李中亮

非正规和非正式学习认证是世界各国终身学习普遍关注的核心问题。在非正规和非正式学习认证方面，欧盟成员国走在了世界终身学习的前列，取得了重要的发展成就。欧盟委员会、理事会和欧洲职业教育和培训开发中心以及各成员国政府与利益相关者开展磋商合作，2004 年发布《认证非正规和非正式学习》，2009 年发布《欧洲非正规和非正式学习认证指南》，2010年发布《欧洲非正规和非正式学习认证目录》（2014、2016、2018 年修改），2012 年发布《欧盟关于非正规和非正式学习认证的建议书》，2020 年发布《〈欧盟关于非正规和非正式学习认证的建议书〉的评价报告》等政策建议书或研究报告。本文以这些政策文本为基础，系统梳理和评价其非正规和非正式学习认证取得的重要进展和存在的主要问题，并分析对我国的启示。

一、概念界定

为避免和减少理解上的歧义，有必要对关键术语进行界定。（1）非正规学习（non-formal learning）是通过计划活动（学习目标、学习时间）进行的学习，其中存在某种形式的学习支持（例如师生关系），它包括向正规学习中的退学者传授工作技能、成人识字和基础教育项目；通过公司培训更新和提高员工的技能；组织化在线学习；民间社会组织为其成员举办的课程等。（2）非正式学习（informal learning）是指由于日常工作、家庭或休闲活动而产生的学习，在目标、时间或学习支持方面没有组织化。从学习者的角度来看，这可能是无意的。通过非正式学习获得的学习成果包括通过生活和工作经验获得的技能；在另一个国家逗留期间学习的语言；通过志愿服务、青年工作、体育或家庭生活获得的技能等。（3）学习成果（learning outcome）是学习者在经历一段学习过程之后所获得的并且能够展示出来的一系列知识、技能、责任和自主性。（4）非正规和非正式学习认证（validation of non-formal and informal learning）是指主管部门确认个人在非正规和非正式学习环境中已获得的学习成果的过程，该过程根据相关标准进行衡量，包括识别个人的特定经验、记录个人的经历、评价个人的经验和证明评价的结果等四个不同阶段。

非正规和非正式学习认证是促进个人终身学习与社会发展的重要手段，学习者通过认证而获得学分有助于他们后续的正规教育，学习者可以在大学或高级项目中抵免课程学分，缩短学习时间；有助于规划其后续的学习，认证帮助学习者去思考他们已经掌握的知识、了解自己的能力和优势，帮助他们制定长远发展规划以及思考如何实现这些规划；可以为校外青少年、失业者、高龄工人、流动人口等弱势群体提供入学或就业机会的新途径，促进社会公平和平等。[1]作为向低技能成年人提供他们所掌握技能的学分的一种方式，作为进一步学习机会的可能桥梁，认证有助于提高没有职业资格的工人的技能，有助于公共就业服务机构支持低技能失业者重返劳动力市场。

二、欧盟非正规和非正式学习认证的重要进展

进入21 世纪，特别是2012 年以来欧盟成员国非正规和非正式学习认证取得重要的进展。表1 总结了欧盟成员国2012 年与2018 年非正规和非正式学习认证进展情况。[2-3]

表1 欧盟2012 年和2018 年认证进展的对比

（一）整合认证机制，建立健全非正规和非正式学习认证体系

1.建立欧洲通行证框架。2004 年欧盟理事会通过关于资格和能力透明化单一框架的决议，建立欧洲通行证（Europass）框架，涵盖体现教育工作经历的个人简历、体现语言应用能力的语言护照、体现欧洲国家间留学工作状况的跨国人员交流文件、体现高等教育水平的文凭补充文件以及体现职业培训技能的证书补充文件，并于2005 年开始实施。[4]

2018 年，欧洲通行证框架已在技能议程框架内进行了根本修订，成为学历教育和职业培训、非正规和非正式学习、在校学习和职业生涯的衔接与贯通桥梁。欧盟建立的通行证框架，旨在为技能和资格审核提供更好的服务。通行证在线平台提供有关主题的可用信息的链接，其中包括非正规和非正式学习认证，并提供可用于记录和评估技能的基于Web 的工具。截至2017 年7 月，通行证用户已累计超过1 亿人，2016 年在线完成的简历文件超过1920 万份。[5]欧洲通行证官方网站的运行避开了各成员国之间复杂的政策协调和实施过程，直接地与公民个人联系，从而提高了通行证的在线认证效率。

