杨庆虎 ，饶再英

(贵州城市职业学院，贵州 贵阳 550025)

1 “三个起步”表明农村生态环境管理还需要加强

1.1 农村环境制度管理还处于起步阶段

部分农村虽居于深山、生活贫困，但当地生态环境优美。由于受到农业生产生活与农村建设的影响，当地生态环境遭到了一定破坏。新形势下生态振兴还处于统筹谋划阶段，农村环境管理工作制定还处于起步阶段，未形成系统的针对性的农村环境管理制度，对农村环境管理工作指导性不够。[3]目前，国家围绕农村生态环境管理相继出台一系列的政策法规，其中具有代表性的如《环境保护税法》《环境保护法》《水产资源繁殖保护条例》以及《畜禽规模养殖污染防治条例》等。然而就生态振兴与生态宜居要求而言，可以发现农业农村环境法律法规中还没有规定农村环保工作责任主体、管理工作责任分工等，也没有清晰界定农村环境保护法律责任，导致法律法规在部分农村环境管理中执行力差。目前，农业农村带来了污染，环境管理和防治还需要解决好污染者、监督者和管理者责任，但是农民污染治理能力有限，现在还难以参与到环境管理工作中来。[4]比如，农村居民生活会制造大量的污水、垃圾，畜禽养殖也会产生污染物，但是关于这几方面的农村环境保护标准只包括6项，其在目前186项备案标准中的比重只有3.2%。另外，部分法规以及意见，诸如《农业环境突出问题治理总体规划(2014—2018年)》与《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》等，针对农业污染治理、农村生态文明建设、农村人居环境综合治理等方面提出了具体的要求和内容。结合统计信息分析表明，2017年中国农村环境保护标准数量为20余项，但是我国环境保护现行总标准高达1833项，从占比情况来看不到2%。同时，结合实际情况，可以发现政策规划主要是从国家层面和理论规定层面出发，从省域、市域、县域以及镇域层面制定的具体实施办法和方案并不多，使得农村环境方面的国家政策和规划停留在“高屋建瓴”方面，而难以精准落地和实施，在农村生活污水排放、农业农药喷洒影响、农村居民生活垃圾控制标准以及标准适用范围等方面都还存在着不足之处，使得真正需要进行的农村环境管理在“做什么”“如何做”等方面“一头雾水”，“不接地气”的规划和工作方案难以满足农村环境管理需要。

1.2 农村农业环境管理还处于起步阶段

在生态振兴的背景下，农村地区持续推动垃圾治理、厕所革命与污水治理，但是从根本上来说历史遗留问题多，目前农村农业环境管理还处于起步阶段。[5]一方面，就农村人居环境维度而言，对农村环境综合整治工程予以全面规划。中央财政十几年时间，对农村环保工作开展提供安排了400多亿元专项资金，针对农村生活污水与生活垃圾实施集中处理，根据当地情况新增或者安装生活垃圾收集、转运、处理设施以及生活污水处理设施，2018年共计14万个村庄、近2亿人口享受到了环境综合整治的效益。但是，厕所革命还没有完全到位，将近一半的村庄还没有无害化厕所，农村旅游产业发展的同时旅游厕所也没有发展起来，60%的村庄村民所产生的生活污水还是自由排放，还没有得到治理和解决。[6]在农村生活垃圾处理方面，主要是以简单收集为主，还没有分类收集和处理；另一方面，就农业污染维度而言，全面的农业面源污染治理还未实施，大多数仅在畜禽养殖、农药化肥使用和测土配方施肥等方面开展了相关工作，在一些具体指标方面取得了成果。但是，从根本上来说，农村村庄多、农业面大、农业面源污染覆盖面广，农业产生的污染物排放量具有基数大的特点，短期内，农业面源污染问题不能彻底解决。[7]

1.3 农村生态环境管理队伍建设还处于起步阶段

农村生态环境管理是一项系统性和复杂化的工程，不仅需要生态环境管理宣传队伍、教育队伍、监督队伍，还需要具有生态环境保护和管理等专业知识的管理队伍。但是，目前，农村生态环境管理队伍建设还处于起步阶段，无论是从数量上来看，还是从质量方面来看，农村生态环境管理队伍建设都存在着不足。一方面，从数量来看，基层乡村环保机构规模少于4000个，乡镇环保机构人员规模少于15000人，专门从事农村环境管理的工作人员不足，难以全面指导和解决农村生态环境管理问题；另一方面，从质量来看，具有环境保护和管理专业背景的从业人员不到20%，绝大部分环保工作人员是基层干部兼任。现阶段，人员队伍面临诸多问题，表现为缺少专业知识与年龄断层。新形势下农村环境管理不再是单纯的环境保护，更多的是环境保护和综合治理一起进行，农村环境管理工作量大，工作难度也非常大，现有的基层环保机构和队伍还难以精准对接和满足生态振兴要求。[8]

