□ 张 钦

两年前，《荆州市湘鄂西苏区革命遗存保护条例》开始调研、立项、审议，2021 年4 月1 日，该条例正式施行，这是全国首部以“苏区”冠名的地方性法规。通过制定这部条例的立法实践，结合对省内外部分设区的市进行实地学习考察，并利用互联网搜索其他地方同类立法的相关信息，我们深感苏区和老区红色资源保护与利用的立法工作不仅大有可为，而且具有很高的学术研究、实践研究价值。

一、苏区、老区红色资源保护——地方立法的富矿

苏区是指第二次国内革命战争即土地革命战争时期，在中国共产党领导之下建立了苏维埃政权的革命根据地。从逻辑外延而论，革命老区的范围要大于苏区、时间要长于苏区。为了突出苏区的主题，我们在此用苏区、老区的顺序来进行表述。本文中的红色资源系指中国共产党成立之后，在党领导下各个历史时期苏区、老区具有历史价值、现实意义、教育作用的革命纪念地、纪念物和革命事件、英烈人物及所承载的革命精神、革命传统的总和。

我们党历来重视红色资源的保护、利用、传承、弘扬工作，特别是现在更是如此。习近平总书记有非常浓厚的红色情结，他担任中共中央总书记后，首次离京就是带领党的十八届一中全会当选的全体中央政治局常委到上海、浙江嘉兴瞻仰中共一大会址和南湖红船。至2021 年8 月，9 年不到的时间，据不完全统计，总书记就到了21 处苏区、老区。在那里，他凭吊革命先烈，瞻仰红色遗址遗迹和革命纪念设施，慰问英烈亲属。他谆谆告诫全党同志，不能忘记红色政权是怎么来的，新中国是怎么来的，今天的幸福生活是怎么来的。他反复强调，要把红色基因传承好，把红色资源利用好，把红色传统发扬好。

2018 年7 月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实施革命文物保护利用工程（2018—2020）的意见》。为了切实加强这项工作，中央决定将革命文物的主管部门由国家文物局提级至中央宣传部。2019年3月，中央宣传部、文化和旅游部、财政部、国家文物局公布《革命文物保护利用第一批片区分县名单》，确定了首批15 个革命文物保护片区，惠及全国20个省区市的110个设区的市、645个县区市。

红色资源保护的方式是全方位、多层次的，涉及政治、经济、行政、法治等等，而法治保护包括了立法、执法、司法保护。2016 年12 月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于将社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，这个文件强调推动革命遗址遗迹等红色资源的保护入法入规。

其实，红色资源保护立法工作早已开始，2001年6 月，陕西省人大常委会制定的《陕西延安革命旧址保护条例》公布施行，这是我国首部关于红色资源保护的地方性法规。尽管如此，直到2016 年1 月之前，全国也仅仅只有这么一部红色资源保护的法规。

契机来自2015年3月15日。这一天，第十二届全国人大三次会议通过了修改后的立法法，赋予全部设区的市可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面行使地方立法权。作为历史文化保护重要组成部分的红色资源保护立法工作，列入了不少地方人大及其常委会的办事日程，也开始进入快车道。这些地方的立法机关以高度的政治责任感、强烈的革命事业心投入到这项工作之中。据初步统计，从2016 年1 月至2021 年10 月，全国共制定并施行红色资源保护方面的地方性法规33 部(由于延安革命旧址保护条例2020 年4 月进行过修订，为了便于综合统计分析，我们也将其列入其中)。

这33 部法规，按照省域划分，共涉及17 个省区市，其中山东、广东各4部；福建、四川各3部；山西、湖北、江苏、江西、黑龙江、宁夏各2 部；上海、贵州、陕西、浙江、云南、河南、广西各1部。按照层级划分，有省级6 部，即山西、山东、上海、四川、贵州、陕西各1部；副省级市1部，即江苏南京；设区的市26部，有广东4部：汕尾、河源、梅州、揭阳；山东3部：滨州、临沂、潍坊；福建3部：龙岩、南平、宁德；湖北2部：黄冈、荆州；江西2部：赣州、吉安；四川2部：巴中、广元；黑龙江2部：七台河、牡丹江；宁夏2部：吴忠、固原；山西1部：长治；江苏1 部：盐城，浙江1 部：丽水；云南1 部：玉溪；河南1 部：信阳；广西1 部：百色。按照时间划分，2001 年1 部：延安；2016 年1 部：百色；2018 年7部：巴中、吴忠、滨州、盐城、黄冈、龙岩、汕尾；2019年3部：山西、赣州、七台河；2020年6部：固原、南平、宁德、临沂、长治、吉安；2021年1至10月高达15部：山东、上海、贵州、四川、南京、广元、玉溪、河源、梅州、牡丹江、荆州、潍坊、丽水、揭阳、信阳（详见本文附表《全国红色资源保护地方性法规统计》）。