2.完善学分积累与转换。通常，非正规和非正式学习认证只涉及有限的一组技能，这不足以授予一个完整的资格。然而，非正规和非正式学习认证结果可以是经过认证的非正式学分，可以通过进一步累积形成完整的资格认证。2010 年，只有10 个成员国（捷克共和国、丹麦、芬兰、法国、爱尔兰、马耳他、荷兰、葡萄牙、斯洛文尼亚、英国）实现了这一目标。2018 年，22个成员国可通过非正规和非正式学习认证获取资格认证的正式学分，大约一半的成员国的人们可以获得高等教育领域正规课程的豁免。

2018 年，大多数成员国非正规和非正式学习认证使用的标准是正规教育中使用的认证标准，少数成员国在制定同等标准。许多成员国非正规和非正式学习认证提供的资格与通过正规教育提供的资格不一样。这种等价性资格在一些成员国处于发展阶段，然而已经逐渐从限制时间、学习内容和背景等基于输入的标准转型为基于学习成果的标准。

3.制定认证人员专业要求。2010 年，只有5 个成员国（比利时、捷克共和国、立陶宛、波兰、英国）报告了对认证人员在培训、经验、资格方面的强制性专业要求。

2018 年，14 个成员国制定了对认证人员（参与认证的顾问、从业人员和评估员）的强制性专业要求，确保认证人员具备适当的资格、技能和能力，使其能够管理和实施结果评价和认定过程。希腊、荷兰、葡萄牙开展了专门针对认证人员的能力发展机会的项目培训，以不断提升他们的技能，推广好的认证经验。丹麦和意大利计划建立认证工作人员的培训系统，对认证人员进行培训。

4.提供认证信息和指导服务。国家应提供认证信息和指导服务帮助个体确定自己的能力和技能。2012年及以前，几乎没有机构进行技能审查、提供认证机会信息以及在整个认证过程中为个人提供建议和帮助。只有8 个成员国（法国、匈牙利、爱尔兰、卢森堡、拉托尼亚、荷兰、瑞典、英国）报告说为个人提供一些信息与指导服务。

2018 年，26 个成员国的人们可以利用与认证有关的信息和指导；15 个成员国的人们可以在认证过程的所有阶段提供指导支持；大多数成员国提供关于认证好处的信息和指导，特别是关于继续职业培训和成人学习的信息和指导。2012 年以来接受信息和指导服务的受益者有了大量的增加，这应归功于当地的指导中心。

（二）各方参与，积极推进非正规和非正式学习认证实施

1.增加认证使用。2012 年，大多数成员国提供了一些关于认证参与情况的数据，但这些数据往往不全面，如只涉及教育和培训的某个具体的部门，而且是零碎的，奥地利、爱沙尼亚、克罗地亚、匈牙利、立陶宛、斯洛文尼亚、英国没有国家统一的数据。

2012 年以后，14 个成员国（比利时、保加利亚、塞浦路斯、埃尔、西班牙、芬兰、意大利、卢森堡、拉脱维亚、马耳他、波兰、葡萄牙、瑞典、斯洛文尼亚、斯洛伐克）认证机会的使用呈上升趋势，3 个成员国（丹麦、法国、荷兰）的认证使用量保持稳定，罗马尼亚的认证使用量略有下降。22 个成员国的人们更容易申请非正规和非正式学习认证，如通过劳工教育政策（意大利）、成人教育政策（爱沙尼亚）、标准平等政策（如立陶宛）或具体措施（如德国的ValiKom 倡议，旨在让没有正式文凭的人们也同样拥有良好的就业前景）等政策。

2.保障社会弱势群体和移民的认证需要。2010年，8 个成员国（法国、匈牙利、爱尔兰、立陶宛、拉托维亚、波兰、瑞典、英国）开展了技能审核，以促进弱势群体的技能培训和技能认证，5 个成员国（奥地利、比利时、爱尔兰、波兰、英国）为移民或难民组织了具体的针对性的技能认证举措。