2 “三个挑战”显示农村生态环境管理面临的问题

2.1 基层环境基础设施不足的挑战

基层环境保护和管理具有覆盖范围广、分散化等特点，但是环境基础设施投入又非常有限，资源难以平均分配，后期环境基础设施管理运行还需要持续性的资金投入，这是导致基层环境基础设施不足的重要表现。一方面，从农村基层环境基础设施建设方面来看，农村环境基础设施投入与城市投入差距较大，部分经济较为发达的村落配备相应的环境基础设施，也只是以垃圾桶为主，从根本上来说存在基本设施配备规模小、资源不均、实用性差等问题，村组缺乏相应的垃圾清运车辆，村民所产生的生活垃圾主要丢弃在竹林旁、路旁、农田与河边等地方，绝大部分没有经过无害化处理就被丢弃；另一方面，环境基础设施运行和维护管理需要持续性经费投入和人力资源投入，但是由于环保人员缺乏，导致垃圾难以有效及时清运，后期运转和维护不到位使得农村垃圾堆、污水恶臭等问题广泛存在。根据相关数据统计显示，从城市环保基础设施配备情况来看，农村严重滞后于城市，城市生活垃圾和污水处理率分别达到了94%和98%，而实现生活垃圾处理和生活污水处理的村庄所占的比例分别不到80%和30%，从村庄厕所革命情况来看仍然有30%的村庄还没有改厕，差距仍然非常明显。[9]

2.2 农业粗放式管理模式的挑战

受多方面因素影响，粗放型农业一直是农村尤其是山区农村农业发展的重要模式，粗放型种植业、养殖业等对生态环境造成了巨大的影响，生态振兴视域下急需解决因农业管理模式引发的各种生态环境矛盾。这一传统的农业管理模式使得植被覆盖率明显降低，并增加了水土流失问题的严重性，影响到农村生态功能，农村焚烧作物秸秆现象广泛存在，化肥农药主要依靠于农民经验使用，缺乏科学的测量和指导，加剧了空气污染和环境污染，化肥与农药中含有一些无法消解的残留成分，下雨过程中容易伴随雨水进入到人们饮用水源中，不仅破坏了生态环境，也影响了村民的饮水安全。粗放式农业管理模式，农业生产简单粗放，农业投入品没有得到充分利用，导致农业面源污染反复堆积、积重难返。[10]从目前农业经营情况来看，主要以养殖业和种植业为主。全国农村畜禽养殖业规模化养殖比例不到40%。

2.3 农村环境管理机制不健全的挑战

一方面，受传统生活方式的影响，村民对环保的认识较浅，乱扔垃圾、乱堆杂物、乱倒污水等问题广泛存在，新形势下对农村环境整治项目和工作不了解、不支持、不保护，环境基础设施投入后使用效率不高、爱护不够；另一方面，新农村建设和产业发展进一步增大了农村环境管理难度，村庄空心化使得环境管理保护稳定性差，农民以外出务工为主，难以实现农业规模化、标准化生产。此外，农村环保仍然以基层政府为主，但是政府部门在农村环境管理方面的作用发挥不足，职能人员环保协调配合还不够，加上人力资源、资金投入和管理技术滞后难以有效开展环境管理。二是农村污染治理机制缺乏。新形势下仅靠农村环境保护是远远不够的，还需要加强农业农村污染治理，但是从现实情况来看还没有可借鉴的治理模式，还没有因地制宜的包括环境管理思路、治理技术等在内的方案和实施方法，“村收集、镇转运、县处理”模式还难以适应每个农村环境管理，农村生活垃圾“进城”不仅会滋生城市垃圾处理设施供需问题和风险，偏远山区垃圾运输也会增加环境管理成本，还有部分地区直接将垃圾填埋和焚烧处理，进一步加剧了环境隐患和农业农村污染问题。三是农村环境保护宣传教育机制不健全。农村环境管理和保护需要一定的技术帮扶和支撑，这就需要宣传教育，让农村更为积极地融入环境污染治理工作之中。然而，目前农民传统思想根深蒂固，环保意识和能力较为缺乏，而农村环境管理人员的缺乏又使得环境保护宣传教育不足，即使部分农民想参与进来也“一头雾水”。