从以上情况我们可以看出，红色资源保护立法的区域在不断扩大，由主要为设区的市扩大到正副省级地方(该层级已占到总数的18.2%)；数量也在大幅 上 升，2020 年 为6 部(不含延安)，占到总数的18.2%；2021 年前10 个月施行的法规就达到15 部，占总数的比例高达45.5%。这种可喜的局面固然得益于纪念建党百年的特殊年份，同时也与如今良好的政治环境和清朗的政治生态不无关系。相信今后红色资源的价值会得到更多人的认同，它的重要作用也会更加彰显，红色资源保护立法工作也一定会高潮迭起！

二、红色资源保护地方性法规的基本特征

通过对上述法规进行梳理分析，可以看出以下特征：

上述条例的标题中，以“革命”“红色文化”冠名的各11部，“红色资源”冠名的4部，“红色革命”“红色文化资源”“革命老区红色资源”冠名的各1部，其他的6部。这些法规的政治性还表现在其内容中充分地体现了中国共产党的领导。过去，除宪法外，只有高等教育法等极少数法律中有党的领导、党的组织建设等方面的规定，地方性法规中类似表述十分罕见，而现在有了较大的突破。

法规标题中带有发生革命活动、革命事件发生地的苏区、老区的地域特征明显，如《滨州市渤海老区革命遗址遗迹保护条例》《百色起义文物保护条例》《七台河市东北抗联文化遗存保护利用条例》等。

法规标题中保护对象表述为“遗址”的9 部、“旧址”和“遗址遗迹”的各3 部、“遗存”的6 部，“起义文物”和“红军文物”的各1 部，其他的10部。

上述条例的标题中，除贵州省的《长征国家文化公园条例》外，其他的都有关于“保护”的表述，其中使用了“保护利用”的5 部、“保护传承”的4部、“传承弘扬和保护利用”的1部。

除以“遗址（旧址）”“遗迹”“遗存”等物质载体为保护对象的之外，其他一般都有关于红色精神、红色文化传承弘扬的内容。特别值得一提的是，进入2020 年之后至目前，单纯以“遗址（旧址）”“遗迹”为保护对象的法规逐步减少，只占同期的1/3，而还有2/3的是以红色资源、红色文化保护传承方面冠名的。而以“红色文化”“红色资源”为对象的“保护利用”“保护传承”的法规，其外延要更加宽泛。上海、四川两个省市的法规中就明确其保护传承对象为红色文化的物质资源、精神资源；贵州、山西、山东3 个省级条例中，更是分别把弘扬“长征精神”和“遵义会议精神”，发扬“太行山精神”“沂蒙山精神”明确地写入了法规。

曕2021 年8 月8 日，新华社播发了国家文化公园建设领导小组《关于制定印发〈长征国家文化公园保护规划〉》的消息。而贵州省制定的这个《长征国家文化公园条例》，在新华社消息1 个月前的7 月1 日就已施行。此种立法的超前意识和工作效率值得赞赏，这无疑在长征国家公园的立法保护方面作出了表率，也为今后长征沿线省市立法提供了借鉴。

各地法规在“法律责任”一章中，规定的处罚总体来讲都还是比较平衡的，但是，省级法规的法责规定的处罚额度要重一些。如上海、四川的法规都规定，对违反本条例的可以给予五万元以上五十万元以下的罚款，前者还有“违反本条例的规定的行为，除依法追究相应法律责任外，相关部门还应当按照规定将单位和个人的信息向本市公共信用信息平台归集，并依法采取惩罚措施”。当然，也有法规将最高罚款额度规定为十万元的，这可能与当地经济发展水平相一致。

尽管近些年来我国红色资源保护地方立法工作进展较快、成效明显，然而不足也显而易见。首先，是立法的地方偏少。中央宣传部等4 部门公布的革命历史文化保护片区(第一批)涉及20 个省市区、110 个设区的市和自治州(包括2001 年已有法规的延安市)，而这些地方出台了该类地方性法规的只有33 个，仅占总数的30%。也就是说即使不算以后还要推出的第二批乃至第三批片区，上述130 个有地方立法权的省市区和设区的市、自治州中还有77个未立法，占到总数的70%。其次，是立法的数量偏少。截至2021 年8 月，全国地方性法规约为1.2 万部，而红色资源保护方面的法规仅为0.28%左右。其三，是法规的运用偏少。红色资源保护地方性法规列入普法规划、计划的事例，进入行政执法的案例并不多见，至于使用这类法规进行司法判决案的更为稀少。