2018 年，24 个成员国系统地提供了针对社会弱势群体的技能审核和认证。23 个成员国提供了针对移民和难民的认证活动。一些成员国针对低技能成年人或长期失业者等特定目标群体开展了认证活动。然而一些认证安排并非对所有移民和难民开放，而是基于特定项目的认证安排。由于是基于特定项目的认证安排，因此，针对社会弱势群体的技能审核还没有引起社会的充分重视。一些成员国正在制定认证的配套政策，以支持技能提升活动。

3.给予认证受益者教育培训机会。2010 年尽管非正规和非正式学习认证可能会获得部分或全部国家资格，然而其中只有6 个成员国（丹麦、法国、荷兰、葡萄牙、斯洛文尼亚、英国）的非正规和非正式学习认证受益者才被授予接受正规教育的机会。2018 年，大多数成员国认为，认证是人们获得继续学习的一种特殊方式。在17 个成员国，许多时候非正规和非正式学习认证过程是在政府推动（比利时、意大利、葡萄牙）或社会组织推动（丹麦、芬兰、爱尔兰、瑞典）的技能提升计划中完成的。针对低技能、低学历的人群，一些成员国开展了针对性的职业指导、技能提升培训、工作经验增加和终身学习项目活动，这也是减少社会贫困、促进生活融合的必要手段。[6]

4.利益相关方广泛参与。2010 年，17 个成员国的大多数相关利益相关方都参与了认证活动。2018 年，18 个成员国明确报告，通过多方利益相关者合作制定认证政策并实施了认证安排。对这些成员国报告的分析表明，各种利益相关者更加频繁地参与认证安排，或者参与支持认证的活动的部分环节，商会、雇主组织和工会之类的劳动力市场参与者主要参与认证标准制定和技能认证工作，而公共就业服务和青年组织主要提供相关信息和承担认证指导职责。这些成员国的专家主张，利益相关者的各种合作是影响认证供给效率的主要因素，也是促进成本和负担均衡分配的一个重要因素。

（三）多方协作，大力完善非正规和非正式学习认证政策和制度

1.提升为国家战略。认证是所有成员国政策决策的一部分，但2012 年只有13 个成员国（捷克共和国、丹麦、爱沙尼亚、西班牙、芬兰、法国、卢森堡、马耳他、荷兰、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、英国）宣布已制定或正在制定某种形式的认证战略。

各成员国都有一些实施行动，3 个成员国（比利时、意大利和葡萄牙）的认证体系已发展成为涵盖所有领域的认证框架，5 个成员国（丹麦、芬兰、法国、卢森堡、瑞典）2012 年就已经进行了广泛的认证安排，3个成员国（克罗地亚、匈牙利、斯洛伐克）的认证安排仍然相当有限。尽管具有一些特定的限制或缺陷，所有成员国都采取了各种不太全面的办法，如德国的认证项目升级难度大；波兰的认证系统并不成熟，主要侧重于职业教育与培训；荷兰的认证体系分为“劳动力市场路线”和“教育路线”；西班牙和立陶宛实施分部门的认证；法国和卢森堡的认证只对有经验的个人开放。

2.实施认证安排。2012 年，20 个成员国实施了一些认证安排，尽管认证范围和发展阶段上存在较大差异。4 个成员国（芬兰、法国、荷兰和葡萄牙）拥有完善的资格认证安排，其中“法国是唯一一个可根据非正规和非正式学习成果认证获得国家资格目录中所有资格（少数受管制职业除外）的国家”。[7]7 个成员国（丹麦、德国、卢森堡、罗马尼亚、西班牙、瑞典、英国）在一个或多个非正规和非正式学习领域建立了一个国家认证体系。9 个成员国（奥地利、比利时、捷克共和国、爱沙尼亚、意大利、爱尔兰、立陶宛、斯洛伐克和斯洛文尼亚）也有有限的认证安排以支持人们获得职业资格。其他成员国也有一些认证的机会，但大多是以单一的初始形式，没有系统性。