3 生态振兴视域下“三个典型”推进农村环境管理对策

3.1 以“云南普洱市分区使用模式”为引领，强化农村环境设施建设

首先，整合力量、加强环境基础设施建设。一方面，严格按照要求逐步落实生态环境保护主体责任，强化农村污水处理与垃圾治理监督检查和指导服务，由生态环境部门牵头，以每季度为间隔，开展污水处理设施检查和记录监察情况，引导村民在做好污水收集、垃圾分类和设备运行工作，秉承先处理后外排原则进一步强化氧化塘建设。[11]另一方面，财政补助资金和村民自筹相结合支持污水垃圾设施建设，并成立专门的管理委员会，提供公益岗位打扫垃圾和组织清运。其次，开展村规民约、改善环境基础设施。以村规民约为引领，在环境卫生、水系保护等多个方面形成了公约，引导村民提升环境管理和保护意识的基础上，根据实际情况在安置点新增或改善有氧化塘污水处理设施、可回收和不可回收垃圾收集池，提供垃圾运送车辆并定期组织垃圾运送处置，在安置点新增冲水厕所，为防止新环境、新污染奠定基础。最后，强化环境管理队伍建设，实现环境管理设施最大化利用。严格按照农村环境保护规划内容，配置村级环境管理队伍，实施分区处理。在农村垃圾治理方面，以市级、县城为核心延伸至周围附近的村，坚持“户分类、村收集转运、县处理”来开展环境基础设施配置；另外少数偏远然而条件符合的村庄，可在无害化处理原则下开展直接收集处理与防渗掩埋工作。在农村污水处理方面，以市域、县城和城镇为核心，建设统一化和集中性的生活污水收集管网，以城镇污水集中处理系统为核心集中使用；对于其他规模较大的村庄来说，直接加强集中污水处理设施建设；而对于其他规模小的村庄来说，以某个区域为核心，将地理位置相近的多个村庄统一起来，以“连片处理”为原则开展生活污水处理设施建设；而对于地理位置偏远，同时区域相对较为分散的村庄而言，可集中建设并装备小型分散式污水处理。学习借鉴云南省普洱市农村环境管理做法，可以有效地解决农村环境基础设施不足的问题。

3.2 以“内蒙古鄂尔多斯市五个行动”为引领，推进农业面源污染防治

一是因地制宜开展畜禽标准化养殖及粪污综合利用行动。加强财政资金投入，支持各村庄畜禽标准化规模养殖的基础上，推进标准化规模养殖场和示范场建设，并投入一定比例的资金解决养殖场粪污处理设施建设；以环境保护“三同时”制度为引领，加强规模养殖场、养殖专业户等运营审核审批，加速规模化畜禽养殖场整改进程，根据养殖实际需要，建立一批废弃物处理利用设施，基于“粪便垫料回用”“污水肥料化利用”以及“粪污专业化能源利用”，扩大畜禽粪污综合利用技术的应用场景。二是开展秸秆焚烧及综合利用行动。[12]以乡镇为单位成立秸秆焚烧巡查小组，围绕农作物秸秆、杂草、生活垃圾等开展持续性的督导巡查，开展广泛的秸秆焚烧宣传教育，通过车辆、标语等多种宣传方式教育村民认识到秸秆焚烧的危害以及如何正确利用秸秆，向村民详细介绍具体的利用途径，例如生产沼气、秸秆养畜、过腹还田和秸秆青贮，实现源头化解、农牧结合的防污染模式。三是开展地膜减控与回收利用行动。充分调研考证开展控膜行动，组织开展农用地膜回收利用示范点，推进废旧农膜利用加工厂、村级回收点、地膜残留长期监测点等工程建设。四是开展农药科学使用与病虫害防治行动。以农药减量为原则，以科学使用为导向，推进专业化统防统治的基础上，严格执行绿色防控政策，建立统防统治服务组织，扩大高效植保机械的使用范围，加速蔬菜病虫绿色防控示范区与农作物病虫绿色防控示范区的建设工作，做好农药使用记录，强化农药经营点监管。五是开展农业节水与化肥面源污染防治行动。以滴灌技术为核心加强水肥一体化示范区建设，推广使用新型水溶肥，实施旱作区高效节水节肥，布局土壤墒情监测标准站与土壤墒情监测点，每隔一段时间应实施农田土壤墒情监测工作。另外，实施化肥零增长行动，重点实施智能配肥、水溶性肥料、机械深施、缓控释肥、精准施肥等。

3.3 以“陕西安康市生态示范”模式为引领，完善农村环境管理机制

一是构建环保管理宣传和参与机制。以普法、讲法活动为行动，开展系统的环保理论教育、环境保护宣传，鼓励引导农民因地制宜探索环境保护和环境管理措施，整合力量来发展环境保护技术。二是构建环境保护执法监督机制。以生态文明建设项目为引领做好环保提前介入机制和公众参与监督机制，实施环境保护信息和环境污染级别与危害信息公开，以辖区为基础成立环境质量责任制，在基层工作中进一步落实环保与执法监督工作。三是形成资源生态补偿机制，要求根据实际情况建立专门的财政环保预算机制，落实好生态补偿收费，探索生态补偿征收与生态修复治理，让社会力量参与到环境管理。四是形成并持续优化环境保护考核机制，严格执行组织领导责任机制，让环境管理和环境保护成为干部政绩考核的重要选项，激励各级领导干部加强管理。安康市在陕西省政策规划下形成了一系列环境管理机制，这还需要结合各个农村实际情况去完善，强化生态环境管理示范，打造农村环境管理样板对厚植生态振兴基础意义重大。