上述问题的产生，因素是多方面的，一是思想认识不高。有的片面强调中心工作任务繁重，经济指标压头，加上这两年还有新冠肺炎疫情的肆虐，有些地方还有重大自然灾害等影响，一些地方的领导者和相关人员认为，立法应当先急后缓、先大后小，先完成与经济发展、民生福祉关系密切的立法项目，红色资源保护立法可以让一让、缓一缓。二是担当精神不够。有的地方人大常委会对立什么法完全听由政府的建议，自己没有主见。有个重点苏区所在的市本来已将革命遗址遗迹保护列入2019 年的立法计划，后来因为市政府不同意，只得作罢。三是经济状况不佳。苏区、老区一般财政状况比较紧张，有的对争取革命遗址、遗迹保护建设资金兴趣不大，有的甚至害怕上级有关项目资金来了后本级政府无法给予配套；有的担心立法之后软任务变成了硬指标，害怕自己给自己“挖坑”；有的唯恐投入这方面的资金或拿出配套资金后财政更吃紧。

三、红色资源保护地方立法应当正确处理五对关系

一方面，要端正思想认识。在红色资源保护立法中，有些地方之所以工作滞后，主要是当地负责人认识上有误区。唯物辩证法认为，物质与精神是对立的统一，在一定条件下可以互相转化，物质可变精神，精神可变物质，精神对物质有巨大的反作用。我们千万不要把红色资源保护立法与经济发展、民生福祉对立起来。其实，红色资源保护地方立法会有效促进红色旅游的兴起，提升当地的影响力、美誉度，推进经济的整体发展，给老百姓也会带来实惠。如果我们的立法仅仅强调对物质资源的保护，而忽视精神层面重要功能的发挥，至少这样的法规是不完整的。另一方面，要坚持科学立法。以遗址（旧址）遗迹为保护对象的法规，是否应当有红色精神弘扬的内容？笔者认为是完全可以的。在立法上千万不要刻板，在这方面，《英雄烈士保护法》给我们提供了一个很好的借鉴。该法不仅对英雄烈士本人包括姓名权、名誉权、人格权的保护作了清晰规定，也有对英雄烈士精神褒奖的内容。在立法资源不足、立法选项很多的情况下，一般不可能在已经制定了遗址(旧址)、遗迹保护法规的前提下，再来制定红色精神传承发扬的地方性法规。

地方立法要坚持与上位法不抵触的原则，下位法规应当无条件地服从上位法。虽然我国有《文物保护法》《英雄烈士保护法》，但是，严格地讲，我国红色资源保护的上位法并不完备。地方立法具有实施性、配套性、补充性作用。法律层面不完备的短板可以通过地方立法予以弥补，如红色资源中有一部分革命文物，依据文物保护法规定有的纳入了文物保护的范围，而有的则不能纳入，这类对象就可以通过制定地方性法规将其列入保护对象之中。同时，地方立法也为今后国家立法摸索经验，为国家制定相关法律打好基础。

就红色资源保护立法而言，每个地方既要符合科学立法、民主立法、依法立法的要求，又要紧密联系实际，体现时代特征，彰显本地特色。红色资源保护地方立法是否有特色，应当在三个方面体现：一是地位特殊。党的诞生地上海，就把2021 年7 月1 日施行《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》作为向建党100 周年的重要献礼。特别值得一提的是，本年度制定的红色资源保护方面的地方性法规，党的生日这天施行的就有5部(其中省级3部、副省级市1部)。赣南、闽西曾是中央苏区的中心区域，而《龙岩市红色文化遗存保护条例》《赣州市革命遗址保护条例》也早已出台，还有井冈山所在的吉安以及最早进行地方立法的延安也是如此。二是对象特有。像广西百色、四川巴中、黑龙江七台河就分别将百色起义文物、红军文物、东北抗联文化遗存作为立法保护对象。三是环境特定。立足本地不同于其他地方的独特环境，尽量不与其他地方雷同。如广东汕尾就紧扣本地实际制定了本市的“革命老区”红色资源保护条例。此外，未列入我们这次统计范围的红色资源保护法规中的《嘉兴市南湖保护条例》，就将中共一大会址、南湖革命纪念馆作为保护对象。