到2018 年，28 个成员国都为实现非正规和非正式学习认证的目标采取了一些行动。所有成员国已经或正在制定某种形式的认证战略，都有一定程度的认证工作进展。认证安排仍然主要与教育和培训机构有关，最近涉及劳动力市场、非政府和非营利组织的认证也有所增加。17 个成员国的劳动力市场参与的技能认证安排，通常由雇主或雇主协会推动，有时也与公共部门或机构合作。20 个成员国的非政府和非营利组织提供了认证安排，这包括与青年工作或志愿服务有关的倡议，以及慈善机构或其他非政府组织为支持第三国国民或残疾人等特定目标群体而开发的认证机会。商会等劳动力市场参与者组织的技能认证工作主要是技能的记录。

3.开发国家资格框架。国家资格框架是一个涵盖国家学历资格和职业资格，对其进行等级、层次、类型划分和联结的质量标准体系。[8]2010 年，非正规和非正式学习认证尚未明确与国家资格框架（national qualifications frameworks（NQFs））的联系，所有成员国正在开发国家资格框架，其中4 个成员国（法国、爱尔兰、马耳他、英国）全面运行了国家资格框架，9 个成员国（比利时、德国、丹麦、爱沙尼亚、立陶宛、卢森堡、波兰、拉托维亚、葡萄牙）正在尝试运行国家资格框架。16个成员国参考欧盟资格框架而制定了国家资格框架。

到2018 年，几乎所有成员国都有一个参考欧盟资格框架的国家资格框架。24 个成员国的认证可以使部分或全部资格被纳入国家资格框架；17 个成员国的认证使人们能够获得正规教育课程，从而获得国家资格框架中包含的资格；13 个成员国的国家资格框架中包含的任何资格都可以通过认证获得。国家资格框架的建立有益于完善资格和资格体系、促进学习流动、改进教育和培训系统、促进终身学习发展。各个成员国的国家资格框架的内容不尽相同，但是基本上都采用了知识、技能、能力三维描述维度。[9]

4.采用认证质量保障框架。认证结果的可信性需要通过专门的质量保障框架来实现，2010 年5 个成员国（比利时、捷克共和国、立陶宛、葡萄牙、英国）通过一个具体框架确保了非正规和非正式学习认证质量，另有11 个成员国（奥地利、比利时、德国、西班牙、芬兰、克罗地亚、爱尔兰、卢森堡、拉托维亚、斯洛文尼亚、英国）采用了更广泛的非正规和非正式学习质量保证框架。虽然有24 个成员国报告说，非正规和非正式学习认证与正规教育之间的标准相当，但这只是一种原则声明，因为有些成员国还尚未建立非正规和非正式学习认证系统。

2018 年已经有13 个成员国（比利时、捷克共和国、丹麦、德国、希腊、西班牙、克罗地亚、意大利、马耳他、荷兰、波兰、葡萄牙、罗马尼亚）采用专门的认证质量框架。15 个成员国采用广泛的质量框架（比利时、保加利亚、塞浦路斯、芬兰、德国、希腊、西班牙、克罗地亚、爱尔兰、卢森堡、拉托维亚、荷兰、波兰、斯洛文尼亚、英国）。5 个成员国（比利时、德国、希腊、西班牙、克罗地亚）采用了双重的质量框架。

三、欧盟非正规和非正式学习认证存在的主要问题

尽管21 世纪以来欧盟各成员国在认证非正规和非正式学习成果的实践中取得显著进展，然而，各成员国的实践探索仍然存在认证安排不足、参与认证人数不足、认证支持力度不足、认证信息匮乏等问题。

（一）认证安排不能满足学习者的需要

大多数成员国的认证都有准入限制。在许多成员国，没有工作经验的年轻人不能申请获得全部和部分资格的认证。认证有时可以帮助他们接受正规教育，然而不能帮助他们进入劳动力市场。欧盟并没有要求各成员国应用统一的国家认证系统，而是要求各成员国自愿做出认证安排，以认证部分学习者的技能。在认证活动中，成员国已将某些领域或部门的认证列为优先事项，这种“务实”的做法目前不可避免地将某些类别的潜在学习者排除在认证范围之外。[10]虽然许多单独的认证计划达到了利益相关者的良好合作水平，然而认证计划之间以及认证政策与其他技能政策的不协调仍然存在。保加利亚、西班牙、斯洛文尼亚等一些成员国正规教育的资格仍然保持较高的社会地位，通过非正规和非正式学习认证而获得资格在社会中的地位不高，希腊、马耳他等其他成员国通过非正规和非正式学习认证而获得高等学历的机会停留在理论层面上。

