□刘娅娅

1971年7月，国务院转发《关于做好计划生育工作的报告》并作出明确批示：“人类在生育上完全无政府主义是不行的,也要有计划生育。”这是我国政府大力推行具有中国特色的计划生育政策的开端[1]。1982年9月，计划生育政策被确定为我国的一项基本国策，12月将它写入《宪法》。本文将重点探讨计划生育政策实施以来，为了应对人口问题，我国对计划生育政策所作出的三次重大调整。

一、独生子女政策

(一)独生子女政策的出台背景。建国以后，由于医疗卫生事业的进步和死亡率大幅下降，人口总数由1949年的5.5亿增加到1980年的10亿。1957年7月5日，著名经济学家、人口学家马寅初在《新人口论》中指出，当时我国最大的矛盾是“人口增加得太快而资金积累得似乎太慢”，实行计划生育是控制人口最好最有效的办法。1973年12月，全国第一次计划生育汇报会提出了“晚、稀、少”的政策。1978年，国家将计划生育政策正式写入《宪法》，提倡一对夫妇生育一个子女，使人口的增长同社会发展水平相适应。1980年，著名学者宋健指出，按当时的生育水平，中国人口到2000年要超过14亿，2050年将达到40亿；应该在今后30到40年内大力提倡每对夫妇只生育一个孩子。上述言论，无疑对独生子女政策的出台起到了催化的作用。1980年9月25日，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》指出：“为了争取在本世纪末把我国人口控制在12亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个子女。”自此，举国上下，大力宣传，将独生子女政策推向了高潮，开始了我国第一次生育革命。

(二)独生子女政策产生的深远影响。

1.有效地控制了我国人口的快速增长。独生子女政策是具有中国特色的一项人口生育政策，是在特定的历史背景下形成的。为了缓解人口与资源压力，党中央一方面加快经济建设；另一方面通过实施严格的独生子女政策来遏制人口的快速增长。总体来看，独生子女政策有效地控制了人口总量，1980年中国人口总数为9.87亿，到1999年末我国人口总数为12.5786亿，基本实现了20世纪末将我国人口总量控制在12亿以内这一目标，同时加速了中国人口、经济和社会的转型，有效地缓解了人口对资源和环境的压力。

2.我国女性社会地位得到了明显的提升。独生子女政策对我国几千年的封建传统思想产生了巨大冲击，独生子女政策的实施，弱化了重男轻女的封建思想，使女孩得到了同样的教育机会，提升了女性在职场上的竞争力，进一步促进了男女平等，这是独生子女政策给国人带来的意外惊喜。随着国人思想的进一步解放，大家甚至认为拥有两个女孩的家庭幸福指数是最高的，拥有两个男孩的家庭幸福指数是最低的。

3.我国人口的整体素质有了明显的提高。一是随着女性地位的不断提升，女孩享受到了和男孩一样的教育机会。二是人口数量与质量在经济学和人口学领域本身就存在着替代的关系。随着人口总量的有效控制，中国经济的快速发展，使得更多的家庭拥有足够的财力和精力对独生子女进行全方位的培养.对中国人口的整体素质的提升有着积极的意义。然而，几十年的独生子女政策也带来了一系列严重的社会问题，如人口老龄化、人口红利消失、“失独”、性别比例失衡、独身子女人格上的缺陷等。

图1 我国计划生育政策演变史

二、全面二孩政策

社会上经常将“全面二孩”错误理解成“全面二胎”，“全面二孩”政策指的是所有夫妇都可以生育两个子女，但不一定可以生育二胎，生育政策调整的是孩子的数量而不是胎次。

(一)全面二孩政策的出台背景。“独生子女”政策严格执行了近35年之久，它有效地控制了人口总量，但对人口结构却产生了一定程度的破坏。一是人口红利消失。劳动力成本低，一度是我国吸引外资的重要条件；但是随着经济体量的增大，劳动力的供给出现了严重不足，劳动力由“过剩”迅速转向“短缺”，直接导致了经济增长放缓。二是人口老龄化严重。“独生子女”政策导致了我国人口老龄化问题提前了近20年，社会养老负担急剧加重，严重影响到了我国的国际社会地位。三是性别失衡会影响到社会稳定。由于受到“传宗接代”封建思想的影响，很多家庭进行“选择性生育”，从而导致中国人口性别比例失衡，引发出了一系列负面社会问题。从20世纪90年代开始，我国的总和生育率已低于2.1的世代更替水平，2010年～2014年维持在1.2左右，2015年已跌至1.05，已低于国际上公认的“低生育陷阱”1.3的生育率。2013年11月15日，党的十八届三中全会提出，开始实施“单独二孩”政策，即一方为独生子女的夫妇可生育两个孩子。专家预测，育龄夫妇长期积压的生育意愿必然会爆发，定会出现生育高潮，五年内每年会有200万左右的单独二孩出生。事实上，2014年出生人口为1,687万人，比2013年多出了47万人；2015年出生人口为1,655万人，比2014年减少了32万人，远远低于预期的效果。因此，有学者认为“单独二孩”政策确实遇冷。中国的人口形势发展面临严峻考验，老龄化速度加快，劳动年龄人口连续多年净减。2015年10月，中共十八届中央委员会第五次全体会议公报指出：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。2016年1月1日，“全面二孩”政策正式启动，标志着我国第二次生育革命的开始。