法规标题与法规内容之间的关系要均衡，且法规名称应当简洁明了，切忌拖泥带水。根据立法技术规范，法规标题通常为“效力范围+规范事项+体例类别”三部分组成。效力范围由立法机关根据制定法规定的管理权限来确定，从上述33 部地方性法规的标题来看，有29 部采用的是“制定地+保护对象+体例”的方式，基本上为“XX 省(市)革命(或红色或红色文化或红色资源)遗址遗迹(旧址)保护条例”。使用这种标题的好处在于，可以从时空上一目了然地界定其所保护的客体，与法规内容也能较好地进行逻辑上的重合。但是笔者认为，用“有特色”的地方立法原则来衡量，似乎也还有值得商榷的余地。在制定《荆州市湘鄂西苏区革命遗存保护条例》时，围绕着该条例标题是否使用“湘鄂西苏区”和“遗存”的概念争议较大，以至于条例在市人大常委会会议进行第一次审议时，相关专门委员会向会议的正式报告中，明确反对使用该标题，而主张使用常见的“革命遗址遗迹保护条例”。专委会的理由，一是从地域范围上看，湘鄂西苏区包括湘鄂2 省10 余个设区的市、自治州，计8 块红色根据地，而荆州只占1块+2个半块，不能在地域上形成全覆盖。二是从时间跨度上看，湘鄂西苏区存续的时间不到7 年，而荆州革命史和需要保护的红色资源的时间跨度长达90 余年，不能在时间上形成全链条。三是从保护对象上看，“遗存”不如“遗址遗迹”通俗易懂。经过反复调研、论证，甚至争论，最后还是坚持使用了原来的标题，理由也有三。其一，时间空间立得住。荆州是湘鄂西苏区的中心和首府所在地，是红二军团的诞生地(红二军团后与红六军团合编成红二方面军)，地位特殊。从时间跨度而言，湘鄂西苏区时期的红色资源、革命文物分别占到了荆州全市总量的82%、83%，属于绝大多数。其二，“不能穷尽”易解决。除上述两个较高的百分比外，确实尚有18%、17%的不能穷尽的时间段。运用立法技巧，在该条例的附则中设立了一个兜底条款解决了这个问题。退一步说，即使荆州所有的湘鄂西苏区的革命文物和其他红色资源达不到82%、83%这么高的比例，为了体现地方特色，也可以使用一个较大的概念，而绝不意味着使用了大概念，就是要对整个区域行使管辖权。如果按照这种逻辑理解，长江沿线11个省市(更不用说设区的市和自治州了)，谁都不能使用“长江大保护”这个词，哪怕像湖北这个长江干线唯一超过千公里的省份也是如此。假若如此类推至立法领域，贵州省的法规标题也不能用“长征”、滨州市的条例更不能用“渤海老区”这些词汇。显然，时空上没有全覆盖、全链条就不能使用地域大概念的观点是站不住脚的。其三，使用“遗存”无问题。“遗存”就是遗址遗迹，不懂就问、一查就知，这不是什么难题。

现在有一种值得注意的现象，就是无论写什么文章（含发文件、印简报，当然也包括立法），都要尽可能把内容在标题中反映出来，面面俱到，生怕不如此就会有人对遗漏的地方提出批评。我们比较了一些地方性法规，感到有些标题还是偏长，如《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》，就可以压缩4 个字，其中“传承”与“弘扬”意思相近，只要一个即可。保护性的法律一般都有利用的成分，如长江保护法中大量涉及利用的内容。荆州境内的荆江分洪工程是新中国成立后建设的全国第一个大型水利工程。毛主席、周总理为工程题词（两位伟人为同一个工程题词，这是没有过的事）。周总理的题词是“要让江河都对人民有利，”以表达对利用长江的希望。用哲学的观点来看，保护就是利用，而且是最好的利用。因此，在法规标题中既要求保护还强调利用，就有重复之嫌。还有《盐城市革命遗址和纪念设施保护条例》中的“纪念设施”是否有必要也值得研究，因为“纪念设施”是“革命遗址”的衍生物，就是说前者是后者的自然延伸，完全可以不写进标题。这里，英雄烈士保护法也为我们作了一个立法示范，因为“纪念设施”同样是该法规定要重点保护的对象。当然，不仅仅是立法和写文章是这样，我们的机构名称也是如此，有些人恨不得把所有的工作职责都写进单位名称中。最典型的是上轮中央国家机关机构改革方案建议设立“国家新闻出版广播电影电视总局”，长达14 个字，如果对外还要用国名居然长达21 个字，后来虽然把“广播电影电视”改为“广电”，但仍显得冗长。在这些方面，要好好学学我们的老祖宗。中国古代尽管机构比现在少很多，但是古人把名称取得多好，“吏、户、礼、兵、刑、工”六部，每个部就一个字，简洁明了，并没有人产生歧义。我们在立法中除了要多使用法言法语，也应当精炼用语，做到言简意赅、准确无误。

（编者注：本文附表见下页）

[1]见《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》第三条。

[2]见《牡丹江市红色文化遗存保护利用条例》第三十二条。