（二）参与认证的人数少于预期

相对认证机会政策的完善而言，申请认证的人则增加缓慢，参与认证的人数比预期的要少。这可能有多种原因导致，如由于准入限制，符合认证条件的个人数量就会相应减少。由于各个认证机构的工作缺乏协调，因而有些人也难以获得认证机会。虽然有信息指导活动，然而潜在认证者也可能无法获得及时的认证信息。成员国并未优先考虑学分体系与认证之间的强大协同作用，关于通过认证获得的学分在欧洲学分积累与转换系统中转换的操作仍然停留在个例阶段。

（三）帮助特定的弱势群体的力度不够

尽管对长期失业或移民等特定弱势群体的认证援助得到了各成员国的高度重视，然而实施起来仍然存在一定的困难。对弱势群体的认证没有引起足够的社会关注，一些好的认证计划项目没有得到充分利用。一些人启动了认证程序而最后没有完成认证工作，因为参与认证不仅需要个人的行动，而且需要如雇主提供的带薪时间或经济援助等支持形式。如果没有对个人的带薪休假或财政捐助等支持，部分员工可能因时间或经济原因而无法参与认证。只有不到十分之一的认证受益人接受过参与认证的激励或支持。[11]在一些成员国，成本在参与者身上的分配不够平衡，针对特定弱势群体的措施和目标不当会导致认证积极性和效果下降。

（四）认证统计信息的匮乏

虽然认证的相关政策和法律框架以及认证安排计划方面有较好的信息资料，然而，关于认证运行、费用、学习成果和认证影响等方面的信息资料却较为零散和匮乏，尽管偶尔开展了对认证受益人和相关组织的调研活动，然而并没有系统的跟踪研究。只有少数几个成员国（希腊、西班牙、意大利、瑞典）能够提供有关认证受益人是否更容易进入劳动力市场并在劳动力市场内流动的信息。[12]关于“认证促进受益人进一步学习”的事实信息仍然很少，目前为止还没有充分的研究数据来确定认证是否对受益人进一步进行学习产生积极影响。[13]由于现有的信息资料不足而无法开展对认证活动的监测和评估，精准化研究也只能依据具体的法律框架等价值有限的定性指标来进行分析。

为解决非正规和非正式学习认证中存在的问题，欧盟在2020 年7 月1 日发布的《〈欧盟关于非正规和非正式学习认证的建议书〉的评价报告》提出了今后应着力改进的建议措施：[14]建议各成员国完善认证中心管理，加强认证科学的研究，加强认证的信息收集和分析能力建设，客观评估认证政策的有效性、执行的效率和投资的适宜性。建议各成员国完善认证利益方协调制度，建立国家统筹协调、参与方各负其责的运行机制，通过良好的可见性、广泛的交流和运行协同效应来提升认证的有效性。建议各成员国完善认证费用分担制度，建立国家财政经费投入为主、行业企业积极支持的经费运行机制，减免弱势群体和个人的成果认证费用，为早期退学者、有特殊学习需要的成年人、文化程度低的工人和无业人员提供特别支持。建议各成员国完善认证标准，对接国家资格框架，扩大学习成果认证范围，发掘潜在认证群体，激发人们的认证动力。建议各成员国改进认证技术、方法和手段，应用信息化环境下的线上认证条件，更多地采用微证书等新颖认证形式，方便认证者。[15]

四、对我国的启示

非正规和非正式学习是发展终身学习的核心[16]，是继续教育优先发展的战略，因而成为我国教育改革发展的重要任务。欧盟非正规和非正式学习认证是欧盟经济社会发展的产物，是欧盟各成员国发展终身学习的产物，有助于欧洲学习型社会的构建以及欧洲经济和社会一体化的实现。学习欧盟各成员国非正规和非正式学习认证的具有世界引领性质的经验有益于我国非正规和非正式学习认证的体系完善、实践发展和政策建设，有益于我国全民终身学习、学习型社会的发展。