(二)全面二孩政策的实施意义。

1.保持适度的生育水平。从2012年开始，我国劳动年龄人口规模开始逐年减少，过低的生育水平将使人口生态结构更加恶化。提高生育率不仅可以缓解人口生态问题，而且有利于经济社会的可持续发展。全面二孩政策实施后，我国的总和生育率从2015年的1.05迅速回升至2017年的1.7。

2.优化人口结构。长期严格执行的“独生子女”政策和我国男性偏好的生育文化发生了强烈冲突，从而导致了我国人口性别比例失衡，同时，少子、老龄化趋势挑战加剧，人口代际失衡问题严峻，全面二孩政策能够有效缓解人口老龄化、男女比例失衡带来的社会问题。

3.优化家庭结构。由于独生子女政策的长期严格执行，使得“4—2—1”家庭结构普遍存在[2]。这种倒金字塔的家庭结构给中层带来了巨大压力，养老与育儿是中层始终要面临的问题。开放二孩政策能够使部分家庭结构由“4—2—1”向“4—2—2”转变。“4—2—2”的家庭结构可以增加家庭的抵抗风险能力，缓解家庭的代际关系，保障家庭的健康发展。

4.推动相关产业发展。“全面二孩”政策的实施，对经济的最直接影响就是拉动了母婴保健、幼儿教育、房地产等相关行业的快速发展，对我国整体经济的发展起到了带动作用。随着“全面二孩”政策实施的深入，婴幼儿总量的逐渐增大，还会带动服务、娱乐、食品等一系列行业的发展，从而进一步促进我国经济增长。

“全面二孩”政策的落地，一时成为全社会关注的焦点，但生育意愿与生育行为之间的背离程度远远超出了专家们的预期。资料显示，2016年新出生人口为1,867万，比2015年增长了11%，可以认为全面二孩政策初见成效；2017年新出生人口为1,723万，其中二孩的数量为883万，比2016年增加了162万，可以认为全面二孩政策效果持续显现[3]。但从2018年开始，二孩政策效应开始弱化，出生人口数和二孩生育率开始下降，到2020年出生的人口数下降至1,200万，总和生育率更是跌至1.3。

三、放开三孩政策

第七次全国人口普查结果显示，我国目前总人口为141,178万人，比2010年第六次全国人口普时增加7,206万人，增长率为5.38%，年平均增长率为0.53%，我国人口10年来持续处于低速增长态势。总人口中，男性为72,334万人，占51.24%；女性为68,844万人，占48.76%。总人口性别比为105.07，较2010年略有降低。出生人口性别比为111.3，较2010年下降6.8，说明我国人口的性别结构在持续改善。然而，“七人普”结果还显示，2020年，大陆地区60岁及以上的老年人口总数为2.64亿人，已占到总人口的18.7%，从2010年到2020年10年间增长了5.4%，这主要是因为50年代第一次出生高峰所形成的人口队列相继进入老年期。在“十四五”时期，60年代第二次出生高峰所形成的更大规模人口队列也会相继跨入老年期，将会使我国的人口老龄化水平转至增长的“快车道”。

2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，标志着我国第三次生育革命的开始。会议指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。“放开三孩”与“全面二孩”政策明显不同之处在于不仅鼓励一对夫妇可以生育三个子女，而且明确将“配套及支持措施”提上了日程。实施一对夫妻可以生育三个子女的政策，长远看有利于缓解生育水平走低，应对人口老龄化问题，促进人口的长期均衡发展。

四、结语

为了保持人口与经济社会的协调发展，专家指出总和生育率在未来15年应保持在1.8左右。然而，对于现在的育龄妇女来说，已经不是允许生几孩的问题，而是愿不愿意生二孩甚至是一孩的问题，2020年中国的生育率已跌至1.30，中国人的生育意愿为何会如此低迷呢？本文认为主要有以下几个原因：育儿成本过高、离婚率的上升、生育观念的转变和女性价值观的转变。我们要清醒地意识到，中国的人口问题不再是单纯的人口政策问题，而是整个社会系统问题，关系到房地产政策、教育政策、医疗政策等。如果只是单纯地去调整放开几孩的政策，只会释放一小部分家庭的生育意愿，不能从根本上改变我国人口结构问题。

总之，国家要尽快出台强有力的生育保障政策，建设新型生育文化，全力构建生育友好型社会，多措并举才能解决“生”与“养”的难题、育龄妇女“生”与“升”的矛盾，将生育意愿切实转化为生育行为。令人欣喜的是，近期各地鼓励性生育政策纷纷出台，其中，四川攀枝花市出台的政策激起了社会的广泛关注，该市宣布对按政策生育二孩或三孩的家庭，每月每孩发放500元育儿补贴，直至孩子3岁，共1.8万元，被媒体称为中国生育补贴“第一城”。

我们坚信，在中国共产党的正确领导下，在不久的将来，中国的人口问题一定会得到明显的改善，我们的国家也会变得更和谐、更繁荣、更强大。