数据质量。

(四)完善互动反馈机制，推进价值共同创造

各地方政府数据开放平台应完善互动反馈机制，互动反馈有助于提高政府数据开放的公众参与度，用户的参与为开放政府数据的价值共创的实现提供强有力支撑。用户可对价值共创过程中的不足进行有效反馈，同时对预期目标与实际效果的差别进行反馈，所以应确保用户与政府之间互动的及时、有效和持续。首先，政府应主动关注公众需求，需结合公众关注焦点，有针对性的开放数据。其次，应重视问题的回复与落实，例如平台对用户回复时长不一这个问题，数据管理部门可根据用户反馈意见，设置固定的回复时间，保障平台回复用户的时效性。平台还可提供网站在线客服功能帮助用户尽快解决问题。用户提出问题是前提，但解决问题是关键，用户反馈的问题得到解决是进一步吸引更多用户参与其中的最好方法之一，也会形成一种良性的相互促进机制，进而共创价值。最后，平台可定期开展政府数据开放的宣传，加强与公众的互动交流，互动交流是政府收集公众的意见反馈，深挖反馈信息潜在价值的重要基础。例如在政府、企事业单位等网站平台加入政府数据开放平台访问入口，也可利用公众号、短视频等社交媒体对政府数据开放平台进行推广以此加强与公众的互动交流。价值的体现不仅是政府将数据开放出去，还需用户发挥自身作用，积极投入到政府数据开放中，互动的结果使得价值创造更加优化。

五、结语

在数字时代，数据作为关键生产要素，公众对数据的需求程度在日益增加，政府部门掌握大量信息资源数据，因此加强政府数据开放成为关键。迎接数字时代，推动地方政府数据开放对提高数字政府建设水平和公共服务效率具有重要意义。本文对上海、武汉、济南、贵阳、成都、哈尔滨6个省会城市和直辖市政府数据开放平台现状进行分析，基于价值共创理论对政府数据开放平台提出扩大数据开放、推进开放数据组织建设、制定平台建设标准、完善互动反馈机制的优化路径。以期能够促进和规范政府数据开放，助力推进数字政府建设。