（一）积极完善以学习者为中心的非正规和非正式学习认证体系

欧盟非正规和非正式学习认证坚持以个人自愿为基本原则，以促进学习者终身学习和发展为基本宗旨，有效地维护了终身学习者的认证权益。在认证的实施过程中，遵守基本的原则和要求，如认证必须是自愿的；个人隐私必须得到保护；确保每个人都被公平对待；必须有针对个人的指导和咨询机制；认证程序、标准和方法必须是透明、公开和有质量；认证必须是公正的；认证人员必须具备专业能力。相比于欧盟以学习者为中心的认证实施而言，我国非正规和非正式学习认证存在人本化服务和信息支持服务不足等问题，今后应在认证过程中加强各参与主体之间的合作、增加认证服务支持水平。

一是加强利益相关者之间的协调。目前各地利益相关者的合作力度不足，因此有必要进行协调。虽然各地提供认证机会的机构是比较多样的，可以满足不同学习者的认证需求。然而，认证者的积极参与以及与利益相关者的合作，可以通过良好的可见性、广泛的交流和运行协同效应来提升认证的有效性，通过职责分担、共享设施和同侪学习来提升认证的效率。政府管理部门、继续教育和培训机构、人力资源管理部门、非政府和非营利社会组织以及学习者的积极参与和职责分配是影响非正规和非正式学习认证的重要因素，利益相关者应根据自身的角色定位积极承担认证体系的顶层设计、认证标准的准确控制、认证信息与指导的及时服务、认证费用的合理分摊、认证队伍的专业化建设等任务和职责。

二是加强指导者和认证者之间的合作。给予个人的信息指导远远不够，指导者和认证者应密切合作和有效协调。尽管信息指导服务应向所有个人和组织提供，然而，有必要在合适的时间和地点向潜在认证人群提供及时、准确的认证信息，说明认证的益处，鼓励他们提高技能，并引导他们选择合适的认证途径。这种信息指导服务将促进认证工作的开展，也将有助于针对弱势群体的认证措施的有效调整，并促进技能提升活动的开展。

三是向个人提供必要的支持。仅仅提供更多的认证机会是不够的，还有必要向个人提供支持。技能政策的核心原则是，每个人都应该有机会去认证自己的技能。以前各地注重提供更多的认证机会是务实的做法，现在则有必要开放认证机会并支持个人切实利用认证机会。尽管如此，潜在的认证者还会考虑认证的收益与付出的代价之间的关系，因为要完成认证，需要个人有足够的动力去投入时间、精力和金钱，有时是以牺牲工作和家庭生活为代价的。为了提高人们参与认证的积极性，企业、政府和其他行动者（工会、商业组织、教育和培训机构）应向个人提供支持（如企业提供带薪休假、技术援助，政府应采取财政支持、指导、简化程序，其他行动者分摊认证费用）等措施。其中，针对弱势群体参与认证的各种限制性障碍，则应采取针对性的支持措施加以解决，为弱势群体创造更加平等的终身学习条件。

（二）积极推进各地非正规和非正式学习认证的实践创新

欧盟各成员国实践探索有力地促进了本国认证实践的发展，提升了民众终身学习的热情。欧盟各成员国在认证安排实施、认证发展战略、国家资格框架、认证标准、认证质量保障、认证程序、学分转换、认证指导服务、认证费用、认证队伍专业要求、认证职责分配等方面既接受了欧盟的认证政策建议，也根据自身的条件逐渐形成了具有一定个性的认证体系和模式。欧盟各成员国的积极实践是推动基层认证实践的重要力量，对此，我国政府应鼓励各地积极推进非正规和非正式学习认证的先试先行、规范认证行为和创新认证技术等工作。

一是积极推进认证试点工作。我国各个省市、地区对非正规和非正式学习的理解尚不统一，相关的制度和政策参差不齐，非正规和非正式学习发展条件、发展质量存在着严重的不平衡。因此，各地非正规和非正式学习认证工作应因地制宜、稳步推进。有条件的地区应积极开展非正规和非正式学习认证的试点工作，探索各类学习的认证标准、认证程序和认证制度，探索各类学习间的学分积累和转换，探索各类学习的互认和衔接。如北京市探索成人高校与企业联合开办高校学历继续教育班，将职工企业内培训证书或以往学习经历通过认证折合为学分，免修部分课程。[17]上海、浙江、江苏、广东、云南等一些省市构建终身学习银行体系，开展学分银行试点，对学习者学习成果进行学分认证并颁发证书。国家开放大学和各省市开放大学开展了我国继续教育领域建立学习成果认证、积累与转换的积极探索。[18]暂时无条件的地区应积极学习试点地区的先进理念、成功经验和创新模式，分析自身的优势、劣势、威胁和挑战，厘清发展思路，推进政策制定、规划起草、认证基础建设等工作。

二是规范认证行为。一些地方、认证机构之所以认证工作进展缓慢，终身学习者参与度不足，其中一个重要原因在于没有具体、实用的操作手册或指南提供给基层实施参照。及时出台认证指南、认证目录等可操作性细则，是规范基层认证实践的重要管理手段。认证细则应涵盖认证特征、认证原则、认证条件、认证目录、认证路径、认证方法、认证工具、认证结果等关键要件。认证目录和认证指南应随终身学习形势和认证情况的变化而不断修改完善。为确保认证的可靠性和可信性，应建立认证人员培训系统，提升认证人员的资格、技能和能力。

三是应利用微证书等技能识别的创新技术。非正规和非正式学习认证仅仅与正规教育的学分和资格挂钩是不够的，认证应利用如微证书等技能识别的创新技术。由于微证书认可一小部分或非常小的一组技能，因此它可以成为认证通过非正规和非正式学习而获得的技能的有用工具。如果这些证书的开发和授予符合质量保证和公开透明的统一标准，微证书可以使学习途径更加灵活。微证书的发展应建立在国家资格框架的基础上，与职业教育学分系统和高等教育资格系统相衔接。

（三）积极推进非正规和非正式学习认证政策和制度建设

欧盟一系列文件的发布，对于指导和推动欧盟各成员国乃至世界各国的非正规和非正式学习认证的发展都具有重要价值。[19]欧盟发布的有关非正规和非正式学习认证的制度、建议、目录、评估报告是推动认证实践的重要力量，我国应积极推进非正规和非正式学习认证的政策研制、战略协调和信息收集等工作。

一是加强认证政策的研制。为落实贯彻国家非正规和非正式学习发展战略，我国应成立教育部、人力资源管理和社会保障部、工业和信息化部等部门组成的学习成果认证协调机构和国家非正规和非正式学习成果认证中心[20]，开展国家资格框架、学习成果认证、课程互认和学分转换、学分银行等政策的研发工作，发布非正规和非正式学习认证指南和认证目录，指导各地非正规和非正式学习认证的实践创新。国家和各地非正规和非正式学习成果认证中心应定期发布国家或本区域的非正规和非正式学习认证的发展报告，以总结推广有效经验和成功模式。

二是加强认证标准与国家资格框架的战略协调。国家资格框架规定各级各类人才质量规格，旨在促进不同教育系统之间的学习流动。认证标准与国家资格框架协调一致的关键因素在于二者高度认同学习成果，认证活动必须纳入国家资格框架体系之下，在国家资格框架体系内再制定详细的认证标准。虽然国家政策强调认证标准和国家资格框架之间的联系，但仍然需要实际执行中强调二者之间关系的协调，不断调整认证的标准、目录、要求和技术以适应国家资格框架体系的变革，保证学习成果认证的清晰、公正和权威。

三是加强认证信息的系统收集。目前我国认证信息的收集水平还不够，应加强认证的信息收集和分析能力建设。一些省市提升了对政策重要性的认识，发展了认证业务。然而，仅仅依据一些省市贫乏而碎片的信息，很难实质性评价政策的有效性、执行的效率，应及时更新和升级认证信息系统，加强国家层面的认证信息收集和分析。